CC BY
37
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права ^^
К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ ОБЩЕСТВЕННОГО (ГРАЖДАНСКОГО) КОНТРОЛЯ В РФ И ИХ СИСТЕМЕ
А.С. ПОЛЕЩУК,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук И.Н. Зубов Рецензент: кандидат юридических наук А.В. Тумаков
Аннотация. В современном государстве контроль — неотъемлемый элемент всех видов взаимоотношений, складывающихся в обществе и государстве.
Основное внимание в научной литературе уделяется государственному контролю и надзору. Зачастую общество рассматривается только лишь как объект контроля. Обратный вариант, при котором общество становится субъектом контроля, а государство — его объектом, крайне редок. Наличие института общественного контроля — неотъемлемое условие развития любого правового и демократического государства.
В статье выделен ряд вопросов, посвященных общественному контролю; анализируются различные подходы к определению субъектов общественного контроля и их системе; обозначена проблема несовершенства правовой базы общественного контроля в России.
Ключевые слова: общественный контроль, гражданский контроль, общество и государство, субъекты общественного контроля, система субъектов общественного контроля, правовая база общественного контроля.
TO THE ISSUE ABOUT SUBJECTS OF PUBLIC (CIVIL) CONTROL AND ITS SYSTEM IN RUSSIA FEDERATION
A.S. POLESHCHUK,
adjunct of Chamber of Constitutional and Municipal Law of Russian Ministry
of Foreign Affairs Moscow University
Annotation. The fact that control is an integral element of all kinds of relationships generating in the society and state is completely apparent and incontestable.
According to the author the major investigative attention in scientific environment is paid to state control and supervision as a form of it. Herewith the society is considered only as an object of control. The reverse variant where society becomes a subject of control and a state — its object is extremely seldom.
In the article the author marked out a number of problem questions dedicated to the theory grounds of public control where particular interest was provoked by analysis of concepts «state control» and «public control».
In the end of the article author named the problem of directness law base in Russia. The author thinks it's necessary to solve this problem.
Keywords: public control, civil control, society and state, terminological phrase, lexicographic comment, subjects of control, objects of control.
Общественный (гражданский) контроль зачастую олицетворяет соответствующую деятельность общественных объединений и организаций, т.е. независимых от органов власти институтов гражданского общества.
Общественные образования, организации, экономические структуры, иного рода объединения взяли на себя функцию донесения до власти интересов отдельных социальных групп, лоббирование этих интересов, защиты прав меньшинства. В про-
цессе этой функции реализуется и контроль, который ограничивает свободу государственных органов в распоряжении делегированной им властью и, одновременно, является средством, позволяющим определить пути использования этой власти1.
Однако, некоторые ученые обращают внимание на то обстоятельство, что не только действия
1 Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью ОВД: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
■^рг*
общественных объединений служат средством защиты социальных интересов. В этом успешно проявляют или могут проявить себя иные субъекты.
Так, В.В. Серов, В.В. Серебрянников и А.В. Титов, исследуя субъекты общественного (гражданского) контроля за армией, обосновывают наличие соответствующей деятельности высших органов государственной власти, предполагая совместную деятельность государства и общества в сфере контроля над армией. В их понимании общественный (гражданский) контроль — это «система государственных и общественных институтов, осуществляемых ими мер по обеспечению законности и целесообразного функционирования Вооруженных Сил РФ, а также контроль за соответствием ее организации и деятельности Конституции РФ, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству РФ»2.
Законными представителями общества (депутатами Государственной Думы) А.Г. Абрамовым, Н.М. Безбородовым, Э.А. Воробьевым, Е.А. Зеле-новым и др., разработан проект ФЗ «О гражданском контроле над военной организацией Российской Федерации», где субъекты гражданского контроля были представлены тремя подсистемами: а) государственно-административного контроля (Президент РФ, Правительство РФ, Суд РФ, Прокуратура РФ, гражданское руководство Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов); б) парламентского контроля (Федеральное Собрание РФ, представительные органы субъектов РФ, Уполномоченный Государственной Думы по делам военнослужащих); в) общественного контроля (общественные объединения, средства массовой информации, граждане РФ)3.
