Развитие правовых основ системы общественного контроля как фактор формирования сильного Российского государства Текст научной статьи по специальности «Право»

ПЕСИНА Елена Аркадьевна - ассистент кафедры административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: rector@coop.chuvashia.ru

PESINA, Elena Arkadyevna - Assistant to Chair of the Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: rector@coop.chuvashia.ru

УДК 342

РАЗБИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ СИЛЬНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

М.С. Тимофеев

Рассматриваются организационно-правовые основы формирования системы общественного контроля в современной России, устанавливается факторная роль институтов общественного контроля в формировании сильного государства и его роль в становлении институтов гражданского общества.

Ключевые слова: общественный контроль; формы общественного контроля; субъекты общественного контроля; правовое регулирование общественного контроля; гражданское общество; сильное государство; легитимность.

M.S. Timofeev. DEVELOPING LEGAL FRAMEWORKS FOR PUBLIC OVERSIGHT SYSTEM AS A FACTOR OF STRONG RUSSIAN STATE

Considered organizational and legal basis for the formation of the system of social control in modern Russia, the role of institutions established factorial public control in the formation of a strong state and its role in the development of civil society institutions.

Keywords: social control; forms of social control; subjects of social control; legal regulation of social control; civil society; powerful state; legitimacy.

Развитое гражданское общество составляет социальную базу сильного государства. Оно постепенно формирует такую государственность, которая получает высокую легитимность, является сильной и активной в осуществлении управленческой деятельности, устанавливает партнерские отношения с институтами гражданского общества. Установки либеральных фундаменталистов «сильное гражданское общество - слабое государство» не выдерживают испытания временем, свидетельством чему, в частности, является появление таких работ, как «Сильное государство» Ф. Фукуямы [8].

Необходимо осваивать методологию и методику новой парадигмы - «сильное гражданское общество - сильное государство». В этой связи теоретическое и практическое значение имеет проблема развития правовых основ системы общественного контроля как фактора формирования сильного Российского государства.

В современных условиях развитие правовых основ общественного контроля идет в

основном в двух направлениях: слабо скоординированное развитие правовых основ различных форм общественного контроля по отдельным направлениям деятельности органов власти и движение по принятию специализированного базового федерального закона об общественном контроле.

Рассмотрим поставленную проблему в рамках первого направления. В последнее десятилетие, в связи с попыткой проведения административной реформы в России, усилилось внимание к развитию нормативно-правовой базы общественного контроля в сфере государственного управления. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №17789-р, в разделе III «Система мероприятий по проведению административной реформы» констатируется на тот период необходимость повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, преодоление информационной

80

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. №4(14)

закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями [3].

В материалах административной реформы отмечалась необходимость разработки нормативно-правовой базы и внедрения механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечения совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

Актуальной является проблема формирования эффективных каналов влияния гражданского общества и его институтов на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти. В этой связи предусматривалась разработка и внедрение следующих механизмов:

- раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

- проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

- проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

- включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

- создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

- определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости [3].

Предусмотренные административной реформой общественные советы созданы при всех органах исполнительной власти, прошли этап организационного становления и наращивают свою активность. В Указе Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г № 601 было сформулировано требование установить перечень нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов [6].

В правовой базе общественного контроля в

России важное место отводится Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г № 32-Ф3 [2]. В соответствии с Федеральным законом (ст. 2) Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации и наделяется правом осуществления легального общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

С принятием Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ общественному контролю стали доступны места принудительного содержания - исправительные учреждения, следственные изоляторы, изоляторы временного содержания, гауптвахты, дисциплинарные батальоны, учебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей [4].

Федеральный закон (ст. 6) определяет, что основными задачами общественной наблюдательной комиссии, которые были созданы в каждом регионе России, являются:

• осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;

• подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;

• содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а так-

же условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Некоторые министерства оперативно приняли свои ведомственные правовые акты, направленные на реализацию Федерального закона. В этом отношении можно выделить приказ МВД РФ «О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» от 6 марта 2009 г. № 196 [7].

Деятельность общественных наблюдательных комиссий (ОНК) получила широкое распространение. Так, за 10 месяцев 2012 г. представители ОНК осуществили в общей сложности более 3-х тыс. выездов в закрытые учреждения. По результатам обнаруженных нарушений прав граждан, временно изолированных от общества, были подготовлены 1,5 тыс. актов и заключений. Члены ОНК рассмотрели и направили заявителям около 8 тыс. ответов на их жалобы и обращения. Непосредственно в местах принудительного содержания были проведены встречи более чем с 12 тыс. заключённых [1].

