CC BY
12Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
DOI 10.47643/1815-1337_2021_11_163
К ВОПРОСУ О ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКЕ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ: МАТРИЦА АСПЕКТОВ ВОСПРИЯТИЯ To the issue of prosecutorial verification of the implementation of laws:
a matrix of aspects of perception
ПОТАПОВА Лариса Валерьевна,
доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета. 620058, Россия, г. Екатеринбург, пер. Чуцкаева, 9. E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru;
Potapova Larisa Valerievna,
Associate Professor of the Department of Prosecutorial Activities of the Ural State Law University. 620058 Yekaterinburg, Chutskaev lane, 9. E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию аспектов восприятия прокурорской проверки как важнейшего правового средства универсального характера, применяемого при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, проверке законности правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами. Автор подвергает анализу правовую регламентацию прокурорской проверки на уровне Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и приказа Генерального прокурора РФ № 195 от 07.12.2007. Подтверждается, что сегодня, положения, отнесенные к правовому регулированию прокурорской проверки, требуют четкости, детализации и некоторых пояснений, иными словами, есть потребность в их законодательной коррекции. Сделан вывод о необходимости пристального научного осмысления следующих вопросов: терминологическая конструкция "прокурорская проверка" с содержательным ее наполнением; этапы проверочного мероприятия; требования, предъявляемые к прокурорской проверке; виды прокурорских проверок (классификация); оценка эффективности; методика, тактика, стратегия, прежде всего по причине отсутствия упоминания о них в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", а также на уровне организационно- распорядительных актов Генерального прокурора РФ. В рамках статьи утверждается, что методический аспект проверочного мероприятия практически отождествляется с организационным и его стоит рассматривать составной частью аспекта научного. Таким, образом, исследование различных фокусов восприятия прокурорской проверки позволит составить полное, всестороннее представление о проверочном мероприятии как важнейшем правовом средстве прокурора.
Abstract: The article is devoted to the study of the aspects of the perception of the prosecutor's check as the most important legal means of a universal nature used in the supervision of the observance of the Constitution of the Russian Federation, the implementation of laws in force on the territory of the Russian Federation, verification of the legality of legal acts issued by supervised objects. The author analyzes the legal regulation of the prosecutor's check at the level of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" and the order of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 195 of 07.12.2007. It is confirmed that today the provisions related to the legal regulation of the prosecutor's check require clarity, detail and some explanations. In other words, there is a need for their legislative correction. The conclusion is made about the need for close scientific understanding of the following issues: the terminological construction "prosecutor's check" with its meaningful content; stages of the verification event; requirements for a prosecutor's check; types of prosecutor's checks (classification); efficiency mark; methodology, tactics, strategy, primarily due to the lack of mention of them in the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation", as well as at the level of organizational and administrative acts of the Prosecutor General of the Russian Federation. Within the framework of the article, it is argued that the methodological aspect of the verification measure is practically identified with the organizational one and it should be considered an integral part of the scientific aspect. Thus, the study of various focuses of perception of the prosecutor's check will make it possible to form a complete, comprehensive picture of the verification measure as the most important legal means of the prosecutor.
Ключевые слова: прокурорская проверка; основание и повод; правовой, научный, методический аспекты проверочного мероприятия.
Keywords: prosecutor's check; base and reason; legal, scientific, methodological aspects of the verification measure.
Дата направления статьи в редакцию: 17.10.2021
Дата публикации: 30.11.2021
Прокурорская наука в область своего профессионального интереса помещает различные вопросы организации и деятельности российской прокуратуры как важнейшего элемента государственного механизма.
Достаточно часто в фокусе внимания находится прокурорская проверка как основное правовое средство универсального характера, становящаяся предметом дискуссий и научного анализа.
Прокурорскую проверку как основное правовое средство можно рассмотреть через призму закона (правовой регламентации), научных воззрений, практики.
Одной из ключевых целей научного поиска является совершенствование проверки как процесса с точки зрения механизма ее проведения, оценки эффективности ее результатов.
Правовое регламентирование прокурорской проверки осуществляется как на уровне федерального законодательства, так и с помощью положений правовых актов Генерального прокурора РФ.
Детальное изучение правового фундамента проверки вскрывает наличие в нем пробелов и противоречий, даже несмотря на то, что в 2017 году (редакция Закона от 07.03.2017 № 27- ФЗ) законодатель существенно дополнил текст ФЗ "О прокуратуре РФ нормами, прямо регулирующими проведение проверки" [1] [2].
Несовершенство законодательной базы российской прокуратуры спровоцировало активизацию научного интереса к прокурорской проверке, тем самым, запуская механизмы научного поиска. Со стороны практических работников также усиливался запрос на восполнение пробелов и устранение противоречий, назревала потребность в совершенствовании правового регулирования проверочного мероприятия, про-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 11(203)
водимого органами прокуратуры.