При исследовании контроля общества за деятельностью государства О.Н. Коломытцева так же рассматривает государственные органы и должностных лиц в качестве субъектов общественного контроля; по ее мнению необходимо выделять непосредственную и опосредованную формы общественного контроля, где к опосредованной форме общественного контроля относится Президентский контроль, Парламентский контроль, Контроль уполномоченного по правам человека, судебный контроль и др.4
Интересной является позиция А.Н. Аринина, который выделяет представительный (непрямой)
способ общественного контроля. Сущность представительного способа общественного контроля состоит в том, что его осуществляют не непосредственно граждане, а избранный ими представительный орган. По традиции представительными органами, т.е. органами народного представительства именуются органы законодательной власти. Будучи высшим органом народного представительства, законодательная власть выражает суверенную волю народа. В этой связи непрямой (представительный) общественный контроль можно считать народным контролем, который осуществляется как на уровне всей страны, так и на уровне ее регионов и местного самоуправления. Непрямой — представительный способ контроля граждан, по мнению А.Н. Аринина, имеет свои формы: парламентский контроль, контроль законодательного органа региона, контроль представительного органа местного самоуправления5.
Приведенные авторские позиции подтверждают неоднозначность восприятия системы субъектов общественного (гражданского) контроля. При этом прослеживается тенденция: парламент и иные выборные органы и должностных лиц следует относить к субъектам общественного (гражданского) контроля, что, на наш взгляд, не совсем верно. По мнению отдельных исследователей, парламентский контроль является, фактически, одним из средств реализации общественного контроля, применительно к консолидированным демократическим режимам в странах с развитым гражданским обществом. Иногда ставится, по сути дела, знак равенства между общественным и парламентским контролем. Такая точка зрения, однако, представляется излишне упрощенной. В связи с этим актуален и дискуссионен вопрос о соотношении парламентского и общественного контроля.
2 Титов А.В. Политико-правовые основы становления института гражданского контроля над Вооруженными Силами Российской Федерации» // Российской военно-правовой сборник № 9: Военное право в XXI веке. Серия «За права военнослужащих». М., 2007. Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. № 1. С. 31; Серов В.В. Гражданский контроль над армией // Клуб «Реалист». № 15. С. 47.
3 Проект ФЗ «О гражданском контроле над военной организацией Российской Федерации».
4 Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
5 Аринин АН. Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России. Опубликовано на сайте http://www.lawinrussia.ru/stati-i-publikatsii/2010-04-05.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Некоторые ученые трактуют парламентский контроль как основную форму государственного6. Существует мнение, что парламентский контроль носит политический характер и является его разновидностью. К основным формам политического контроля в литературе относят: 1) контроль со стороны парламента и местных выборных органов; 2) осуществление контроля народом; 3) контроль политических партий и общественных объединений; 4) контроль со стороны СМИ и общественного мнения7. «Необходимо иметь ввиду, — пишет Н.М. Добрынин, — что парламентский контроль часто называют политическим, в том смысле, что контрольные полномочия парламента основываются не только на его собственных правах, установленных законодательством, но и на мнении избирателя, которые выражают верховную власть любого демократического государства»8.
Думается, что в теоретическом аспекте, парламентский контроль не является сугубо государственным. Он представляет собой самостоятельный вид контроля, своего рода «мостик» между общественным и государственным контролем.
Однако если исходить из того, что согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то парламентский контроль необходимо рассматривать как контроль государственной власти, что делает невозможным считать его частью системы общественного контроля.
Кроме того, исходя из сущности формирования выборных органов, деятельность парламента и иных региональных и местных органов законодательной власти, в том или ином роде есть элемент народовластия. Контрольную деятельность представительных органов нельзя отождествлять с общественным контролем, который в любом случае должен осуществляться негосударственным сектором. Более того, сфера общественного контроля должна распространяться и на депутатский корпус, поскольку очевидно, что деятельность народных избранников должна подлежать общественной оценке.