Российская общественность принимает участие в противодействии коррупции. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 (ст. 3) одним из принципов противодействия коррупции названо «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» [5].

Общественная форма контроля в сфере противодействия коррупции успешно реализуется в деятельности таких общественных организаций, как Общероссийская общественная организация «Общественная комиссия по борьбе с коррупцией», Общероссийская организация «Национальный антикоррупционный комитет», Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернеш-нл-Р», общественная организация «Российское антикоррупционное партнерство», Межрегиональная общественная организация «Общественный антикоррупционный комитет» и др.

По мнению экспертов, предметами общественного контроля в сфере противодействия коррупции являются:

• низкий профессиональный уровень государственного служащего, формальная подготовка - отсутствие специальных знаний в области государственного управления, целей и задач эффективной работы государственного органа;

• исключение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина из основного смысла и содержания деятельности органов

государственной власти и государственных служащих;

• наличие действий, связанных с влиянием личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению государственным служащим должностных (служебных) обязанностей;

• невнимательность и некорректность в общении с гражданами и представителями организаций;

• проявление нетерпимости и неуважения к обычаям и традициям народов России;

• создание конфликтных ситуаций, наносящих ущерб репутации или авторитету государственного органа;

• поведение, вызывающее сомнение в добросовестном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей [9].

Развитие нормативно-правовой базы регулирования общественного контроля в отмеченном направлении показывает, что ощущается потребность в специальном базовом федеральном законе об общественном контроле. Президент РФ Владимир Путин поручил до 1 марта 2014 г. подготовить для внесения в Госдуму проект федерального закона «Об основах общественного контроля в России».

Отмеченный законопроект состоит из 5 глав и 28 статей. В гл. 1 «Общие положения» (ст. 1) отмечено, что настоящий закон регулирует общественные отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации права на непосредственное участие в управлении делами государства и возникающие в процессе осуществления гражданами общественного контроля. Предметом правового регулирования должна быть деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля. В ст. 4 общественные интересы рассматриваются как осознаваемые обществом потребности в обеспечении безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации.

Проект закона (ст. 5) к субъектам общественного контроля относит граждан, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, Общественную палату РФ, общественные палаты субъ-

ектов Российской Федерации, общественные палаты (общественные советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных, региональных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю. Перечень субъектов общественного контроля исчерпывающий, хотя авторы проекта закона стремились максимально расширить их круг, и возникает вопрос, почему иные общественные организации лишены легального права контроля с точки зрения данного закона?

Для организации контроля важно определить объект и пределы контроля. Определение объекта общественного контроля и его пределов проект закона (ст. 6) связывает с тем, что деятельность поднадзорных субъектов затрагивает общественный интерес. В этой связи можно отметить следующее:

• общественный интерес по смыслу ст. 4 проекта закона выступает достаточно слабым критерием ввиду собственного размытого абстрактного содержания;

• не придется ли субъектам общественного контроля еще до проверки доказывать органам государственной власти необходимость проверки, доказывать факт нарушения их деятельностью общественных интересов?;

• представляется, что деятельность органов власти всегда носит публичный характер и затрагивает общественные интересы;

• такой подход законодателя к определению объекта общественного контроля может вызвать напряженность и конфликтность во взаимоотношениях органов власти и субъектов общественного контроля.

В законопроекте (ст. 9) выделены основные формы общественного контроля: общественный мониторинг; общественная экспертиза; общественное слушание (обсуждение); общественная проверка (расследование). Перечень форм контроля остается открытым.

Обращает на себя внимание неудачная конструкция ст. 10 «Основные формы отчетов о деятельности субъектов общественного контроля и их результаты» проекта закона. Здесь можно отметить следующее:

• вряд ли оправдано в рамках одной статьи объединять два разных понятия «отчет о деятельности» и «результаты деятельности»;

• отчетность в общественной организации урегулирована соответствующим Уставом, и из смысла проекта закона непонятно, перед кем должен отчитываться субъект общественного контроля о реализации своего права на контроль?;

• названные формы отчетов (доклад о результатах общественного мониторинга; итоговый протокол общественных слушаний; заключение общественной экспертизы; заключение общественной проверки) сами являются организационной формой работы и фиксируют ее какой-то промежуточный результат. Главное - каков итоговый результат, изменилась ли деятельность проверяемых органов, минимизированы ли риски и угрозы общественным интересам. Это должно быть следствием проведенного общественного контроля, и оно, как правило, наступает в лучшем случае с определенным промежутком времени после проверки.

