CC BY
228
ШМИДТ А.А., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра государственно-правовых
дисциплин; Уральский филиал Российского государственного университета правосудия (г. Челябинск), 454084, г. Челябинск, просп. Победы, 160
SHMIDT A.A.,
Candidate of Legal Sciences, [email protected] Chair of state and law disciplines; Ural Branch of the Russian State University of Justice (Chelyabinsk), Pobedy Ave. 160, Chelyabinsk, 454084, Russian Federation
ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБОРОТА ОРУЖИЯ
Аннотация. Административно-правовое регулирование оборота гражданского оружия в Российской Федерации осуществляется с целью обеспечения общественной безопасности и реализации права граждан на самооборону, занятие спортом, охотой, осуществление других социально полезных видов деятельности. С учетом роста количества фактов противоправного использования гражданского оружия, комплекса проблем в правовом регулировании гражданского оборота оружия и организации контрольной деятельности органов государства в статье обосновывается необходимость разработки государственной лицензионно-разрешительной политики в сфере оборота гражданского оружия. Аргументируется вывод об отсутствии единой концепции государственной лицензионно-разрешительной политики в сфере оборота оружия. Констатируется наличие проблем в управлении лицензионно-разрешительной деятельностью в сфере оборота оружия; противоречивость правоприменительной практики органов Росгвардии и МВД России в решении вопросов аннулирования выданных лицензий и разрешений на приобретение и хранение оружия, изъятия оружия, привлечения к административной ответственности владельцев оружия. Автором предпринята попытка определить научные основы лицензионно-разрешительной политики государства в сфере оборота оружия.
Ключевые слова: гражданское оружие; административные правонарушения; административная ответственность; административно-правовое регулирование; государственная политика.
PUBLIC POLICY ISSUES IN THE FIELD OF TURNOVER OF WEAPONS
Annotation. Administrative legal regulation of the turnover of civilian weapons in the Russian Federation is carried out to ensure public safety and to implement the right of citizens to self-defense, sports, hunting and other socially useful activities. Taking into account the growing number of the facts of the illegal use of civilian weapons and the complex of problems concerning the legal regulation of the civilian arms turnover and the organization of control activities of the state bodies, the author of the article substantiates the need for the development of the state licensing policy in the sphere of turnover of civilian weapons. The conclusion about the absence of the unified concept of the state licensing policy in the field of arms turnover is argued. The author states the existence of the problems in the management of licensing activities in the sphere of turnover of weapons; the inconsistency of the law enforcement practice of the bodies of the Russian National Guard and the Ministry of the Internal Affairs of Russia in resolving the questions concerning the cancellation of the issued licenses and permissions for the acquisition and possession of weapons, seizure of weapons, bringing the owners of the weapons to administrative responsibility. The author made an attempt to determine the scientific basis of the licensing policy of the state in the field of turnover of weapons.
Keywords: civilian weapons; administrative offence; administrative responsibility; administrative legal regulation; public policy.
Вопросы совершенствования зако- сфере оборота оружия. Так, только за
нодательства и деятельности сотрудни- последние несколько лет в Федераль-
ков полиции Росгвардии и МВД России ный закон «Об оружии»* внесено более
в сфере оборота гражданского оружия в десяти изменений. По сведениям Вре-
последнее время обретают все большую менного информационного центра Фе-актуальность. Это связано с повышени-
ем законодательной активности, серией резонансных преступлений и общим ростом количества правонарушений в
* Об оружии: федер. закон от 13 дек. 1996 г. N 150-ФЗ: ред. от 29 июля 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 51. Ст. 5681: URL: http://www.pravo.gov.ru
деральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, число преступлений, совершенных с использованием зарегистрированного оружия, в 2015 году возросло на четверть. В основном в дорожных и бытовых конфликтах, в пьяных драках и разбойных нападениях незаконно применялось так называемое травматическое оружие*. Такая тенденция сохранилась и в 2016 г., и в прошедший период 2017 г.
