CC BY
268
10. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
10.1. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ
Воеводина Татьяна Геннадьевна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: ведущий научный сотрудник. Место работы: Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. E-mail: tatvoevodina@mail.ru
Аннотация
Задача: Рассмотреть проблемные вопросы правового регулирования прокурорской проверки исполнения законов с учетом новых изменений, внесенных Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Модель: Посредством сравнительного анализа исследовались ранее действующие и вновь вступившие в силу нормы Закона о прокуратуре, касающиеся проведения прокурорской проверки.
Выводы: Необходимость наличия исключительных обстоятельств, при которых возможно проведение проверки, не совсем правомерно, поскольку наличие информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, уже является основанием к проведению прокурорской проверки.
Необходимость соблюдения дополнительных требований по организации и проведению проверки исполнения законов может повлиять на снижение оперативности ее проведения, на результативность, а в целом и на эффективность проверки.
Принятие прокурором мотивированного решения о расширении предмета проверки или о проведении новой проверки в случае выявления в ходе проверки иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, оказывает сдерживающий фактор на оперативность проведения проверки.
Вопросы планирования прокурорской проверки, привлечение к проверке специалиста, эксперта не нашли своего отражения в Законе № 27-ФЗ.
Рамки исследования/возможность последующего использования результатов научной работы: исследовались сроки проверки, планирование, приостановление, документальное оформление проверки. Возможность последующего использования результатов научной работы в части определения порядка привлечения специалиста и эксперта к проверке.
Практическое значение: Использование в дальнейшей научно-исследовательской работе, в том числе, при подготовке лекций, семинаров для студентов, для практических работников органов прокуратуры.
Оригинальность/ценность: Осуществлен анализ норм Закона о прокуратуре с учетом последних изменений, что является актуальным для деятельности органов прокуратуры.
Ключевые слова: прокурор, проверка, сроки, приостановление, планирование, специалист.
ON THE QUESTION OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC PROSECUTOR'S CHECK OF EXECUTION OF LAWS
Voevodina Tatiana Gennadievna, PhD at law, associate professor. Position: leading researcher. Place of employment: Scientific research institute of General Prosecutor's Academy of Russian Federation. E-mail: tatvoevodina@mail.ru
Annotation
Objective: To examine the problematic issues of legal regulation of public Prosecutor's check of execution of laws with the new amendments introduced by the Federal law from 07.03.2017 No. 27-FZ Federal law of 17.01.1992 № 2202-1 "On the procuracy of the Russian Federation".
Model: Through a comparative analysis was investigated previously existing and newly enacted provisions of the Law on Prosecutor's office concerning the Prosecutor's investigation.
Conclusions: the Need for exceptional circumstances in which it is possible to conduct the inspection, is not quite correct, because the availability of information on violations of laws that require action by the Prosecutor is grounds for holding the Prosecutor's investigation. The need to comply with additional requirements for the organization and inspection of implementation of laws can affect a decrease in the efficiency of its implementation, the performance as a whole and the effectiveness of verification. The adoption by the Prosecutor reasoned decision on the extension of the subject checks or for new checks in case of revealing during check other infringements of the law that require action by the Prosecutor, provides a deterrent to the efficiency of the audit. Planning considerations the Prosecutor's investigation, the involvement in the validation of the expert, the expert has not found its reflection in the Law № 27-FZ.
Framework research/possibility of subsequent use of results of scientific work: we studied the timing of verification, scheduling, suspending, and documentation verification. The possibility of subsequent use of results of scientific work in terms of determining the order of involvement of the expert and expert for review.
Practical value: the Use in further research work, including the preparation of lectures, workshops for students, practical workers of organs of Prosecutor's office.
Originality/value: the analysis of norms of the Law on Prosecutor's office given the recent changes that is relevant to the activities of the prosecution authorities. Keywords: prosecutor, check, delay, suspension, planning, specialist.
В связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 27-ФЗ) изменились требования по проведению прокурорской проверки исполнения законов.
Если ранее прокурор имел право проведения проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, то теперь такая проверка проводится при условии, если указанные сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки.
6-2017
Пробелы в российском законодательстве
Данное дополнение в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывает на необходимость наличия исключительных обстоятельств, при которых возможно проведение проверки, что на наш взгляд не совсем правомерно, поскольку наличие информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, уже является основанием к проведению прокурорской проверки.