Например, реализация общественной инициативы по изменению действующего законодательства займет много месяцев, обжалование действий органов власти в суде также занимает много времени. В отчете важен именно результат, а не организационные формы контроля, которые использовались при проверке. Очевидно, следует различать отчет о проделанной работе и информирование об этапах контрольной деятельности.

В соответствии со ст. 13 проекта закона субъектами общественного контроля являются граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, действующие в общественных интересах и осуществляющие общественный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Во второй главе «Субъекты общественного контроля» проекта закона фиксируется их правовой статус. Анализ содержания ст. 14-20 проекта показывает, что если ранее в ст. 5, 13 упоминались в качестве субъектов «граждане», «инициативные группы», то далее они в конкретизирующих специальных статьях второй главы проекта уже не упоминаются.

Третья глава законопроекта посвящена формам общественного контроля (ст. 21-24). На уровне дефинитивных норм закреплены такие формы, как общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественные слушания, общественная проверка. Поскольку перечень основных форм общественного контроля, изложенный в ст. 9 гл. 1 «Общие положения», оставался открытым, то в специальной гл. 3 «Формы общественного контроля» он должен конкретизироваться, но этого не произошло. Кроме того, представляется, что третья глава проекта закона должна называться «Формы общественного контроля и порядок их реализации» и содержать необходимый минимум процедурно-процессуальных норм. Кроме того, наличие такой главы в проекте еще раз

свидетельствует о том, как отмечалось ранее, что вряд ли оправдано смешивать формы работы и формы отчетности.

Ряд возражений вызывает конструкция гл. IV «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле». Авторы проекта закона включают вопросы гарантий и вопросы ответственности в одну главу. Вопросам гарантий общественного контроля можно было бы посвятить отдельную небольшую главу и включить туда ст. 27 «Защита прав объектов общественного контроля» в несколько другой редакции. В гарантиях реализации своих прав в контрольных правоотношениях нуждаются как субъекты общественного контроля, так и органы власти. И в главе об ответственности следовало бы четко прописать их обоюдную ответственность в отдельных статьях закона.

По данному законопроекту можно высказать и другие замечания. Но уже сам факт появления законопроекта об общественном контроле, его обсуждение свидетельствуют о том, что в формировании правовых основ

развития общественного контроля наступает новый этап, делается попытка заложить для него прочную нормативную основу. И сильное государство не только не должно бояться и подавлять ростки общественного контроля, оно должно способствовать росту общественной активности в проведении общественного контроля. Государство объективно нуждается в таком контроле, что, несомненно, повышает качество деятельности государственной власти и ее легитимность.

Список литературы

1. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 г. М., 2012.

2. СЗ РФ. 2005. № 15, ст. 1277.

3. СЗ РФ. 2005. № 46, ст. 4720.

4. СЗ РФ. 2008. № 24, ст. 2789.

5. СЗ РФ. 2008. № 52, ст. 6228.

6. СЗ РФ. 2012. № 19, ст. 2338.

7. Рос. газ. 2009. 24 апр.

8. Фукуяма Ф. Сильное государство. М., 2006.

9. Юнацкевич П.И., Чигирев В.А. Общественный контроль как средство борьбы с коррупцией. СПб.: Институт нравственности, 2006.

ТИМОФЕЕВ Михаил Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: MSTimofeev@mail.ru

TIMOFEEV, Mikhail Sergeyevich - Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: MSTimofeev@mail. ru

УДК 343.131

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРЕДМЕТА И МЕТОДА УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА ПРИ ИЗУЧЕНИИ КУРСА «УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС»

И.З. Федоров

Исследованы предмет и метод уголовного судопроизводства, дан авторский подход к использованию разнообразных методов при осуществлении теоретических и эмпирических исследований по данной дисциплине. Считается, что приведенные в статье аргументации понимания сущности предмета и метода уголовного судопроизводства не исключают иных подходов при изучении курса «Уголовный процесс».

Ключевые слова: уголовное судопроизводство; предмет; метод; научная отрасль; уголовный процесс; теоретические исследования.

I.Z. Fedorov. DEFINITION OF THE SUBJECT AND THE METHOD CRIMINAL LEGAL PROCEEDINGS AT COURSE «CRIMINAL TRIAL» STUDYING

Researched the subject and method of criminal proceedings, given the author's approach to the use of different methods in the implementation of theoretical and empirical research in the discipline. The author believes that the information in the article argument understanding of the subject matter and