CC BY
76
DOI 10.24412/2227-7315-2021-3-105-112
УДК 342.9
P.P. Фаисханов
К ВОПРОСУ О РЕГЛАМЕНТАЦИИ АННУЛИРОВАНИЯ ЛИЦЕНЗИИ КАК МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ В ОБЛАСТИ ОБОРОТА ОРУЖИЯ
Введение: лицензионная деятельность войек национальной гвардии Российской Федерации является важнейшим элементом контроля в отношении юридических лиц, участвующих в обороте оружия, в связи с чем она нуждается в детальной регламентации и устранении пробелов в регулировании. В предусмотренных законодательством случаях, на основании судебного акта лицензия может быть аннулирована. Но вопрос о правовой природе аннулирования лицензии остается открытым. Цель: провести анализ имеющихся научных трудов по исследуемой проблематике, определить сущность и правовую природу аннулирования лицензии как специальной принудительной меры, применяемой в конкретных случаях. Методологическая основа: правовой анализ категорий «аннулирование лицензии», «мера административного наказания»; формально-логический, диалектический и системно-структурный методы исследования. Результаты: осуществлен анализ нормативно-правовых (правовых) актов и научной литературы по вопросам деятельности Росгвардии в области регулирования оборота оружия и проблемам лицензирования в иных сферах, на основании чего аннулирование лицензии рассматривается как вид административного наказания; предложены дополнения в проект нового КоАП РФ. Вывод: аннулирование лицензии обладает признаками административного наказания и должно быть закреплено в КоАП РФ.
Ключевые слова: Росгвардия, оборот оружия, лицензирование, аннулирование лицензии, административная ответственность, административное наказание.
R.R. Faiskhanov
ON THE ISSUE OF REGULATING THE CANCELLATION OF A LICENSE AS A MEASURE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY ON THE EXAMPLE OF LEGISLATION ON LICENSING IN THE FIELD OF ARMS TRAFFICKING
Background: the licensing activity of the National Guard troops of the Russian Federation in the field of arms trafficking is an essential element of control over legal entities, and therefore needs detailed regulation and elimination of regulatory gaps. In cases provided for by law, the license may be revoked on the basis of a judicial act. But the question of the legal nature of the revocation of the license remains open. Objective:
© Фаисханов Ринат Рифгатович, 2021
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: emilzola1990@yandex.ru © Faiskhanov Rinat Rifgatovich, 2021
Рostgraduate student of the Department of administrative and municipal law (Saratov state law Academy) 105
to analyze the available scientific works, to determine the nature and legal nature of the cancellation of the license, as a special compulsory measure applied in specific cases. Methodology: legal analysis of the categories "revocation of a license", "administrative penalty", a combination of the method of formal logic, dialectical and system-structural methods on the problem of research. Results: the analysis of normative legal (legal) acts and scientific literature on the activities of Rosgvardiya in the field of regulating the circulation of weapons and licensing problems in other areas, on the basis of which the cancellation of the license is considered as a type of administrative punishment, is proposed additions to the draft of the new Administrative Code of the Russian Federation. Conclusion: the cancellation of the license has the characteristics of an administrative penalty and should be fixed by the Administrative Code of the Russian Federation.
Key-words: Rosgvardiya, arms trafficking, licensing, license revocation, administrative responsibility, administrative punishment.
Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — войска национальной гвардии Российской Федерации, Росгвардия) создана Указом Президента Российской Федерации1 в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Правовой статус Росгвардии регламентирован Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (в ред. от 31 июля 2020 г.)2 (далее — Закон о Росгвардии), согласно п. 7 ч. 1 ст. 2 которого одной из основных задач войск национальной гвардии Российской Федерации является осуществление федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия.
Подчеркнем, что оборот оружия как технических средств, конструктивно предназначенных для поражения живой или иной цели и, следовательно, способных причинить существенный вред жизни и здоровью людей, имуществу и природе, не только создает повышенную опасность для этих охраняемых Конституцией Российской Федерации ценностей, но и сопряжен с угрозой посягательства на другие конституционно значимые ценности, в том числе основы конституционного строя, права и законные интересы граждан, безопасность государства3. При этом посягательство на безопасность государства заключается в том, что незаконный оборот оружия может быть связан с преступлениями террористической направленности.
В силу п. 15, 16 ч. 1 ст. 9 Закона о Росгвардии в целях выполнения указанной выше задачи войска национальной гвардии Российской Федерации осуществляют контроль за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, за сохранностью и техническим состоянием
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» (в ред. от 17 июня
2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2072; 2019. № 25, ст. 3242.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. I, ст. 4159; 2020. № 31, ч. I, ст. 5035.