Для обоснования собственной позиции относительно системы субъектов общественного (гражданского) контроля, обратимся к понятию «институт гражданского общества».
В последнее время проблемы гражданского общества, относящиеся к взаимосвязи личности, социальных групп, общественных формирований и государства находятся в центре внимания наших ученых, журналистов и политиков, поскольку формирование гражданского общества связано с развитием демократии, рыночной экономики и становлением правового государства — иначе говоря, с глобальным социальным переустройством, в ходе которого должны были бы возникнуть структуры общественного контроля, гарантирующие обратную связь между человеком и обществом.
Как известно, структуру современного гражданского общества можно представить в виде пяти основных систем, отражающих соответствующие сферы его жизнедеятельности. Это социальная (в узком смысле слова), экономическая, политическая, духовно-культурная и информационная системы.
Стоит обратить особое внимание на то, что в теоретических исследованиях гражданское общество, его сущность, интерпретируется различным образом. Одни ученые используют понятие «гражданское общество» в качестве характеристики определенного состояния социума. Другое толкование гражданского общества связано с представлением о нем как об определенной сфере социума — сфере внегосударственных отношений и институтов. Государство создает те или иные, благоприятные или неблагоприятные, условия для функционирования автономной частной сферы и таким образом влияет на ее жизнь9.
Отсюда следует, что одни эксперты допускают в составе гражданского общества наличие государственных институтов, а другие — нет.
При исследовании контроля общества за деятельностью государства, ряд авторов в качестве субъектов общественного контроля называют демократически избранных государственных должностных лиц и органы. Основная суть данного подхода заключается в том, что представительные органы, как субъекты общественного контроля: а) демократически избраны (назначены);
6 Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 72.
7 Там же. С. 73.
8 Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 82.
9 Экономическая энциклопедия: в 3-х т. Т. 1. Киев, 2000.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
б) являются представителями демократической воли, выраженной посредством демократических процессов, и тем самым, сами по себе выступают институтами гражданского общества.
Во втором случае, институты гражданского общества самостоятельны и независимы от государства, это разнообразные общественные формирования, в задачи которых входит обеспечение условий для самореализации отдельных индивидов и коллективов, удовлетворение частных — индивидуальных или коллективных интересов и потребностей, контроль избираемой ими власти и другое. Другими словами, гражданское общество следует представлять как сферу самоопределения свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, не зависимую от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти.
Мы разделяем точку зрения, согласно которой институты гражданского общества свободны и независимы от государства.
Выше изложенный подход позволяет решить проблему субъектов общественного (гражданского) контроля, которыми следует считать свободные и независимые от власти и в оценках институты гражданского общества (общественные объединения, неправительственные и проправительственные организации, СМИ, международные организации), осуществляющие контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы.
Однако, применительно к специализированным (не входящим в систему органов государственной власти) организациям, призванным осуществлять общественный контроль, возникает противоречивый вопрос: могут ли эти органы выполнять функции общественного контроля, поскольку специализированные организации обладают государственной составляющей. Действительно, такие социальные институты как общественная палата, советы при органах исполнительной власти, уполномоченные по правам человека и ребенка и др., создаются при непосредственном участии государства, учреждаются решением органа государственной власти или
местного самоуправления, их состав формируется также с участием органа-учредителя, при этом государство оказывает в дальнейшем прямое влияние на работу данных институтов, что в свою очередь ставит под сомнение такие важные условия работы этих органов как независимость в оценках и независимость от власти; здесь так же исключается возможность непосредственного участия общественности.
