CC BY
87
Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства Российской Федерации (на примере: Орловской, Оренбургской, Челябинской областей)
Потапова Лариса Валерьевна,
доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета E-mail: [email protected]
Серова Евгения Николаевна,
магистрант Института прокуратуры Уральского государственного университета E-mail: [email protected]
В статье уделено внимание проблеме осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства РФ, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в экологическом кластере. На основе статистических показателей дается правовая оценка состоянию законности в ряде субъектов Российской Федерации, отличающихся кране неблагоприятной экологической ситуацией. Отдельного внимания в тексте удостоены структурные компоненты прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства РФ: предмет, объекты и субъекты надзора, правовые средства, используемые прокурором при осуществлении надзорной работы в данном направлении. Сделан вывод о производном характере структурных элементов от положений прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов («общий» надзор). В процессе исследования сформулирована подкрепленная аргументами мыль о необходимости усиления прокурорского надзора в отдельных субъектах федерации, повышения его качества и эффективности при объединении усилий со стороны прокуратуры, контролирующих органов, а также общества в целом и отдельного человека - потребителя природных ресурсов.
Ключевые слова: прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства РФ; предмет надзора; объекты и субъекты надзора; меры прокурорского реагирования.
Актуальность представленной к исследованию проблематики обусловлена совокупностью факторов: во-первых, позицией Генерального прокурора РФ, транслированной через его приказ № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [2]. В соответствии с содержанием данного правового акта «...осуществление органами прокуратуры надзора за исполнением природоохранного законодательства является приоритетом для органов прокуратуры, в чью компетенцию входит реализация полномочий в данном секторе»; во - вторых, право на благоприятную окружающую среду нашло свое закрепление на конституционном уровне, что подчеркивает крайнюю степень важности обеспечения его реализации, включения механизмов охраны и защиты при обнаружении посягательства, осуществления прокурорами мер превенции; в -третьих, согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ, количество правонарушений, выявляемых и устраняемых прокурорами на этом участке надзорной работы, демонстрирует отсутствие спада, а, напротив, отражает год от года только положительную динамику роста; в - четвертых, с определенной долей условности в качестве обстоятельства, обуславливающего актуальность, можно отметить и некоторую слабость методического обеспечения надзора за исполнением экологического законодательства РФ, соблюдения соответствующих прав граждан.
Несмотря на отмеченные негативные обстоятельства, имеются и положительные моменты. Так, что законодателем в 2021 году в лице Генерального прокурора РФ впервые в современной российской истории прокурорского надзора предпринята попытка подчеркнуть высокий статус рассматриваемого направления деятельности, имеющей повышенное значение как для самой прокуратуры, так для общества, государства в целом. Эта попытка выразилась в формате принятия самостоятельного организационно-распорядительного документа - приказа № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» от 15.04.2021 [3]. Обращение к содержанию текста позволяет установить, что: «.важнейшей задачей надзорной деятельности следует считать реализацию установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного
его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Кроме того, в указании Генерального прокурора РФ № 432/7 от 04.08.2021 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лесопользования» [4] также обозначена необходимость рассматривать направление по охране лесопользования одним из приоритетных, при этом, первостепенное внимание уделять пресечению незаконного использования лесных ресурсов, охране лесов от пожаров; обеспечить эффективное взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами, в том числе в рамках деятельности межведомственных рабочих групп и следственно-оперативных групп по борьбе с преступностью в лесной сфере.
Прокурорский надзор как вид государственный деятельности един по своей природе, вместе с тем, дифференциация на отдельные отрасли, направления, участки, сферы (и т.п.) заставляет обратиться к более детальному анализу структурных компонентов надзора (предмет, объект, субъект правовые средства) за исполнением экологического законодательства РФ (в статусе самостоятельного направления надзорной работы прокуратуры).
Предмет надзора за исполнением экологического законодательства РФ производен от предмета «общего» надзора и может быть установлен, посредством обращения к положениями ст. 21 Закона [5].
Используя приемы аналогии, возможно обозначить трехчленную структуру предмета надзора за исполнением экологического законодательства РФ, а именно: соблюдение конституционных положений (с акцентом на права и свободы человека и гражданина, предоставленные Конституцией РФ в природоохранной сфере); исполнение законов, регламентирующих исследуемый спектр правоотношений (в частности, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ и пр.); законность правовых актов, принимаемых поднадзорными прокуратуре РФ (в рассматриваемом секторе) объектами, по экологическим вопросам.