Негативная динамика констатировалась и ранее МВД России. Так, в 2013 г. отмечалось увеличение на 64,4 % (с 354 до 583) количества преступлений с применением зарегистрированного в органах внутренних дел огнестрельного оружия**. отношения, предметом которых выступает гражданское оружие, затрагивают более 5 млн человек, во владении которых находится около 6,5 млн единиц гражданского оружия. Работодателями нескольких миллионов граждан являются юридические лица с особыми уставными задачами (частные охранные организации, предприятия Росинкасации, Почта России и др.). В связи с этим их сотрудники используют в своей повседневной деятельности служебное оружие. Ежегодно проводится более 5 млн проверок условий хранения оружия и выявляется около 400 тыс. правонарушений.
отношения по контролю за оборотом гражданского оружия неоднократно становились объектом научных исследований и рассматривались как административная, надзорная [1, с. 62-69; 2, с. 40-43], контрольная [3, с. 92-93], лицензионная деятельность полиции, правовой режим [4, с. 109-113] и т.д. однако такой подход представляется несколько узким, он не позволяет рассматривать проблемы оборота оружия комплексно и вырабатывать меры, достаточные для обеспечения необходимого уровня общественной безопасности в этой сфере.
среди таких проблем, наглядно характеризующих сложность и комплекс -
* черные стволы // Рос. газ.: [офиц. сайт]. URL: http://www.rg.ru/2016/06/10/v-rossii-zaregistrirovano-67-milliona-edinic-ognestrelnogo-oruzhiia.html
** Владение оружием упорядочили // Информационное агентство ТАсс: [офиц. сайт]. URL: http://www.tass.ru/opinions/1597218
ность исследуемого вопроса, представляется возможным в качестве примера обозначить следующие:
1. Вопрос определения видов оружия, на которые должен распространяться лицензионно-разрешительный режим. Так, актуальным и дискуссионным остается вопрос об установлении контроля за оборотом пневматического оружия и предметов, конструктивно схожих с оружием. Активно дискутируется вопрос о возможности введения в гражданский оборот огнестрельного короткоствольного оружия. Требует дифференциации контрольный режим в отношении отдельных видов оружия, в том числе оружия, имеющего культурную ценность.
2. Вопросы дифференциации административных процедур и форм контроля за оборотом оружия, оснований и порядка их применения. Действующие правовые акты в качестве административных процедур, реализуемых в ходе государственного контроля за оборотом оружия предусматривают: документарную проверку материалов, представляемых физическими или юридическими лицами при получении, продлении или переоформлении лицензий или разрешений; проверку сведений, изложенных в документах, оформленных при осуществлении юридическими лицами и лицензиатом оборота оружия и патронов; обследование помещений, предназначенных для хранения и размещения оружия и патронов физическими или юридическими лицами; плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; внеплановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; проверку наличия, организации хранения, учета и технического состояния оружия и патронов, находящихся у физических и юридических лиц; инвентаризацию оружия и патронов, находящихся у юридических лиц; контроль за сроком действия выданных лицензий и разрешений, а также передачей и продажей оружия и патронов физическими и юридическими лицами и
др.* Многие из указанных выше процедур применяются в рамках законодательства о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора)**, часть из них являются формами контроля, предусмотренными Федеральным законом «Об оружии». Их смешение в судебной практике влечет необоснованную отмену решений о привлечении к ответственности лиц, допустивших правонарушение.
3. Дифференциация ответственности за нарушения в сфере оборота оружия в аспекте степени общественной опасности правонарушения. Действующее законодательство об административной ответственности не содержит, например, норм об ответственности за утрату оружия, и в то же время не содержит положений, позволяющих освободить от ответственности лицо, добровольно сдавшее незаконно хранящееся оружие (по аналогии с примечанием к ст. 222 УК РФ). С другой стороны, административная ответственность юридических лиц, установленная за нарушение правил производства, продажи, хранения, уничтожения или учета оружия и патронов к нему, по существу, подменяя собой уголовную, предусматривает штраф в размере от 300 тыс. до 500 тыс. рублей. Такой объем ответственности в ряде случаев представляется избыточным и не обеспечивает баланс основных прав юридического лица и общего интереса, состоящего в
* Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия: приказ МВД России от 29 июня 2012 г. N 646: ред. от 27 нояб. 2015 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
** О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от
26 дек. 2008 г. N 294-ФЗ: ред. от 1 мая 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
защите личности, общества и государства от административных правонарушений.
