CC BY
28
циативы по вопросам финансового контроля, правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды.
Необходимо законодательно предусмотреть ответственность органов государственного финансового контроля, должностных лиц за нарушение законодательства в области контроля и т.д.
Понимая, что проблема эффективности финансового контроля в России не сводится к созданию действенной нормативной базы, целесообразно пересмотреть систему правореализации, разработать меры
по повышению уровня правосознания и правовой культуры.
Исследование природы основных причин совершения преступлений в сфере обеспечения финансовой безопасности позволяет под причинами совершения преступлений в сфере обеспечения финансовой безопасности рассматривать совокупность негативных экономико-политических, правовых и социальных явлений, характерных для конкретного государства, соединение которых создает предпосылки для совершения общественно опасных посягательств на правопорядок и финансовую безопасность.
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
А.С. ПОЛЕЩУК,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В современном государстве контроль является неотъемлемым элементом всех видов взаимоотношений, складывающихся в обществе и государстве.
Основное исследовательское внимание в научной среде уделяется государственному контролю и надзору. При этом общество рассматривается только как объект контроля. Обратный вариант, при котором общество становится субъектом контроля, а государство — его объектом, редок.
Тематика государственного контроля может считаться разработанной, чего нельзя сказать об общественном контроле. Выделены проблемные вопросы, посвященные теоретическим основам общественного контроля, особое внимание уделено исследованию понятий «гражданский контроль» и «общественный контроль».
Ключевые слова: общественный контроль, гражданский контроль, общество и государство, терминологические обороты, словарное толкование, субъекты контроля, объекты контроля.
CONCEPTION OF PUBLIC AUTHORITIES ACTIVITY CONTROL
A.S. POLESHCHUK,,
adjunct of Chamber of Constitutional and Municipal Law of Russian Ministry of Foreign Affairs Moscow University
Annotation. The fact that control is an integral element of all kinds of relationships generating in the society and state is completely apparent and incontestable.
According to the author the major investigative attention in scientific environment is paid to state control and supervision as a form of it. Herewith the society is considered only as an object of control. The reverse variant where society becomes a subject of control and a state — its object is extremely seldom.
In connection with this the author notes that the themes of state control can be deemed to be quite developed in comparison with public control.
In the article the author marked out a number of problem questions dedicated to the theory grounds of public control where particular interest was provoked by analysis of concepts «state control» and «public control».
Keywords: Public control, civil control, society and state, terminological phrase, lexicographic comment, subjects of control, objects of control.
Очевиден и неоспорим факт, что в современном государстве контроль является неотъемлемым элементом всех видов взаимоотношений, складывающихся в обществе и государстве. Как специфический вид деятельности контроль имеет сложную структуру и проявляется в разных аспектах, что и обусловливает разнообразные характеристики этого понятия, а подчас не совсем точные представления о нем.
Основное исследовательское внимание в научной среде уделяется государственному контролю и надзору как его форме. При этом общество рассматривается только как объект контроля. Обратный вариант, при котором общество становится субъектом контроля, а государство — его объектом, редок. О нем говорится только в постановочном плане. Если проблематика государственного контроля может считаться разработанной, то этого нельзя сказать о проблеме общественного контроля. О том, что такая проблема существует, свидетельствуют практика трудного становления гражданского общества в нашей стране и стиль взаимоотношений отечественного государства с обществом, причем не только в начале 1990-х гг., но и в предшествующие периоды.
В этимологическом словаре М. Фасмера отмечается, что слово «контроль» восходит к немецкому — kontrolle или французскому — controle от coutrerole — к role (список)1.
Наиболее обобщенная дефиниция дана в словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой: контроль — это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора2. Другие словари это слово определяют так же3.
Ключевым понятием при толковании в словарных статьях является слово «проверка». Кроме того, это понятие выступает в качестве синонима слова «контроль»4. Соответственно возникает потребность в обращении к словарному толкованию понятия «проверка».
В словаре С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой глагол «проверить» объясняется так: удостовериться в пра-
вильности чего-нибудь, обследовать с целью надзора, контроля; подвергнуть испытанию для выяснения чего-нибудь5. В юридическом словаре под проверкой исполнения понимается «один из методов руководства в деятельности советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов». Цель проверки «состоит прежде всего в том, чтобы вскрывать недостатки, выявлять нарушения законности, помогать советами честным работникам, наказывая неисправимых и добиваться выполнения принятых решений. Формы и методы проверки разнообразны. Главнейшим из них является выезд на место, анализ работы по поступившим материалам и документам, вызов руководителей местных организаций с докладом и т.п.»6.