Обращение к теории дает возможность заявить о дискуссионности предмета надзора за исполнением экологического (природоохранного) законодательства, действующего на территории России.. Так, по мнению Н. Марихова, предметом надзора прокуратуры в сфере экологии является: « - соблюдение норм Конституции РФ и иных законов в данной области; - соблюдение экологических прав человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, коммерческими некоммерческими организациями; -соответствие принимаемых указанными органами и лицами правовых актов в экологической сфере положениям законодательства РФ» [6]. В представленной позиции наблюдается объединение прокурорского надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав, свобод человека и гражданина.
Кириченко С.Г. рассуждает о предмете прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как о правовом поведении федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и иных субъектов, связанное с природоохранных законодательством и экологическими правами граждан [7].
Аналогичное видение предмета надзора в исследуемой сфере демонстрируют множество ученых.
В качестве поднадзорных прокуратуре объектов выступает достаточно обширный перечень органов, должностных лиц, организаций, реализующих полномочия в экологической сфере.
Что касается субъектов надзора - носителей надзорной компетенции, то речь идет как о территориальных, так и о специализированной прокуратуре, входящих в прокурорской систему, с учетом специфики их компетенции, разграниченной специальным приказом Генерального прокурора РФ [8].
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства прокуроры используют весь спектр полномочий, направленных на выявление нарушений закона и реагирование на них. Правовые средства, применяемые прокуратурой как ответная реакция на нарушение, представляют собой способ органов государства восстановить нарушенную законность, права и свободы личности, способ выявления и привлечения к установленной законом ответственности виновных лиц. Поскольку обозначенное направление надзорной работы имеет приоритетное значение, меры прокурорского реагирования должны носить исчерпывающий характер, иными словами, все, поставленные Генеральным прокурором РФ задачи, в результате проведенного проверочного мероприятия должны быть полностью разрешены.
В пользу максимальной актуальности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства РФ свидетельствует осознание государством (в лице соответствующих органов) и обществом (в целом) особой важности сохранения природных ресурсов, восприятия их отдельной личностью как источника и неотъемлемого условия жизни, существования. В связи с этим, Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров осуществления постоянного, систематического надзора за исполнением законодательства РФ (а также отдельных правовых актов), регламентирующего режимы использования природных объектов: земли, воздуха, недр, животного мира, воды, лесов и т.п. Действия прокуратуры в данном секторе должны носить, поми- р мо прочего, и ярко выраженный превентивный ха- Д рактер. Е
Согласно статистическим данным, ежегодно К обобщаемых Генеральной прокуратурой РФ, об- ё становка в сфере надзора за исполнением эколо- у гического законодательства РФ на всей террито- А
рии государства проявляет достаточно нестабильный характер, а в отдельных субъектах федерации - в экологическом кластере сложилась крайне тревожная ситуация.
Так, в частности, имеет смысл обратить внимание на состояние законности в Орловской, Оренбургской, Челябинской областях. Выбор этих субъектов РФ обусловлен стабильно негативными показателями, сохраняющимися в регионах на протяжении достаточно продолжительного промежутка времени [9].
В качестве критериев сравнительного анализа использованы следующие показатели: общее количество правонарушений в природоохранной сфере; возбужденных уголовных дел; вынесенных представлений.
Согласно статистическим отчетам прокуратуры Орловской области [10] за январь-июнь 2021 года по надзору в области охраны окружающей среды и природопользования было выявлено 1048 нарушений закона, что на 35,5% больше чем за аналогичный период 2020 года. За январь-март 2020 года в Орловской области было выявлено 1346 нарушений законов, что на 42% больше, чем за аналогичный период 2019 года. За 2018 год было выявлено 1212 нарушений законов, что на 19,1% меньше, чем за аналогичный период 2017 года.
Из отчетов прокуратуры Оренбургской области [11] за январь-июнь 2021 года по надзору в области охраны окружающей среды и природопользования было выявлено 3 183 нарушения закона, что на 3,9% больше чем за аналогичный период 2020 года. За январь-март 2020 года было выявлено 1284 нарушения законов, что на 4, 7% меньше, чем за аналогичный период 2019 года. За 2018 год было выявлено 5 901 нарушение закона, что на 11,2% больше, чем за аналогичный период 2017 года.
Данные прокуратуры Челябинской области [12] за январь - июнь 2021 года по надзору в области охраны окружающей среды и природопользования свидетельствуют о выявлении 991 нарушений закона, что на 50,4% больше предыдущего отчетного периода. За январь 2020 года было выявлено 659 правонарушений, что на 8,5% меньше, чем за аналогичный период 2019 года. За 2018 год было выявлено 2341 правонарушение, что 0,3% меньше, чем в прошлом году.