На это же указывается и в п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где прокурорам предлагается проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации, а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий.
В ранее действовавшем законодательстве (Законе СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР», Указе Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР») содержались аналогичные положения, в соответствии с которыми проведение проверки исполнения законов обосновывалось наличием заявлений, жалоб и иных сведений о нарушениях закона, правонарушениях.
Внесение в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) требований о сроках проведения прокурорской проверки, принятии письменного решения о проведении проверки, иных решений (о расширении предмета проверки, о приостановлении и возобновлении проверки, об отсутствии нарушений закона) свидетельствует, на наш взгляд, об усилении ответственности прокуроров за принятые решения, которые заинтересованное лицо вправе обжаловать не только вышестоящему прокурору, но и в судебном порядке.
Включение в ст. 21 Закона о прокуратуре новых пунктов 3-15 предусматривает для прокурора необходимость соблюдения дополнительных требований по организации и проведению проверки исполнения законов, что как нам представляется, может повлиять на снижение оперативности ее проведения, на результативность, а в целом и на эффективность проверки.
Оформление дополнительных письменных документов, требующих согласования, которое должно опять же подтверждаться письменными документами, не может способствовать быстрому реагированию прокурора на нарушения законов.
Например, принятие прокурором мотивированного решения о расширении предмета проверки или о проведении новой проверки в случае выявления в ходе проверки иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, также оказывает сдерживающий фактор на оперативность проведения проверки.
На практике, как правило, решение о необходимости проведения дополнительной либо повторной проверки в поднадзорной организации принимается прокурором по результатам анализа выявленных в ходе проверки нарушений законов, указывающих на наличие иных нарушений законов либо на неустранение ранее выявленных прокурором нарушений законов, что требует проведения повторной контрольной проверки.
В связи с этим возникает вопрос о планировании проведения прокурорских проверок, поскольку работа прокурора строится на основании планирования, о чем указывается Генеральным прокурором в приказе от
11.05.2016 № 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации».
Однако, данный вопрос оказался вне поля правового регулирования Федерального закона № 27-ФЗ, тогда как «вопрос о планировании работы прокурора должен найти свое отражение в Законе о прокуратуре» [4, с. 58].
На наш взгляд, если проверка плановая, то в этом случае решение о ее проведении должно приниматься на этапе планирования и в этом случае принятие соответствующего решения обоснованно. В другом случае такая необходимость отсутствует. Например, проведение внеплановой срочной проверки по результатам мониторинга сетей Интернет, СМИ, при рассмотрении контрольного обращения, поступления срочного задания из вышестоящей прокуратуры и в других экстренных случаях, когда достаточно письменного указания прокурора на рапорте прокурорского работника о начале проверки.
Установление Законом № 27-ФЗ максимального срока проведения проверки до 30 календарных дней скорее можно отнести к комплексной прокурорской проверке с участием специалистов, когда требуется значительное время для ее проведения, о чем в Законе 27-ФЗ следовало бы указать.
В практической деятельности невыполнение прокурором проверочных мероприятий в запланированный срок недопустимо и может повлечь соответствующую ответственность, поэтому внесение в ст. 21 Закона о прокуратуре положений, предусматривающих возможность продления срока проведения проверки не более чем на 30 календарных дней, на наш взгляд, не может способствовать качеству такой проверки, так как прокурор вынужден осуществлять одновременно повседневную оперативную работу, от которой он не освобождается.
Как указывалось отдельными авторами «проверка устранения нарушений законов должна проводиться в разумный после их выявления срок» [5, с. 96].
Актуальным представляется вопрос о приостановлении проверки, который должен рассматриваться как исключительная мера. В любом случае представляется нецелесообразным осуществление длительной по сроку проверки, что снижает ее оперативность, результативность. Неоднократное приостановление проверки по решению прокурора или его заместителя, о чем указывается в п. 6 ст. 21 Закона о прокуратуре, не может способствовать качеству такой проверки. Отдельными авторами высказана позиция о том, что «институт приостановления проверки представляется излишним» [3, с. 9].
Обращает на себя внимание положение п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре, предусматривающее привлечение к проверке специалистов, экспертов, которое не определяет порядок их привлечения к проверке, в том числе порядок оформления письменного требования прокурора о выделении специалиста, эксперта для проверки. На необходимость уточнения в законе вопроса привлечения специалистов контролирующих и иных органов для проведения прокурорской проверки указывалось профессором А.Ю. Винокуровым [2, С. 90].
