CC BY
54
Развитие института прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации
Потапова Лариса Валерьевна,
доцент кафедры прокурорской деятельности УрГЮУ
имени В.Ф. Яковлева
E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru
Иванова Любовь Павловна,
старший преподаватель кафедры прокурорской деятельности УрГЮУ имени В.Ф. Яковлева, прокурор в отставке
Предметом исследования научной статьи является прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории российского государства. Подчеркивается крайняя важность дальнейшего сохранения и укрепления «общенадзорного» потенциала прокуратуры в качестве основных направлений работы. Отмечается, что «общенадзорная» деятельность российской прокуратуры занимает значительный процент от всего объема ее работы и более всех иных функций (неоднократно, порой ожесточенно) подвергалась критике. Вместе с тем, выдвижение предложений об упразднении «общего» надзора неизбежно влечет за собой размышления на тему сохранения прокуратуры как государственного органа вообще, ибо, ликвидируя значимый сегмент прокурорской работы, трансформации (в любом ключе) подвергнется и вся система. К исследованию «общего» надзора прокуратуры обращались ученые и практики неоднократно. Высказывания с достаточной долей условности подразделены на мнения «за» сохранение и дальнейшее укрепление позиций прокуратуры по надзору за исполнением законов и аргументированные версии «против».
Не вызывает особого сомнения важность своевременных ре-формаций нормативных источников правового регулирования деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, однако требуется четко представлять какие конкретно правовые механизмы смогут компенсировать «общенадзорный» потенциал, в случае его упразднения.
Формулируется вывод о том, что реформирование нормативной базы правового регулирования организации и деятельности российской прокуратуры будет максимально успешным только при условии отношения к ней именно как к мультифунк-циональному органу, основное ядро которого представлено надзором за исполнением законов, отмеченное обстоятельство полностью отражает законодательную позицию.
Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации; «общенадзорный» потенциал; особенности надзора за исполнением законов.
В соответствии с положениями ст. 129 Конституции Российской Федерации[1], а также ст. 1, главой 1 Раздела 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2] надзор органов прокуратуры за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны, является основным видом деятельности обозначенного компонента государственного механизма.
Теория и практика используют в качестве обозначения рассматриваемого направления работы прокуратуры термин «общий» надзор, несмотря на то, что такого упоминания не содержит текст специального нормативно-правового акта, регулирующего организацию и деятельность «ока государева».
«Общенадзорная» деятельность российской прокуратуры занимает значительный процент от всего объема ее работы и более всех иных функций (неоднократно, порой ожесточенно) подвергалась критике со стороны противников ее дальнейшего развития и существования. Вместе с тем, постановка вопроса об упразднении «общего» надзора неизбежно влечет за собой размышления на тему сохранения прокуратуры как государственного органа вообще, ибо, ликвидируя значимый сегмент прокурорской работы, трансформации (в любом ключе) подвергнется и вся система.
Характерные черты «общенадзорной» отрасли:
• ведущая роль в перечне направлений работы прокуратуры;
• максимально рельефное проявление сущности и назначения (предназначения) надзора прокуратуры;
• реализация широкого комплекса стоящих перед прокуратурой задач в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства;
• универсальный характер применительно к поднадзорным объектам.
Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры было возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, данной нормой обоснованно устранен пробел и закреплена фактическая роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного закона страны.
Структура прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением федераль-
5 -о
сз
<
см оо
ных законов РФ (рельефно) определяется через объект и предмет.
Вопрос об объекте отнесен к категории наиболее противоречивых в прокурорской науке, весь спектр мнений, имеющихся на этот счет, возможно свести к следующим основным:
1. объект надзора - это деятельность поднадзорных органов;
2. объект надзора - это законность поднадзорной деятельности;
3. объект надзора - это органы, должностные и иные лица, организации, в отношении которых применяются надзорные полномочия прокуратуры (эту идею отстаивают голоса большинства исследователей).
Предмет надзора - правовая категория, содержание которой также неоднозначно толкуется теоретиками и практиками.
Есть смысл представить наиболее верным подход, основанный на анализе положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части закрепления в ст. 21 предмета надзорной работы прокуратуры. А именно: предмет надзора образован синтезом трех компонентов (соблюдение Конституции РФ; исполнение законов; соответствие (с точки зрения соответствия по юридической силе) правовых актов, издаваемых конкретными поднадзорными объектами Конституции РФ и законам, действующим на территории государства).