3 См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября
2020 г. № 2323-О; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2020 г. № 24-КА20-1. Документы
106 опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия.
В случаях выявления фактов нарушения при осуществлении указанного выше контроля войсками национальной гвардии Российской Федерации реализуются полномочия по пресечению административных правонарушений и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2021 г.)1 (далее — КоАП РФ).
Необходимо отметить, что в силу ст. 9.1 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (в ред. от 8 декабря 2020 г.)2 (далее — Закон об оружии) хранение и торговля гражданским и служебным оружием на территории Российской Федерации подлежат лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 31 июля 2020 г.)3 (далее — Закон о лицензировании).
При этом сфера лицензирования является сложнейшим правовым комплексом, влияющим на экономику государства. Учитывая в том числе значение надлежащей регламентации оборота оружия, можем заключить, что важность и необходимость детального анализа правового регулирования лицензирования в сфере оборота оружия не вызывает сомнений.
Лицензионные требования к осуществлению рассматриваемых видов деятельности установлены Положением о лицензировании разработки, производства, испытания, хранения, ремонта и утилизации гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговли гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2012 г. № 865 (в ред. от 18 января 2018 г.)4 (далее — Положение о лицензировании оборота оружия).
Нарушение лицензионных требований является основанием для применения административной ответственности. Административная ответственность за правонарушения в области оборота оружия урегулирована статьей 20.8 КоАП РФ.
Вместе с тем в соответствии со ст. 26 Закона об оружии в случае, если в установленный судом срок юридическим лицом не были устранены допущенные нарушения правил в сфере оборота оружия и патронов к нему, повлекшие наложение наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица на основании заявления органа, выдавшего лицензию и (или) разрешение, лицензия на приобретение оружия и (или) разрешение на хранение оружия аннулируются решением суда.
Кроме того, положения ст. 26 Закона об оружии согласуются с ч. 12 ст. 20 Закона о лицензировании, в которой закреплено, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. I, ст. 1; Российская газета. 2021. 9 апр.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 11, ст. 1574; 2020. № 50, ч. III, ст. 8048.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716; 2019. № 52, ч. I, ст. 7796.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 36, ст. 4916; 2018. № 4, ст. 634. 107
Однако до вступления в силу Федерального закона от 7 марта 2018 г. № 39-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «Об оружии»1 действовала редакция Закона об оружии, предусматривающая в отношении юридических лиц административный порядок аннулирования лицензии.
Основанием для введения судебного порядка послужило Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2015 г. № 8-П. В нем отмечено, что аннулирование ранее выданного юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия, а также патронов к нему может иметь место только по судебному решению.
При этом указанная проблема также отмечается в научных исследованиях и в отношении других сфер деятельности. Так, О.В. Гречкина и Н.А. Рубанова на примере образовательной деятельности отмечают дискуссионность вопроса об отнесении приостановления действия лицензии и ее аннулирования к тому или иному виду юридической ответственности и приходят к выводу о необходимости четкого определения правовых последствий применения мер административного принуждения за нарушение лицензионных требований и условий [1, с. 393, 395].
Д.А. Корнева и А.С. Архиреева, рассматривая вопрос аннулирования лицензии кредитных организаций отмечают отсутствие принципиальных отличий отзыва лицензии и ее аннулирования [2, с. 95].
В.И. Сургутсков относит аннулирование лицензии к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [3, с. 83].
В то же время аннулирование лицензии не имеет формального отражения в положениях КоАП РФ в числе административных наказаний, в связи с чем оно признается судами лишь в качестве предупредительной меры, непосредственно связанной со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы граждан, а также права и законные интересы других лиц2.
Высказываются мнения, в соответствии с которыми аннулирование лицензии можно рассматривать как лишение юридического лица специального права заниматься определенным видом деятельности [4]. Однако на сегодняшний день в диспозициях части 1 статьи 3.2 и статьи 3.8 КоАП РФ определено, что наказание в виде лишения специального права может быть применено лишь в отношении физических лиц.
Заслуживает внимания точка зрения исследователей, полагающих, что аннулирование лицензии тождественно ее отзыву, поскольку нет достаточных оснований говорить о существовании разных правовых понятий лишь в связи с наличием разных терминов применительно к одному и тому же явлению [5].
Другие ученые считают аннулирование лицензии мерой пресечения, а отзыв лицензии — лишением данного права навсегда [6, с. 437]. Вместе с тем, учитывая наличие законного права юридического лица в случае аннулирования лицензии на приобретение оружия по истечении трех лет со дня аннулирования повторно обратиться за получением лицензии, приходим к выводу о разноплановости понятий «аннулирование» и «отзыв лицензии».