С учетом изложенного представляется важным рассматривать проблемы оборота гражданского оружия сквозь призму всей управленческой деятельности государства, которая в юридической науке понимается как государственная политика.
Слово «политика» в переводе с греческого означает науку и искусство государственного управления. В современной науке с точки зрения активно-деятельност-ного подхода государственная политика понимается как управленческая деятельность государственных органов и лиц по достижению целей развития в порядке реализации полномочий власти [5, с. 21].
Актуальность теоретико-правового исследования государственной политики определяется отсутствием специальных конституционно-правовых научных исследований понятия государственной политики, ее видов, признаков, субъектов формирования и реализации [6, с. 12-21]. Правовая (государственная) политика выступает предметом многих исследований [7, с. 24; 8, с. 296], поскольку государственное управление осуществляется в различных сферах, т.е. по так называемым государственным политикам в различных сферах. Составить точный и полный перечень государственных политик не представляется возможным. Не существует и единого подхода к классификации государственных политик, так как они могут меняться в зависимости от поставленной задачи. Например, их можно сгруппировать по степени сходства объекта и методов управления и т.д. Так, выделяют Государственную политику обороноспособности и безопасности [5, с. 43-44]. Внутри можно выделить более частную государственную политику общественной безопасности, которая находит свое воплощение в утвержденной Президентом РФ Концепции общественной безопасности в Российской Федерации***. Отсюда возникает вопрос: «Может ли быть выделена еще более частная государственная политика - государственная
*** Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 нояб. 2013 г. N Пр-2685) // Официальные сетевые ресурсы Президента России: [офиц. сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/ news/19653
лицензионно-разрешительная политика в сфере оборота гражданского оружия?». Ответ на этот вопрос зависит от того, какие цели ставят перед собой общество и государство.
Определение цели государственной политики - первый этап и основание пирамиды государственного управления. Технически для формулирования государственно-управленческого решения необходимо изучать проблему, которую в нашем контексте следует понимать, как препятствие на пути достижения поставленной цели, а значит, проблема является производной от цели. Если, например, цель государственной реформы - снижение количества преступлений, то достаточно декриминализировать ряд наиболее распространенных видов преступлений, переведя их в разряд правонарушений. Но если цель - повысить эффективность деятельности государственных органов по обеспечению правопорядка, общественной безопасности, то возникает иной критерий результативности и, соответственно, совершенно иные препятствия на пути к его достижению. Даже если сама по себе цель не очевидна с первого взгляда, то это не значит, что ее нет, так как бесцельного управления не бывает.
Таким образом, ответ на вопрос о существовании государственной лицензи-онно-разрешительной политики в сфере оборота гражданского оружия зависит от того, стоит ли перед государством такая цель, как обеспечение общественной безопасности и безопасного оборота гражданского оружия. Ответ на такой вопрос представляется очевидным: конечно, каждый из нас испытывает потребность в безопасности и защите от вооруженного посягательства, имеет право на использование оружия для занятия спортом, охотой, для самообороны и в других социально полезных целях. Соответственно, возникает необходимость в разработке государственной лицензионно-разрешительной политики в сфере оборота гражданского оружия.