Прокуратура РФ выступает органом конституционного надзора по причине прямого закрепления такого статуса в Конституции РФ (ст. 129) и ст. ст. Федерального закона «О прокуратуре РФ», например, в ст. 1).
Широта охвата «общенадзорной» компетенции прокуратуры предоставляет возможность рассуждать о внутренней градации. Речь идет о классификации по сферам общественных отношений, в раках которых определяются направления надзора, признанные на основании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195[3] приоритетными.
Вместе с тем, при определении ключевых направлений «общенадзорной» работы не стоит сбрасывать со счетов ряд обстоятельств, таких, как:
• с момента принятия приказа Генерального прокурора РФ № 195 прошло более 15 лет. В этой связи, безусловно, требуется разработка нового правового документа, отражающего современные реалии и потребности жизни.
• Период пандемии коронавирусной инфекции существенным образом обновил приоритеты надзорной деятельности прокуратуры во всех сферах общественных отношений, в особенности, экономической и социальной. В центре внимания оказались такие участки, которые не упомянуты прямо в тексте интересующего приказа. К примеру, законодательство РФ о субъектах малого и среднего предпринимательства; законодательство РФ о здравоохра-
нении; законодательство РФ об образовании; законодательство РФ, регламентирующее интернет- пространство; законодательство РФ о государственных закупках и т.п. Традиционно актуальность сохраняет надзор за исполнением трудового законодательства РФ; жилищного законодательства РФ; законодательства РФ о противодействии коррупции; избирательного законодательства РФ.
Установление наиболее острых направлений работы обусловлено множеством разнородных факторов, традиционно это: количество совершаемых и выявляемых в ходе прокурорских проверок правонарушений; пробелы законодательной базы либо обновление законодательства; скудность методического обеспечения и т.д.
Обозначение приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов позволяет эффективнее организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выявленных нарушений законов, облегчить анализ информации о нарушениях законов в конкретной сфере и составление статистических отчетов.
При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, с достаточной долей условности можно рассуждать о разделении направлений работы на приоритетные и менее приоритетные. При анализе данной деятельности органов прокуратуры необходимо это учитывать. По большому счету, для прокурора, осуществляющего надзор, в приоритете всегда находится все отрасли законодательства РФ, все законодательное поле.
К исследованию «общего» надзора прокуратуры обращались ученые и практики неоднократно. Высказывания с достаточной долей условности подразделены на мнения «за» сохранение и дальнейшее укрепление позиций прокуратуры по надзору за исполнением законов и аргументированные версии «против».
Не вызывает особого сомнения важность своевременных реформаций нормативных источников правового регулирования деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, однако требуется четко представлять какие конкретно правовые механизмы смогут компенсировать «общенадзорный» потенциал, в случае его упразднения.
Прокуратура с ее функцией «общего» надзора - рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными. Надобность в «общем» надзоре возникла, особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом»[4].
Прокуратура в России по-прежнему выполняет слишком широкие обязанности. Эти обязанности настолько всеобщи, что она (прокуратура) в на-
стоящее время не в состоянии добиться заметных успехов и изменений в обеспечении требований закона1.
Прокуратуре нужно отказаться от широкозахватного надзора за исполнением законов и сосредоточить свои усилия на приоритетных направлениях, сузить подследственность ее органов, ограничить участие прокуроров в судебной деятельности [5].
В криминальной обстановке отнюдь не общий надзор с его бумажной продукцией в виде протестов, представлений, предупреждений, а только уголовное преследование преступников способно оградить права и свободы россиян от половодья насилия и казнокрадства, от политических авантюр[6].
Гражданам «достучаться» до прокурорских работников хотя и не так легко, но все же куда проще, чем до судьи. Нельзя сбрасывать со счетов и десятилетиями накопленный опыт работниками прокуратуры в этом отношении» [7].
Л.А. Николаева верно подчеркивает, что в условиях правового нигилизма, неисполнения законов именно прокуратура в состоянии обеспечить согласованность законодательства и многочисленных правоисполнителей в различных сферах деятельности государства [8].
Кроме того, упразднение функции надзора за исполнением законов может неизбежно привести к фактической ликвидации органов прокуратуры вообще, однако, как представляется, свертывать «общенадзорные» полномочия органов прокуратуры было бы весьма рискованно и вредно.