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 11, ст. 1574.
2 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
108 Федерации. 2004. № 8.
Различные авторы относят аннулирование лицензии к административно-предупредительным [7, с. 282], специально-принудительным [8, с. 12] и административно-восстановительным мерам [9, с. 33].
В то же время представляется оправданным мнение об условном делении аннулирования лицензии юридического лица на меру административного воздействия и на правовое последствие добровольного прекращения деятельности [10]. Например, кредитная организация, принявшая решение о получении статуса микрофинансовой компании, направляет в Банк России ходатайство об аннулировании лицензии на осуществление банковских операций1, что подтверждает наличие добровольного характера аннулирования лицензии юридического лица.
Тем не менее в юридической литературе высказывались мнения о ярко выраженном карательном характере действий, к которым относится в том числе аннулирование лицензии, и предлагалось рассматривать аннулирование лицензии в качестве административного наказания [11, с. 20-21], что так и не нашло отражения в законодательстве.
Вместе с тем данная мера направлена на прекращение противоправной деятельности юридического лица и содержит в себе характерные для административной ответственности признаки.
Так, например, в процессе установления наличия признаков состава административного правонарушения включается механизм реализации административно-правовой нормы, выраженный в применении правовой санкции, то есть административного наказания [1, с. 394]. Из всех видов мер административного принуждения только назначение административного наказания влечет за собой наступление ответственности [12, с. 15]. Следовательно, аннулирование лицензии, по сути, является административным наказанием, применяемым судом к юридическим лицам, ранее привлеченным к административной ответственности, но не устранившим допущенных ими нарушений, и служит достижению цели как превентивных мер недопущения новых правонарушений, так и устранения имеющихся нарушений лицензионных требований.
Практическое подтверждение фактического признания аннулирования лицензии как административного наказания также усматривается в том, что при решении вопроса об аннулировании лицензии судом учитываются такие обстоятельства, как наличие формальных признаков правонарушения, совершение правонарушения впервые, а также принципы соразмерности и справедливости2.
Аннулирование лицензии обладает следующими признаками административных наказаний: а) устанавливается уполномоченными органами; б) применяется лишь за совершение административного правонарушения; в) применяется исключительно к лицу, в действиях которого установлено наличие вины; г) заключается в ограничении прав и свобод виновного лица; д) имеет адресный характер [13, с. 191].
1 См.: Указание Банка России от 24 сентября 2018 г. № 4917-У «О порядке представления в Банк России документов для государственной регистрации изменений, вносимых в устав кредитной организации и связанных с получением статуса микрофинансовой компании, и порядке направления кредитной организацией в Банк России ходатайства об аннулировании лицензии на осуществление банковских операций в связи с получением статуса микрофинансовой компании» // Вестник Банка России. № 80. 2018.
2 См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 3 октября 2007 г. по делу № А70-1942/21-2007. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 109
Кроме того, аннулирование лицензии во многих случаях является единственной возможной мерой реагирования на неисполнение лицензионных требований и условий1.
В свете представления предупредительных мер административного характера как направленных на недопущение возможных правонарушений, способных привести к нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, а также к другим негативным последствиям, полагаем нецелесообразным рассматривать аннулирование лицензии на право осуществления деятельности юридических лиц лишь предупредительной мерой.
Что касается вопроса о признании аннулирования лицензии административ-но-пресекательной мерой, отметим, что меры административного пресечения имеют целью достижение определенного результата правоохранительной деятельности [14, с. 152], а также являются средством реализации административно-правовых запретов [15, с. 303], однако в первую очередь они направлены на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и реализации принятого по делу решения.
Приведенные выше доводы позволяют утверждать, что аннулирование лицензии по своей сути не является ни мерой административного пресечения, ни предупредительной мерой, а представляет собой меру административной ответственности. При этом приведенный анализ нормативных и правоприменительных актов в сфере оборота оружия свидетельствует о необходимости закрепления ее в качестве такового акта.
Вместе с тем, несмотря на приведенные выше мнения исследователей в отношении рассмотрения аннулирования лицензии как меры административной ответственности, необходимо подчеркнуть, что в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2 аннулирование лицензии на право осуществления деятельности юридических лиц так и не указано в качестве административного наказания.