Отвечая на этот вопрос, согласимся с мнением П.В. Десятых, который говорит о том, что деятельность государства, направленная на создание организаций общественного контроля, играет огромную роль в становлении этого института. В настоящее время существование общественного контроля в нашей стране возможно, как представляется, только благодаря усилиям государства. А пятьдесят лет назад, во времена Советского Союза, именно инициатива государственных структур послужила образованию первых органов общественного контроля10.
Деятельность специализированных организаций по осуществлению общественного контроля обоснована и необходима. Именно государству, сознательно инициирующему организацию таких учреждений, принадлежит огромная роль в становлении действенной системы общественного контроля.
В некотором роде, государство может рассматриваться как субъект организации общественного контроля, что, однако, не позволяет считать его субъектом осуществления (реализации) общественного контроля.
Обобщая сказанное, в качестве субъектов общественного контроля следует рассматривать: общественные объединения, неправительственные и проправительственные организации, СМИ, международные организации, отдельных граждан, общественные палаты, советы при органах власти, уполномоченных по правам человека и ребенка, политические партии и др.
Видно, что в системе субъектов общественного контроля функционируют институты с различным публично-правовым статусом и компетенцией. В связи с этим, представляется возможным предложить авторскую классификацию системы субъек-
10 Десятых П.В. Указ. соч.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
тов общественного (гражданского) контроля, основным критерием которой выступает роль государственного сектора в формировании и деятельности данных субъектов.
Систему субъектов общественного (гражданского) контроля можно представить двумя основными подсистемами.
К субъектам первой подсистемы следует относить институты гражданского общества, в формировании и деятельности которых государственные органы не принимают непосредственного (прямого) участия: общественные объединения; неправительственные правозащитные организации (являющиеся резидентами РФ, не являющиеся резидентами РФ); граждане РФ; профсоюзы; средства массовой информации; местное самоуправление.
К субъектам второй подсистемы следует относить институты гражданского общества, в формировании и деятельности которых принимают участие государственные органы: Общественная палата РФ; общественные палаты, создаваемые на региональном уровне; общественные советы; Уполномоченные по правам человека и ребенка; иные структурные элементы (общественные приемные, наблюдательные и иные комиссии).
Очевидно, что для полного понимания системы субъектов общественного (гражданского) контроля в РФ, необходимо отдельно уделить исследовательское внимание анализу их конституционно-правового статуса. Данный вопрос весьма важен и актуален и может стать предметом самостоятельного исследования.
Говоря в целом о правовой базе общественного контроля в РФ, приходится констатировать ее двоякое положение. С одной стороны, можно с полной уверенностью говорить о том, что в России для осуществления общественного контроля имеются достаточные правовые основания; при этом мы не берем во внимание несоответствие законодательства и правоприменительной практики, а рассматриваем конституционно-правовую систему как таковую. Например, Конституция РФ соответствует лучшим традициям международного права и демократическим принципам. Однако, практику применения конституционных положений в нашей стране не всегда можно считать успешной. Очевидно, что соблюдение прин-
ципа прямого действия Конституции РФ в ряде случаев оставляет желать лучшего, и не доведено до должного уровня. Одной из причин такого положения дел может выступать правовой нигилизм значительной части населения.
С другой стороны, имеет место утверждение, что правовая база общественного контроля на сегодняшний день имеет существенные недостатки. Среди основных причин, позволяющих утверждать последнее, по нашему мнению, можно назвать, во-первых, неразвитость и слабость институтов гражданского общества, что порождает факт инициации института общественного контроля со стороны органов государственной власти. Это, очевидно, в дальнейшем создает серьезные барьеры в процессе обеспечения и организации общественного контроля, выражающиеся в различных юридических и финансовых ограничениях контрольной деятельности.
Во-вторых, в сфере конституционно-правового обеспечения общественного контроля недостаточно выработана соответствующая регламентация. В основополагающих правовых источниках отсутствуют нормы, в которых прямо предусмотрено право граждан и их общественных институтов осуществлять общественный контроль; в Конституции РФ такие нормы должны быть за-креплены11. В том случае, если такие нормы все же имеют место в ряде правовых источников, то наблюдается правовой пробел в сфере выработки механизма осуществления общественного контроля12.