Суммируя доводы практиков и разнообразные научные позиции немаловажно обозначить акцент и подчеркнуть, что одной из главных задач деятельности прокуратуры РФ является обеспечение верховенства закона, исполнение его на всей территории России теми правовыми средствами, которые присущи только ей и никаким иным органам государства.
Другими словами, резкое реформирование может привести, в конечном счете, к разрушению тех зачатков законности и правопорядка, которые были установлены (во многом) усилиями органов прокуратуры РФ. На протяжении значительного исторического периода сложилась система органов, главной задачей которой является надзор за исполнением законов в целях единства и укрепления законности и правопорядка. Эта система, думается, выдержала испытание временем и, несомненно, вносит существенный вклад в становление и развитие правового государства.
Реформирование нормативной базы правового регулирования организации и деятельности российской прокуратуры будет максимально успешным только при условии отношения к ней именно как к мультифункциональному органу, основное ядро которого представлено надзором за испол-
1 В.Д. Ломовский. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. - 2000. № 2. - С. 25,26.
нением законов, что полностью отражает законодательную позицию.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.93 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 года;
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 //РГ, № 39, 18.02.1992;
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность», N3, 2008;
4. Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Российский судья. - 2000. № 4. - С. 86;
5. Ломовский В.Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. - 2000. № 2. - С. 25,26;
6. Мыциков А.Я. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. - 2000. № 1. - С. 4;
7. Ларин А.М. Что будет с судебной реформой? // Государство и право. - 1994. № 10. - С. 141;
8. Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокуратура - как институт общего надзора // Российская юстиция. - 2002. № 1. -С. 25.
DEVELOPMENT OF THE INSTITUTION OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE OBSERVANCE OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Potapova L.V., Ivanova L.P.
UrGUU named after V.F. Yakovleva
The subject of the scientific article is the prosecutor's supervision over the observance of the Constitution of the Russian Federation, the implementation of laws in force on the territory of the Russian state. The article emphasizes the extreme importance of further maintaining and strengthening the «general supervisory» capacity of the prosecutor's office as the main areas of work. It is noted that the «general supervisory» activities of the Russian prosecutor's office occupies a significant percentage of the total volume of its work and more than all other functions (repeatedly, sometimes fiercely) has been criticized. At the same time, putting forward proposals to abolish «general» supervision inevitably entails reflections on the topic of preserving the prosecutor's office as a state body in general, because, by eliminating a significant segment of the prosecutor's work, the whole system will undergo transformation (in any key). Scientists and practitioners have repeatedly addressed the study of the «general» supervision of the prosecutor's office. Statements with a sufficient degree of conditionality are divided into opinions «for» the preservation and further strengthening of the positions of the prosecutor's office in supervising the implementation of laws and reasoned versions «against».
There is no particular doubt about the importance of timely reforms of the normative sources of legal regulation of the activities of the prosecutor's office in this area, however, it is required to clearly understand what specific legal mechanisms can compensate for the «general supervisory» potential, in case, if it is abolished. The conclusion is formulated that the reform of the regulatory framework for the legal regulation of the organization and activities of the Russian prosecutor's office will be most successful only if it is treated precisely as a multifunctional body, the main core of which is su-
5
"O
C3
<
pervision over the implementation of laws; the noted circumstance fully reflects the legislative position.
Keywords: Prosecutor's Office of the Russian Federation; «general surveillance» capacity; features of supervision over the implementation of laws.
References
1. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by nationwide vote on 12/12/1993 with amendments approved during the nationwide vote on 07/01/2020;
2. Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» dated January 17, 1992 No. 2202-1 //RG, No. 39, February 18, 1992;
3. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation dated 07.12.2007 No. 195 «On the organization of prosecutorial supervision over the implementation of laws, observance of the rights and freedoms of man and citizen» // «Legality», N3, 2008;
4. Petrukhin I. General supervision of the prosecutor's office and the judiciary // Russian judge. - 2000. No. 4. - p. 86;
5. Lomovsky V.D. On the concept and significance of prosecutorial supervision in modern conditions // Law and Law. - 2000. No. 2. - p. 25.26;
6. Mytsikov A.Y. Prosecutor's office. Development problems // Legitimacy. - 2000. No. 1. - p. 4;
7. Larin A.M. What will happen to judicial reform? // State and law. - 1994. No. 10. - p. 141;
8. Naumov A. The court as an organ for combating crime, and the prosecutor's office as an institution of general supervision // Russian justice. - 2002. No. 1. - p. 25.
OJ CO