На основании изложенного, а также в целях обоснованного применения меры административной ответственности в виде аннулирования лицензии, совершенствования правового регулирования деятельности юридических лиц, в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо предусмотреть ст. 3.15 следующего содержания:
«Статья 3.15. Аннулирование лицензии
Аннулирование лицензии заключается в лишении права деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а так же юридических лиц, их филиалов, представительств и структурных подразделений. Лицензия аннулируется в случае, если в установленный судом, должностным лицом лицензирующего органа срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный уполномоченным органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил
1 См.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 сентября 2008 г. № 17АП-4805-2008-АК. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного
110 обсуждения. URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 29.05.2020).
грубое нарушение лицензионных требований — по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии».
Предложенные изменения правового регулирования вопросов аннулирования лицензии обеспечат обоснованность и законность принимаемых судебных актов.
Библиографический список
1. Гречкина О.В., Рубанова Н.А. О правовой природе мер административной за нарушение лицензионных требований в образовательной деятельности: точка зрения // Мир науки, культуры, образования. 2014. № 3 (46). С. 392-396.
2. Корнева Д.А., Архиреева А.С. Некоторые особенности аннулирования лицензии кредитных организаций в РФ // Эпомен. 2018. № 21. С. 94-103.
3. Сургутское В.И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. № 6. С. 82-85.
4. Ноеохатский Д.В. Лицензирование медицинской деятельности: организационно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Кисловодск, 2003. 171 с.
5. Ратников В.В., Майоров В.И. Аккредитация высших учебных заведений: теоретико-правовое исследование. М.: Юрлитинформ, 2012. 144 с.
6. Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.
7. Каплунов А.И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. 2004. С. 265-286.
8. Дружинин А. Кому лицензия скажет «прощай» // ЭЖ-Юрист. 2017. № 34. С. 12.
9. Брунер Р.А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. 2007. № 1. С. 31-33.
10. Соболь О.С. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 176 с.
11. Джамирзе БЮ. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушением лицензионных требований: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2018. 28 с.
12. Соболева Ю.В. Административно-правовой статус негосударственных организаций: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. 52 с.
13. Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система / под общ. ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2003. 204 с.
14. Гречкина О.В., Майоров В.И. Правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации // Южно-Уральский государственный университет. Челябинск, 2005. 333 с.
15. Соболева Ю.В. Административно-правовой статус негосударственных организаций: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. 434 с.
References
1. Grechkina O.V., Rubanova N.A. On the legal nature of administrative measures for violation of licensing requirements in educational activities: point of view // World of science, culture, education. 2014. Vol. 3 (46). P. 392-396.
2. Korneva D.A., Arkhireeva A.S. Some features of cancellation of the license of credit organizations in the Russian Federation. 2018. Vol. 21. P. 94-103.
3. Surgutskov V.I. Suspension of the license and cancellation of the license as a measure to ensure the production of cases of administrative offenses // Modern law. 2008. Vol. 6. P. 82-85.
4. Novokhatsky V.D. Licensing of medical practice: organizational and legal aspect: dis. ... candidate of legal Sciences. Kislovodsk, 2003. 171 p.
5. Ratnikov V.V., Mayorov V.I. Accreditation of higher educational institutions: theoretical and legal research: Monograph. Moscow: Yurlitinform, 2012. 144 p.
6. Bakhrakh D.N., The Russian B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: Textbook for universities. 2nd ed., ed. and add. M.: Norma, 2005. 800 p.
7. Kaplunov A.I. On classification of measures of administrative coercion / A. I. Kaplu-nov // Administrative and administrative-procedural law. Moscow: Unity-Dana, 2004. P. 265-286.
8. Druzhinin A. to Whom the license will say "goodbye" // Ezh-Yurist. 2017. Vol. 34. P. 12.
9. Bruner R.A. Difference between administrative suspension of activity and suspension of license // Modern law. 2007. Vol. 1. P. 31-33.
10. Sobol O.S. Licensing of business activity: legal aspect: dis. ... kand. Yur. nauk. M., 2004. 176 p.
11. Dzhamirze B.Yu. Measures of administrative coercion applied to legal entities in connection with violation of license requirements: autoref. dis. ... Cand. the faculty of law. Sciences. Saratov, 2018. 28 p.
12. Soboleva Yu.V. Administrative and legal status of non-governmental organizations: author. dis. ... doctor of law. Saratov, 2018. 52 p.
13. Maksimov I.V. Administrative punishments: concept, legal content and their system / ed.by N. M. Konin. Saratov: Publishing house of Saratov. UN-TA, 2003. 204 p.
14. Grechkina O.V., Mayorov V.I. Law enforcement activities of customs authorities of the Russian Federation // South Ural state University. Chelyabinsk, 2005. 333 p.
15. Soboleva Yu.V. Administrative and legal status of non-governmental organizations: dis. ... doctor of law. Saratov, 2018. 434 p.