Словарные толкования дают общее представление
0 контроле; при этом его природа, назначение и функции остаются за гранью словарных определений.
Л.В. Акопов в части лингвоюридической трактовки контроля указывает, что контроль имеет латинские корни: «Дело в том, что, на наш взгляд, корневой опорой слова «контроль» можно признать более раннее латинское «contra», означающее буквально: 1) против; 2) на(су)против, на противоположной стороне; 3) вопреки, наперекор, наоборот и т.д.». Производное от «contra» словосочетание «contra-seribo-ere» означает «ставить вторую подпись, т. е. проверять написанное, «контролировать», а слово «conlrascribente» переводится «под контролем7.
1 Фасмер М. Этимологический словарь русского языка: в 4 т.; пер. с нем. и доп. О.И. Трубачева. СПб., 1996. Т. 2. С. 314.
2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка; 4-е изд., доп. М., 1999. С. 292.
3 Словарь иностранных слов. М., 1993. С. 307.
4 Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка / под ред. Л.А. Чешко. М., 1975. С. 199.
5 Ожегов С.И, Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 605.
6 Юридический словарь: в 2 т. М., 1956. Т. 2. С. 257.
7 Акопов Л. В. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы): автореф. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2002. С. 20.
Вариативности определения понятия контроля способствует разнообразие его объектов и субъектов. При этом часто прослеживается определенная терминологическая путаница. Так, О.Н. Коломытцева при исследовании контроля общества над деятельностью государства часто употребляет такие терминологические обороты, как «общественный контроль», «гражданский контроль», видимо, приравнивая их8. Л.В. Акопов, исследуя «демократический контроль», подменяет его понятием «общественный контроль»9. Е.А. Пушкарев в своих трудах применяет «социальный контроль»10. При анализе более ранних публикаций, посвященных вопросам контроля общества над органами государственной власти, одновременно применяются такие терминологические обороты, как «народный контроль» и «общественный контроль»11.
Действительно, вышеперечисленные термины несут в себе схожее смысловое значение и в большинстве случаев их можно считать словами синонимами (например, демократический, социальный, народный, гражданский, публичный контроль). Однако имеются труды, в которых эти терминологические обороты противопоставляются.
Особый интерес вызывает исследование соотношения понятий «гражданский контроль» и «общественный контроль». Так, П.В. Десятых, анализируя соотношение «гражданский контроль» и «общественный контроль», приходит к выводу, что когда в активную деятельность по контролю государственными и муниципальными органами вместе с общественными объединениями и организациями, экономическими предприятиями включаются отдельные граждане, непосредственно, без помощи институтов гражданского общества, защищающие свои интересы, для характеристики такой деятельности следует применять понятие «общественный контроль»12.
Гражданский контроль представляет собой совместную деятельность государственных и общественных институтов, направленную на прекращение и (или) недопущение нарушения прав и законных интересов граждан, повышение надежности и эффективности деятельности государства. Схожая позиция прослеживается и при анализе зарубежной литературы, где гражданский контроль приравнивается к политическому13. Основная суть этого подхода заключается в том, что субъекты контрольных правоотношений: а) демократически избраны (назначены),
б) являются представителями демократической воли, выраженной посредством демократических процессов. Второй важный элемент — предотвращение доминирования силовых институтов государства над политическими и общественными. «Гражданский» означает не более чем преобладание гражданских институтов, выражающих суверенитет народа в процессе принятия решений по тем или иным вопросам14. Объектом гражданского контроля выступают государство и его жизнедеятельность. Субъекты гражданского контроля — президент, представительные органы, специализированные органы (уполномоченные, советы, общественная палата, комитеты и т.п.), средства массовой информации, международные организации, общественные объединения, граждане. В этом случае контроль деятельности государства осуществляется либо государственными и общественными институтами отдельно друг от друга, взаимодействуя только на информационном уровне, либо имеет место государственно-общественный контроль, при проведении которого одновременно участвуют представители общественности и государственные должностные лица15.