Одной из базовых задач науки вообще и прокурорской науки, в частности, является формирование такого правового пространства, в котором, посредством реализации полномочий, прокуроры в полной мере обеспечивают охрану и защиту интересов общества и государства, отдельного человека.
Законодательные пробелы могут быть восполнены практическим опытом. Это так, для прокуратуры это вряд ли приемлемо. Во многом, исходя из специфики предназначения: прокуратура России призвана стоять на страже закона, опираясь только на закон, при такой расстановке приоритетов наличие даже незначительного правового вакуума не позволяет данному элементу государства реализовать свое призвание в полном объеме.
Законодательный аспект предполагает обращение внимания к положениям правовых актов, регулирующих общие вопросы и особенности проведения проверки. Так, к примеру, в Законе (преимущественно в ст. ст. 6 и 21) закреплены основания, пределы, сроки проведения; документальное оформление этапов проверки (начало и завершение при условии отсутствия нарушения закона); процедура обязательного уведомительного порядка; основания повторного проверочного мероприятия и прочее.
Сегодня, положения, отнесенные к правовой регламентации прокурорской проверки, вновь требуют четкости, детализации и некоторых пояснений, иными словами, есть потребность в их законодательной коррекции.
Более пристального внимания заслуживает конструкция ст. 22 Закона, где последовательно перечислены полномочия прокурора, реализуемые при осуществлении надзора за исполнением законов. Проведение прокурорской проверки упоминается наравне, например, с полномочием по беспрепятственному доступу на территорию поднадзорного органа / организации. Представляется, все, обозначенные в данной статье Закона полномочия прокурора, могут быть реализованы преимущественно в рамках проведения проверочного мероприятия. Следовательно, придание проверке органов прокуратуры тождественного с иными полномочиями прокурора статуса, весьма ошибочно. Обозначенное замечание требует закрепления в тексте (в виде отдельного пункта ст. 22 Закона).
Кроме прочего, нормы ст. 6 Закона предоставляют прокурору полномочие запрашивать различную информацию в качестве реализации надзорного мероприятия непосредственно до проведения проверочного мероприятия (вынесения Решения о проведении проверки), при этом Решение может быть и не вынесено в силу отсутствия основания. Сформулированное законодателем требование в ст. 6 Закона обязательно (безусловно) к исполнению со стороны поднадзорных объектов в установленный срок. Но формулировки, содержащиеся в статье, носят достаточно размытый характер с позиции их толкования и нуждаются в более четком изложении.
Прокурор запрашивает сведения либо в рамках работы с жалобой (проверка, проводимая о жалобе), либо в качестве мониторинга законодательства (в том случае, если поводом к проведению прокурорской проверки явилась не жалоба). Предупреждая возможные отказы в предоставлении требуемых сведений, надзирающий субъект разъясняет поднадзорному объекту содержание и механизм действия ст. 17.7 КоАП РФ [3]. В определенном смысле обозначенные полномочия могут быть трактованы как создающие условия для построения коррупционного пространства. В связи с этим, Федеральный закон "О прокуратуре РФ" нуждается в максимальной прозрачности.
Не нашли закрепления в Законе и, следовательно, стали предметом научного осмысления следующие вопросы: терминологическая конструкция "прокурорская проверка" с содержательным ее наполнением; этапы проверочного мероприятия; требования, предъявляемые к прокурорской проверке; виды проверок (вариации классификации); оценка эффективности; методика, тактика, стратегия.
Наука рассматривает возможность включения в текст Закона определения прокурорской проверки с целью упорядочивания имеющейся разнообразной на этот счет информации, создание единообразного восприятия этого процесса всеми заинтересованными субъектами, побуждение к осознанию проверки именно как основного правового средства.
Думается, о проверке важно рассуждать именно в контексте надзорной деятельности прокуратуры в силу ее специфики и, собственно, предназначения самого проверочного мероприятия. Надзор предполагает не только наблюдение и выявление, но и соответствующее реагирование на нарушение закона. Проверка в качестве цели намечает не столь обозрение, но и (при выявлении факта нарушения закона или достоверной информации о возможном совершении правонарушения в обозримом будущем) адекватную реакцию. Иначе, для реализации механизма проведения проверки проверяющий и проверяемый субъекты должны состоять в определенного рода отношениях: прокурор может (и должен) обладать полномочием (и реализовывать полномочие) по применению к проверяемому субъекту мер реагирования на выявленные нарушения закона. Указанное обстоятельство во многом обуславливает исследование прокурорской проверки только в плоскости надзорной деятельности прокуратуры.
В Законе не обозначены требования, предъявляемые к проверке как правовому действию прокурора, хотя они достаточно досконально разработаны на теоретическом уровне. К их числу традиционно относят: законность, оперативность, своевременность, полноту, обязательную подготовку к проведению проверки и другие. Между тем, практика, пожалуй, не испытывает острой нужды в законодательном регламентировании таких требований, ибо основным всегда является законность, трактуемая как неукоснительное исполнение и соблюдение всех положений, установленных Законом; все иные требования - производны от законности и обусловлены ею.