Как представляется, цель государственной политики определяется потребностями общества и государства, которые во многом обусловливаются культурой общества. В отношении так называемой оружейной культуры в литературе сложи-
лось два полярных мнения. Одни исследователи утверждают, что в России культура обращения с огнестрельным оружием не сложилась. Значительная часть населения недостаточно уважительно относится к правовым нормам обеспечения безопасности [9, с. 128-135]. Другие авторы, напротив, констатируют ее высокий уровень, лоббируя легализацию короткоствольного нарезного оружия*. Если вопрос об оружейной культуре является открытым, то вопрос обеспечения безопасности личности и общества относится к насущным. В литературе отмечается, что социальная напряженность, наблюдаемая наряду и в связи с трансформацией политической и экономической жизни, обострила существующие в российском обществе противоречия и привела к росту криминального насилия. На этом фоне особую тревогу вызывает отсутствие единой стратегии борьбы с преступностью.
Столь критическая оценка, думается, не в полной мере соответствует действительности, но вместе с тем в целом отражает настроения общества. Что касается государственной лицензионно-разреши-тельной политики, то ее место видится в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам в рамках Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, которая среди основных направлений деятельности сил обеспечения общественной безопасности в пределах их компетенции называет противодействие организованной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, незаконным вывозом и ввозом стратегических ресурсов, причинением ущерба материальным и духовным ценностям общества.
Согласно толковым словарям понятие «противодействие» - действие, направленное против другого действия.
* Экспертный доклад «К вопросу о реформировании российского оружейного законодательства» / А. Астафьев, М. Бутина, С. Гринин, В. Кислов, В. Лесняк, И. Шмелев, А. Шелегов. // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: http://www.council.gov.ru/events/news/15376/
Такой активно-деятельностный подход соответствует содержательной части понятия «государственная политика». Конкретными субъектами государственной лицензионно-разрешительной политики в сфере оборота гражданского оружия являются подразделения лицензионно-разрешительной работы Федеральной службы войск национальной гвардии и подразделения полиции МВД России, участвующие в мероприятиях по контролю за обеспечением условий хранения (сохранности) гражданского, служебного, боевого и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, находящихся в собственности или во временном пользовании граждан.
Свое воплощение государственная политика находит в правовых актах и деятельности государственных органов. Правовым актом, закрепляющим основы государственной лицензионно-разрешительной политики в сфере оборота оружия, является указанная выше концепция общественной безопасности в Российской Федерации, а непосредственное правовое закрепление осуществлено в Федеральном законе «Об оружии», в Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации* и других подзаконных актах (далее - законодательство об оружии). При этом объем ведомственных актов в регулировании отношений оборота оружия представляется весьма значительным. В литературе неоднократно отмечалось, что контрольно-надзорная деятельность в сфере оборота оружия регламентируется, в том числе различными указаниями, распоряжениями, методическими рекомендациями, которые нередко подменяют собой закон [10, с. 7].
Общий анализ законодательства об оружии позволяет делать вывод, что сегодня отсутствует единая концепция государственной лицензионно-разрешитель-ной политики в сфере оборота оружия. Об этом свидетельствуют многочисленные поправки в Федеральный закон «Об ору-
* О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814: ред. от 17 мая 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 32. Ст. 3878; URL: http://www.pravo.gov.ru
жии». Остается актуальной проблема управления лицензионно-разрешительной деятельностью в сфере оборота оружия, порой противоречива правоприменительная практика органов Росгвардии и МВД России в решении вопросов аннулирования выданных лицензий и разрешений на приобретение и хранение оружия, изъятия оружия, привлечения к административной ответственности владельцев оружия, а также в процедурных вопросах.