В Орловской области за 1 квартал 2021 г. возбуждено всего 2 уголовных дела, что на 100% больше, чем в 2020 году. За 2020 год уголовных дел по данной категории преступлений не заводилось. За 2018 год уголовных дел по данной категории преступлений было заведено 8, что на 300% больше, чем за 2017 году.
В Оренбургской области статистика возбуждения уголовных дел по данной категории не ве-5= дется.
£ В Челябинской области статистика возбуж-§ дения уголовных дел велась только за 2020 ^ и 2019 год, в 2020 году было возбуждено 74 уго-Ц ловных дела, а в 2019 году 72 уголовных дела.
За указанный период 2021 года в Орловской области было прокурором внесено 328 представлений, что на 56,2% больше, чем в предыдущем году. В 2020 оно было внесено в 92 случаях, что на 76% больше, чем за аналогичный период. За 2018 оно было внесено в 415 случаях, что на 9,2% меньше, чем в 2017 году.
В Оренбургской области за указанный период 2021 года было внесено 799 представлений, что на 5,8% больше, чем в предыдущем году. Всего в 2020 оно было внесено в 283 случаях, что на 59,2% больше, чем за аналогичный период. В 2018 оно было внесено в 925 случаях, что на 16,6% больше, чем в 2017 году.
В Челябинской области за первый квартал 2021 года было вынесено 278 представлений, что на 47,9 больше, чем за аналогичный период 2020 года. За 2020 год было вынесено 1327 представлений, что на 26,7% больше, чем за 2019 год. За 2018 год было вынесено 644 представления, что на 9,3 больше, чем за 2017 год.
Приведенные количественные показатели в своей совокупности демонстрируют состояние законности в сфере прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства РФ (на примере отобранных субъектов РФ). Безусловно, требуется усиление надзорных мер, повышение эффективности уже проводимых мероприятий, составление стратегического плана «на будущее». Прокуратурой РФ должны быть использованы все возможные способы улучшения, повышения качественной составляющей надзорной работы, от самых традиционных до инновационных подходов.
Не должен оставаться «за скобками» вероятный высокий риск латентных правонарушений.
Относительно большое количество внесенных представлений (в качестве меры прокурорского реагирования) может означать лишь то, что правонарушения выявляются после их совершения. Это обстоятельство заставляет еще раз задуматься об оценке эффективности надзора, поскольку восстановление экологической сферы невозможно компенсировать государственными санкциями «постфактум» и основная задача для прокуратуры сформулирована через обязанность стоять на охране природы, а не заниматься преимущественно восстановлением разрушенных комплексов.
Таким образом, прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства РФ, соблюдением экологических прав и свобод человека (и гражданина) требует к себе максимально пристального внимания со стороны государства и общества по ряду причин. Усиление работы и повышение ее качества - тот вопрос, который стоит на повестке и требует тщательной разработки, вместе с тем, не стоит забывать, что создание и сохранение благоприятной экологической атмосферы не может быть реализовано исключительно силами прокуратуры, это является задачей всех государственных органов и отдельно взятого человека.
Литература
1. Выбор представленных субъектов Российской Федерации является в определенной мере произвольным, вместе с тем, согласно статистическим сведениям, представленным Генеральной прокуратурой РФ, состояние законности в данных регионах находится на низком уровне на протяжении длительного промежутка времени и имеет тенденции к ухудшению -примечание автора;
2. Приказ Генерального прокурора РФ № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Журнал «Законность». 2008, № 3;
3. Приказ Генерального прокурора РФ № 198 от 15.04.2021 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» // Журнал «Законность». 2021, № 6;
4. Указание Генерального прокурора РФ № 432/7 от 04.08.2021 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лесопользования»;
5. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 //РГ, № 39, 18.02.1992;
6. Н. Марихова Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства/ Н. Марихова // Вестник Университета имени О.Е. Ку-тафина. 2016. № . 1 С. 108-111;
7. С.Г. Кириченко. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003 г. Екатеринбург. С. 182
8. Приказ Генерального прокурора РФ № 84 от 07.05.2008 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» // Журнал «Законность». 2008. № 6;
9. Челябинская область занимает 84 позицию в рейтинге субъектов, Оренбургская 78 позицию, а Орловская 55 позицию примечание автора со ссылкой на Национальный экологический рейтинг. С. 390 // Электронный ресурс // URL: https:// greenpatrol.ru\ru\stranica-dlya-obshego-rey...)(Дата обращения: 14.11.2021);
10. Основные показатели работы органов прокуратуры Орловской области [Электронный ресурс] // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/ proc_57/activity/statistics/office/result (дата обращения 11.10.2021);
11. Основные показатели работы органов прокуратуры Оренбургской области [Электронный ресурс] // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/ proc_56/activity/statistics/office/result (дата обращения 11.10.2021);
12. Основные показатели работы органов прокуратуры Челябинской области [Электронный ресурс] // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/
proc_74/activity/statistics/office/result (дата обращения 11.10.2021).
PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF THE ENVIRONMENTAL LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION (FOR EXAMPLE: ORYOL, ORENBURG, CHELYABINSK REGIONS)
Potapova L.V., Serova E.N.
Ural State University
The article focuses on the problem of prosecutorial supervision over the implementation of the environmental legislation of the Russian Federation, over the observance of human and civil rights and freedoms in the environmental cluster. On the basis of statistical indicators, the article gives a legal assessment of the state of legality in a number of constituent entities of the Russian Federation, characterized by an unfavorable environmental situation. Special attention in the text was given to the structural components of the prosecutor's supervision over the implementation of the environmental legislation of the Russian Federation: the subject, objects and subjects of supervision, legal means used by the prosecutor in the implementation of supervisory work in this direction. The authors made a conclusion about the derivative nature of the structural elements from the provisions of the prosecutor's supervision over the observance of the Constitution of the Russian Federation, the execution of laws and the legality of legal acts («general» supervision). In the course of the study, the authors formulated an argument about the need to strengthen prosecutorial supervision in individual constituent entities of the federation, to improve its quality and efficiency when combining efforts on the part of the prosecutor's office, regulatory authorities, as well as society as a whole and an individual - a consumer of natural resources.
Keywords: prosecutor's supervision over the implementation of the environmental legislation of the Russian Federation; subject of supervision; objects and subjects of supervision; measures of the prosecutor's response.
References
1. The choice of the presented subjects of the Russian Federation is to a certain extent arbitrary, however, according to the statistical information provided by the General Prosecutor's Office of the Russian Federation, the state of legality in these regions has been at a low level for a long period of time and tends to deteriorate - the author's note;
2. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 195 of 07.12.2007 «On the organization of prosecutorial supervision over the execution of laws, observance of human and civil rights and freedoms» // Journal «Legality». 2008, No. 3;
3. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 198 dated 04/15/2021 «On the organization of prosecutorial supervision over the implementation of legislation in the environmental sphere» // Journal «Legality». 2021, No. 6;
4. Instruction of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 432/7 dated 04.08.2021 «On strengthening the prosecutor's supervision over the implementation of legislation in the field of forest management»;
5. Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» dated 17.01.1992 No. 2202-1 // RG, No. 39, 18.02.1992;
6. N. Marikhova Prosecutor's supervision over the implementation of environmental legislation / N. Marikhova // Bulletin of the University named after O.E. Kutafin. 2016. no. 1 S. 108-111;
7. S.G. Kirichenko. Prosecutor's supervision over compliance with environmental legislation // Dissertation for the degree of candidate of legal sciences. 2003 Yekaterinburg. P. 182
8. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation No. 84 of 05/07/2008 «On the delimitation of the competence of prosecutors of territorial, military and other specialized prosecutor's offices» // Journal «Legality». 2008. No. 6;
9. The Chelyabinsk Region is ranked 84 in the rating of subjects, the Orenburg Region is at the 78th position, and the Oryol Region is at the 55th position. P. 390 // Electronic resource // URL: https: // greenpatrol.ru \ ru \ stranica-dlya-obshego-rey ...) (accessed: 11/14/2021);
5 -a
C3
<
10. The main indicators of the work of the prosecutor's office of the Oryol region [Electronic resource] // URL: https://epp.genproc. gov.ru/web/proc_57/activity/statistics/office/result (accessed 11.10.2021);
11. The main indicators of the work of the prosecutor's office of the Orenburg region [Electronic resource] // URL: https://epp.
genproc.gov.ru/web/proc_56/activity/statistics/office/result (accessed 11.10.2021);
12. The main indicators of the work of the prosecutor's office of the Chelyabinsk region [Electronic resource] // URL: https://epp. genproc.gov.ru/web/proc_74/activity/statistics/office/result (accessed 1).