В рамки научных изысканий попадает освещение этапов проверки и проблематика оценки ее эффективности (общепринятая система предполагает количественный фактор в роли доминанта, не уделяет при этом должное внимание качественным характеристикам), что также прямо не установлено на законодательном уровне.
Возможно, что правовая регламентация этапов проверки только усложнит (заволокитит) процесс, поскольку прокурорский работник
Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
будет озабочен четким выполнением действий на каждом из этапов, органичных временными рамками, не сосредоточится на главном. Кроме того, "этапирование" процесса неизбежно негативно повлияет и на эффективность надзорной работы в целом. Несомненно, систематизация крайне важна с точки зрения правильной организации труда, однако каждый конкретный эпизод прокурорской проверки отличается индивидуальным характером.
В законодательстве о прокуратуре РФ, в науке и практической деятельности также довольно часто поводы и основания проверки становятся под прицел обсуждения. Опора на Закон (п. 2 ст. 21) позволяет утверждать, что основание - информация о нарушении закона (совершенном или готовящемся - поступившие в органы прокуратуры сведения, которые невозможно без проведения проверки опровергнуть или подтвердить). В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ (п. 6) от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"[4] основанием прокурорской проверки является информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщения СМИ и т.п.), а также другие материалы о допущенных правонарушениях. В качестве повода обозначены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Представленные положения, закрепленные на законодательном и подзаконном уровнях, затрудняют четкое разграничение повода и основания прокурорской проверки.
Представляется, что основанием прокурорской проверки должна быть информация о нарушении закона (совершенном или готовящемся к совершения), а поводом - конкретный правовой способ донесения этой информации до прокурора (к примеру, жалоба гражданина, публикация в СМИ, к примеру).
Вопросы классификации прокурорских проверок по большей части также лежат в плоскости научного осмысления, существенного практического значения, как представляется, не имеют. Дифференциирование подразумевает вычленение оснований для его осуществления, что указывает на вариабельность проверочных мероприятий, проводимых органами прокуратуры. К числу наиболее распространенных оснований прокурорской проверки наука (и отчасти практика) традиционно относит: субъектный состав и место проведения. Систематизация позволяет детально изучить особенности каждого вида (построение, как правило, осуществляется через противопоставление объектов в одной группе: выездные проверки либо проводимые в прокуратуре) и представляет несомненную ценность для образовательного процесса.
Методический аспект [5] проверочного мероприятия практически отождествляется с организационным и рассматривается как часть научного (теоретического).
Методика прокурорской проверки представляет собой некую инструкцию, содержащую алгоритм действий и решений, принимаемых в рамках проверочного мероприятия на примере определенного направления надзора (методика проверки в сфере надзора за исполнением бюджетного законодательства); поднадзорного объекта (методика проверки исполнения законов в налоговой инспекции) или конкретного нарушения (методика проверки факта нарушений, связанных с выплатой заработной платы).
Структура методики многокомпонентна, ключевыми из которых являются: перечень правовых актов, с которыми надлежит ознакомиться прокурору в процессе подготовки к проведению проверки; обзор типичных нарушений; рекомендуемые меры прокурорского реагирования. Исследование методики, тактики и стратегии проверочного мероприятия - область заботы именно прокурорской науки в широком смысле и теории прокурорского надзора, в частности.
Таким образом, изучение различных аспектов восприятия прокурорской проверки позволит составить полное, всестороннее представление о проверочном мероприятии как о важнейшем правовом средстве прокурора. Внимание к деталям, безусловно, окажет позитивное воздействие на эффективность прокурорской практики, на состояние законности в государстве в целом.
Библиогра фия:
1. Далее по тексту статьи используется термин "Закон" при упоминании Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" - авторское примечание;
2. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 № 2202-1 //РГ, № 39, 18.02.1992;
3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 N 195-ФЗ // "Российская газета", N 256, 31.12.2001;
4. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // "Законность", N 3, 2008;
5. Коршунова О.Н. Методика и тактика проведения прокурорской проверки // Учебное пособие., СПб., 2014. 241 с.
References (transliterated):
1. Dalee po tekstu stat'i ispol'zuetsya termin "Zakon" pri upominanii Federal'nogo zakona "O prokurature Rossijskoj Federacii" - avtorskoe primechanie;
2. Federal'nyj zakon "O prokurature Rossijskoj Federacii" ot 17.01.1992 № 2202-1 //RG, № 39, 18.02.1992;
3. Kodeks ob administrativnyh pravonarusheniyah Rossijskoj Federacii ot 30.12.2001 N 195-FZ // "Rossijskaya gazeta", N 256, 31.12.2001;
4. Prikaz General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 07.12.2007 № 195 "Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov, soblyudeniem prav i svo-bod cheloveka i grazhdanina" // "Zakonnost'", N 3, 2008;
5. Korshunova O.N. Metodika i taktika provedeniya prokurorskoj proverki // Uchebnoe posobie., SPb., 2014. 241 s.