Ставя вопрос о формировании государственной лицензионно-разрешитель-ной политики в сфере оборота оружия, следует поддержать Ю.Е. Аврутина, утверждающего, что ни одна из форм реализации механизма административно-правового регулирования, деятельности публичной администрации не может рассматриваться как главная, основная, самодостаточная с точки зрения осуществления надлежащего публичного управления во всем многообразии его проявления. Все три формы - процессуальная в рамках административно-юрисдикционного процесса с точки зрения его интегративного понимания; процедурная в рамках управленческого процесса и позитивных производств; процедурно-согласительная в рамках альтернативных (неюрисдикционных) вариантов разрешения споров - помимо чисто юридического, имеют огромное социальное значение [11, с. 102-112]. Логическая цепочка формирования социальной значимости этих форм представлена Ю.Е. Аврутиным следующим образом:
- процедурная форма позитивных производств создает нормативный каркас надлежащего внутриаппаратного, а в определенных случаях и внешневластного осуществления публичного управления, минимизируя риски делегитимации публичной администрации вследствие ненадлежащего управления, нарушения законности, игнорирования прав и законных интересов физических и юридических лиц;
- административно-юрисдикцион-ный процесс создает, во-первых, процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские админи-стративисты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «предупреждение и пресечение административной неправды» [12, с. 283], формируя полноценный механизм защиты го-
сударства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; во-вторых, процессуально-процедурный каркас противодействия административным деликтам и реализации административной ответственности;
- альтернативные (неюрисдикци-онные) варианты разрешения споров, не имея властного содержания, предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.
Таким образом, различные процессуальные (процедурные) формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов являются реальными административно-правовыми инструментами, ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц и через это на поиск социального согласия между органами публичной власти и населением. Для того чтобы они заработали, нужны совместные усилия законодателей, ученых и практиков. В этом случае многие доктринальные суждения об административном праве из экзотических конструкций смогут стать конструкциями действующего права [13, с. 7-14].
Гражданский оборот оружия должен быть подчинен определенной логике,
стратегии своего развития и опосредован деятельностью и действиями органов государственной власти.
Предпринимая первые попытки определить научные основы лицензион-но-разрешительной политики государства в сфере оборота оружия, следует определить содержание указанной категории. Думается, за основу может быть принято следующее определение. Лицензион-но-разрешительная политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность органов государственной власти, а также участников оборота гражданского и служебного оружия и институтов гражданского общества по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в сфере оборота оружия и оптимизации лицензи-онно-разрешительной системы.
Лицензионно-разрешительная политика может строиться на основе концепции либо другого доктринального документа, отражающего систему теоретических положений о сущности, целях, приоритетах, принципах и механизме реализации лицензионно-разрешительной политики в области оборота оружия; должна соответствовать признакам государственной политики: носить правовой характер, формироваться уполномоченными субъектами, отличаться направленностью на достижение социально полезных целей и реализовываться в различных сферах жизнедеятельности.
Список литературы
1. Сагиндыкова А.Н. К проблеме разграничения понятий «контроль» и «надзор» подразделений полиции за осуществлением частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2012. N 1 (25). С. 62-69.
2. Зверев В.О., Сургутсков В.И. Правовые и психологические аспекты проверки мест хранения оружия в жилище граждан // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2015. N 2 (5). С. 40-43.
3. Габричидзе Б.Н., Казак Б.Б. О контроле в лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. N 9. С. 92-93.
4. Посадков А.Н. Правовой режим оружия и его оборот: понятие и особенности // Научный портал МВД России. 2011. N 13. С. 109-113.
5. Сулакшин С.С. Современная государственная политика и управление. Курс лекций. М.: Директ-Ме-диа, 2013. 386 с.
6. Воронцов Д.Ф. Государственная политика: понятие, виды, соответствие праву и справедливости как элемент решения проблем современной экономики // Актуальные проблемы российского права. 2011. N 3. С. 12-21.
7. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара. 2000. 27 с.
8. Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. 294 с.
9. Дорогин В.Г., Дорогин Р.В. Некоторые вопросы культуры обращения граждан Российской Федерации с оружием и реализация органами внутренних дел новых положений законодательства об обороте гражданского и служебного оружия // Правовая культура. 2011. N 2. С. 128-135.
10. Головатый Р.Г. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия юридических лиц с особыми уставными задачами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 21 с.
11. Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. N 10 (214). С. 102-112.
12. Палибин М.К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало XX века: хрестоматия / сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. 624 с.
13. Аврутин Ю.Е. Проблемы законодательной модернизации механизма административно-правового регулирования в контексте обеспечения надлежащего публичного управления // Административное право и процесс. 2015. N 8. С. 7-14.