Об общественном контроле следует говорить в том случае, если строго соблюдаются такие принципы, как независимость (независимость в оценках и независимость от власти) и непосредственное участие. Объектом общественного контроля выступают государство и его жизнедеятельность. Субъектами являются не зависимые от власти и в оценках институты гражданского общества — граждане, их объединения,
8 Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: авто-реф. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
9 Акопов Л.В. Демократический контроль как государственно-правовой институт (теоретический аспект): автореф. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1997.
10 Пушкарев Е.А. Социальный контроль за деятельностью власти как одна из форм обеспечения прав человека посредством институтов гражданского общества. СПб, 2005.
11 Дрейслер И. С. О соотношении государстве иного и общественного контроля как гарантий социалистической законности // Проблемы социалистической законности на современном этапе развития советского государства. Харьков, 1968. С. 35—37; Шо-рина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 183.
12 Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью ОВД: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.
13 Rudof J. «The Demokratik Control of Armed Forces» // Chat Papers 23 Februari 1996. Institute for Securiti Studis Western European Union. Paris. P. 3.
14 Organization for Securiti and Cooperation in Europe. «Code of Conduct on Political — Military Aspects of Securiti». Budapest. 3 december 1994. FSC/1/95. P. 20.
средства массовой информации, международные организации.
Таким образом, существует два базовых механизма контроля, которые можно представить как контроль сверху и контроль снизу. Контроль сверху ассоциируется с государственным управлением. Это контроль всей машины государства, всей политической системы. Контроль снизу — общественно-политический контроль; его цель — обеспечить наблюдение гражданского общества за государством, властью, полицией, тюрьмами, армией и т.д.
Гражданский и общественный контроль выступают как тождественные понятия. Действительно, под терминами «гражданский контроль» и «общественный контроль» в общем виде принято понимать явление, при котором общественность определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, контролирует и корректирует процесс ее реализации, участвует в решении всех общественно значимых вопросов на всех уровнях и имеет реальную возможность влиять на эти решения. Между тем гражданский контроль выступает как более широкое понятие, чем общественный контроль. Зачастую общественный контроль поглощается гражданским контролем. Однако противопоставление и разграничение этих понятий недопустимо, так как гражданский и общественный контроль обладают рядом сходных черт: единством целей и коренных задач, совпадением большинства принципов, способом возникновения, порядком создания и др.
Гражданский (общественный) контроль можно представить в широкой и узкой интерпретации. Гражданский (общественный) контроль (широкий подход) — система контрольно-управленческих мер, проводимых государственными органами и общественными институтами, по укреплению стабильных гражданских отношений в обществе, способствующих повышению надежности и эффективности деятельности государства, а также обеспечивающих соблюдение законодательства, государственной дисциплины и конституционного порядка.
Гражданский (общественный) контроль (узкий подход) — наблюдение не зависимыми от власти и в оценках институтами гражданского общества (гражданами, их объединениями, средствами массовой информации, международными организациями) непосредственно за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, в организациях разной формы собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.
Понятия «гражданский контроль» и «общественный контроль» в широком и узком смысле имеет в своем роде следующие варианты:
вариант 1 — понятие «общественный контроль» близко или почти равно понятию «гражданский контроль»;
СОбщественный ^ контроль
Гражданский контроль
Рис. 1. Вариант 1
вариант 2 — гражданский контроль в широком и узком смыслах:
1. «Гражданский контроль» в широком смысле близко или почти равен «политическому контролю».
2. «Гражданский контроль» в узком смысле близко или почти равен «общественному контролю».
Гражданский контроль = политический контроль
Гражданский контроль = политический контроль
Рис. 2. Вариант 2
15 В России имеется положительный опыт проведения таких совместных контрольных мероприятий. Так, данная практика легла в основу проверок исправительных учреждений. Другому примеру по осуществлению государственно-общественного контроля послужило создание в 2005 г. Совета при ГУВД г. Москвы по взаимодействию со средствами массовой информации и общественными объединениями. В состав совета были включены руководители двух правозащитных организаций — Комитета «За гражданские права» и организации «Свобода воли», которые начали с 2004 г. осуществлять систематический общественный контроль над деятельностью московской милиции. Примерно через полгода после начала систематически проводимых рейдов начальник инспекции по личному составу управления кадров ГУВД предложил, чтобы в каждом из проводимых рейдов в целях повышения эффективности участвовал сотрудник инспекции, который имел бы талон на проведение полной проверки подразделения. Уже первые совместные рейды показали высокую результативность совместных проверок.