Более того, существенным недостатком осуществления общественного контроля в РФ остается отсутствие федеральных правовых актов, имеющих прямое и непосредственное отношение к организации и проведению общественного конт-
11 Стоит отметить, что предыдущая Конституция СССР 1977 г. содержала ряд статей, посвященных становлению и функционированию органов народного контроля. Прежде всего, она провозглашала усиление народного контроля в качестве одного из основных направлений политической системы советского общества, наравне с все более широким участием граждан в управлении делами государства и общества, совершенствованием государственного аппарата, повышением активности общественных организаций (ст. 9). Это право обеспечивалось, в том числе, возможностью принимать участие в народном контроле, в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности (ст. 48). (Конституция (Основной закон) СССР (ред. от 14 марта 1990 г.). Принята ВС СССР 7 октября 1977 г. (Утратила силу) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
роля за органами государственной власти и управ-ления13. Исключением выступает ФЗ от 10 июня 2008 г. «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»14. Настоящим ФЗ устанавливаются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе. При этом, Закон не умаляет права общественных объединений, общественных советов, органов и комиссий на осуществление общественного контроля в соответствии с иными нормативными правовыми актами РФ (п. 2 ст. 1 Закона).
В соответствии со ст. 5 настоящего ФЗ, общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания осуществляют: общественные наблюдательные комиссии, члены общественных наблюдательных комиссий, общественные объединения.
Помимо прочего, Закон устанавливает цели и задачи общественных наблюдательных комиссий, их состав, регламент, порядок формирования и обеспечение их деятельности, а так же формы деятельности общественной наблюдательной комиссии, их полномочия и др.
На наш взгляд, принятие соответствующих Законов в сфере деятельности вооруженных сил России, правоохранительных органов, судебной системы представляется весьма актуальным. Однако, здесь необходим более широкий подход в
сфере организации общественного контроля, который должен заключаться в принятии базового законодательного акта, призванного закрепить и систематизировать существующие нормы общественного контроля, сделать его действенным и понятным для общества и государства.
12 В современной правовой системе имеются прецеденты, когда сфера регламентации общественного контроля со стороны законодателя остается без внимания. Так, кроме закрепления субъектов общественного контроля за органами полиции в ст. 50 ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (опубликован в «Собрание законодательства РФ», 14 февр. 2011 г., № 7, ст. 900) законодателем не указан механизм осуществления такого контроля. Не были разработаны и закреплены процедуры осуществления общественного контроля за полицией, не прописан порядок и методы его осуществления. В частности, необходимо закрепить на законодательном уровне: возможные виды и способы общественного контроля; требования к организации мероприятий по общественному контролю; порядок оформления результатов общественного контроля; сроки проводимых контрольных мероприятий; силу принимаемых по окончанию проверки решений; права и ответственность сторон и др. ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (опубликован в «Собрание законодательства РФ», 29 дек. 2008 г., № 52 (ч. 1), ст. 6228) в качестве субъектов, занимающихся борьбой с коррупцией, называет институт гражданского общества, что, соответственно, создает последним правовое поле для работы в данной сфере. Закон предусматривает (ст. 7, п. 18) в качестве одной из мер по повышению эффективности противодействия коррупции, передачу части функций государственных органов самоуправляемым организациям, а так же иным негосударственным организациям. В частности, порядок передачи полномочий государственных органов самоуправляемым организациям и иным негосударственным организациям в соответствии с ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 237-ФЗ не определен, что, по-видимому, требует принятия специального нормативного акта.
13 В СССР действовал Закон «О народном контроле в СССР», напрямую затрагивающий и регулирующий общественные отношения в сфере обеспечения, организации и реализации общественного контроля, как формы взаимодействия общества и государства (постановление Верховного Совета СССР о порядке введения в действие Закона СССР «О народном контроле в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49).
14 ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. № 24 ст. 2789.