Ставится под сомнение необходимость оформления результатов прокурорской проверки в форме акта, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено согласно п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре, что свойственно скорее контролирующим органам, нежели прокурору. Практика прокурорского надзора
предусматривает оформление результатов прокурорской проверки руководителю органа прокуратуры в форме справки либо докладной записки. Данная практика действует уже на протяжении длительного времени.
Информирование руководителя проверяемой организации о результатах прокурорской проверки в случае не выявления нарушений закона возможно посредством направления письменного уведомления.
В свою очередь, узаконивание в п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре положений, указывающих на проведение прокурорской проверки при отсутствии результатов, не может не вызвать удивления.
Любая прокурорская проверка должна заканчиваться результатами, выявлением нарушений законов, на что нацеливают прокуроров приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации. Проведение безрезультатной проверки свидетельствует о неэффективности работы прокурора, проблемах в планировании, слабой аналитической работой.
Полагаем, что установление в п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре новых сроков (в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора и в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора) о предоставлении прокурору запрашиваемой информации как в ходе реализации им возложенных на него функций, так и в ходе проведения проверки не соответствуют той важной государственной роли, которая возложена на органы прокуратуры. По нашему убеждению, запрашиваемые прокурором в процессе надзорной деятельности документы, сведения, информация должны быть предоставлены незамедлительно. Ограничения в этом случае могут иметь место в рамках пределов надзора.
Нами оценивается с пониманием тот факт, что изменения в Закон о прокуратуре, внесенные Законом № 27-ФЗ, являются следствием позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, однако, данная позиция нами оценивается неоднозначно. Как указывалось Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян «сформулированные в Постановлении (по существу, впервые в конституционно-судебной практике) подходы к определению конституционной природы прокуратуры и прокурорского надзора нуждаются в доктринальном анализе» [1, с. 14].
Несомненно, новые изменения в Закон о прокуратуре, внесенные Законом № 27-ФЗ, требуют своего дальнейшего научного переосмысления с учетом результатов практики прокурорского надзора.
Список литературы:
1. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализа-ция прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 5. - С. 14.
2. Винокуров А.Ю. Соответствие статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» современным требованиям // Избранные статьи. В 3-х томах. Том 2. - М., 2017. - С. 90.
3. Винокуров А.Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Административное и муниципальное право. - 2017. - № 8. - С. 9.
4. Рябцев В.П., Капинус Н.И., Винокуров А.Ю. Применение прокурорами полномочий, предусмотренных пунктом 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. -№ 9. - С. 58.
5. Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: монография / [Н.Д. Бут и др.]; под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2016. - С. 96.
Рецензия
на статью «К вопросу о правовом регулировании проведения прокурорской проверки исполнения законов»
Статья посвящена проблемным вопросам правового регулирования проведения прокурорской проверки исполнения законов.
Внесенные в Закон о прокуратуре в марте 2017 г. изменения вызывают неоднозначное мнение в научной среде, в связи с этим позиция автора по данной проблематике имеет право быть представленной в данной научной работе.
Автором рассматриваются проблемные вопросы правового регулирования прокурорской проверки исполнения законов с учетом новых изменений, внесенных Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Посредством использования сравнительного анализа автором исследовались ранее действующие и вновь вступившие в силу нормы Закона о прокуратуре.
Исследованию подлежали актуальные вопросы подготовки и проведения прокурорской проверки, среди которых: сроки проведения проверки, приостановление проверки, планирование проверки, документальное оформление проверки, привлечение к проверке специалиста.
С учетом проведенного исследования, несомненно, статья обладает актуальностью и новизной.
Автором критически оцениваются положения закона о необходимости наличия исключительных обстоятельств, при которых возможно проведение проверки, принятие прокурором мотивированного решения о расширении предмета проверки или о проведении новой проверки в случае выявления в ходе проверки иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором и др.
Выводы автора по исследуемым проблемам не бесспорны, но тем и интереснее представляется позиция автора.
С учетом изложенного полагаю, что статья Т.Г. Воеводиной «К вопросу о правовом регулировании проведения прокурорской проверки исполнения законов» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работе такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор А.Ю. Винокуров
Статья прошла проверку системой Антиплагиат, оригинальность текста - 89,85%
