CC BY
179
2.6. ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК НЕОТЪЕМЛЕМАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Усманова Елена Фанильевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых дисциплин. Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева.
Семелева Елена Юрьевна, аспирант кафедры правовых дисциплин Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева
Аннотация: Авторы дают определение общественного контроля как неотъемлемой составляющей современного государства. Особое внимание уделяется предмету такого контроля, его целям и задачам. Определяются субъекты общественного контроля и используемые ими правовые и социальные контрольные механизмы.
Ключевые слова: общественный контроль, функция органа государственной власти, Общественная палата.
INSTITUTE OF PUBLIC CONTROL AS THE INTEGRAL COMPONENT OF A LEGAL STATE
Usmanova Elena Fanilievna, the candidate of legal sciences, docent of the chair Legal disciplines, Mordovian State University named after N.P.Ogaryov
Semeleva Elena Yurievna, post-graduate student of the Legal disciplines Chair, Mordovian State University named after N.P. Ogaryov
Annotation: Authors consider public control as the integral component of the modern state. Special attention is paid to a subject of such control, its purposes and tasks. Subjects of public control and used by them legal and social control mechanisms are determined.
Keywords: public control, public authority function, Public chamber.
Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, однако особую значимость изучение этого демократического института приобрело в связи с проводимыми в нашей стране реформами государственной власти.
В юридической науке не сложилось однозначного и ясного понятия контроля. В научных трудах ученых-юристов обсуждаются вопросы о системе контроля, его видах и субъектах. Известно, что в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, -это достигается только путем контроля над ней. Как справедливо пишет А.С. Панарин, «нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; необходим надежный демократический контроль»1. Термин «общественный контроль» используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями.
Д.Н. Бахрах подчеркивает, что в системах социального управления контроль - «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»2.
Полагаем, что под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный
законом вид социальной деятельности компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в работе органов государственной власти.
Анализ действующего законодательства показывает, что сегодня недостаточно уделяется внимание механизмам общественного контроля, что отражается в нормативных правовых актах, которые только в некоторой мере допускают общественное участие и тем самым реализуют принцип народовластия, установленный ст. 3 Конституции РФ. К ним можно, в частности, отнести: гл. IV «Общественный контроль за подготовкой и проведением выборов» Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, абз. 7 п. 1 ст. 3
Федерального закона «О системе государственной службы РФ» закрепляет «открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих»4, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ»5 и др.
Значительным шагом в развитии правовых основ общественного контроля явился Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который создал
Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. -М.: Статут, 2008. С.10-11 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Норма, 2009. С. 608.
Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. -
1996. - № 49. - Ст. 5497.
4 О системе государственной службы РФ: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
5 О порядке рассмотрения обращения граждан РФ: Федер. закон от 2
мая 2006 г. № 59-ФЗ // Парламентская газета. - № 70 - 71. - 2006.
новый орган в институциональной структуре общественного контроля, сформированный на принципах добровольности и независимости, невмешательства органов власти для того, чтобы обеспечить защиту общественных интересов.
Согласно нормам этого Федерального закона, основное предназначение Общественной палаты РФ -обеспечение взаимодействия граждан РФ с органами государственной власти и органами местного самоуправления в следующих целях:
1)учет потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;
2) осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления6.
Цели общественного контроля за деятельностью государственных органов состоят в соблюдении в процессе государственной деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также в поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.
Для достижения указанных целей существенное значение имеет четкое определение задач, стоящих перед органами контроля. К основным задачам общественного контроля за деятельностью государственных органов можно отнести:
1) контроль за соблюдением нормативных предписаний государственными органами;
2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых государственными органами;
3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению деятельности государственными органами;
4) контроль за соблюдением установленных для
государственных органов запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и
доброкачественным выполнением государственными органами возложенных на них обязанностей;
5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава государственных органов;
6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;
7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.
Объектом общественного контроля является действие, совершенное в рамках компетенции государственного органа как необходимого элемента его работоспособности и эффективности, т.е. в законно установленном объеме публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Компетенция
государственного органа как совокупность полномочий включает в себя предмет ведения, а также основные направления его деятельности по реализации возложенных на государственный орган задач - из чего, следовательно, складывается государственная функция.
6 Об Общественной палате РФ: Федер. закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
Она отражает материальное содержание деятельности органа государственной власти. Основными функциями, присущими почти всем органам управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело,
финансирование, материально-техническое снабжение, контроль и др. Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают регулятивного воздействия, а предназначены для обслуживания процесса регулирования в рамках общих и специальных функций. Полный и точный перечень всех функций органа государственной власти содержится в правовых актах, закрепляющих его правовой статус.
Непосредственная реализация государственным органом своих полномочий осуществляется посредством возложенных на него задач. Таким образом, правовая природа государственного органа состоит в совершении им положительных действий, сутью которых, в частности, является защита прав и свобод человека.
Поскольку механизм реализации конкретного действия напрямую зависит от наличия у государственного органа определенных прав на его совершение, то под предметом общественного контроля следует понимать процесс и порядок реализации возложенных на государственный орган полномочий посредством совершения конкретных действий, в той форме и мере, которые установлены законом, то есть всю совокупность и систему государственно-правовых отношений.
Содержание предмета контроля акцентирует внимание контрольных органов на проверке соблюдения аппаратом государственного управления предписаний указанных нормативных правовых актов. Например, указанные функции нашли свое отражение в ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»7, а также в ст. 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»8. Между тем в данном случае резко ограничивается область контрольного воздействия, поскольку контроль заключается не только в проверке соблюдения запрещающих норм, но и в законности деятельности государственных органов, т.е. соответствии их деятельности требованиям закона.
В содержание предмета контроля за аппаратом государственного управления также включается не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности публичных органов власти. К.С. Вельский отмечает: «Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия»9.
Субъекты общественного контроля имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между ними существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте
7 О Правительстве РФ: Федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
8 О государственной гражданской службе РФ: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
9 Вельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. - М.: Норма, 2007.С. 774.
контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере.
Согласно действующей системе законодательства субъектами общественного контроля за деятельностью государственных органов выступают:
1) общественные организации, зарегистрированные на территории РФ в установленном законом порядке (политические партии, общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения);
2) общественные советы (палаты);
3) средства массовой информации;
4) граждане РФ.
Конкретная отрасль государственного управления требует наличия конкретных и самостоятельных механизмов общественного контроля. Специфичность соответствующего механизма будет зависеть в первую очередь от направлений деятельности государственных органов, поставленных перед государственным органом задач, уровня ответственности за охрану и защиту прав и свобод человека. В частности, контроль за деятельностью Государственной Думы предполагает наблюдение за подготовкой и принятием законопроектов, а также реагирование на некомпетентность решений субъектов законотворческого процесса.
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ»10 впервые на законодательном уровне определил порядок доступа и получения информации о деятельности судов в Российской Федерации, подготовленной соответствующими судами в пределах их полномочий. При этом согласно ст. 6 названного Закона одним из способов доступа к такой информации является размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Так, в сети Интернет размещаются общая информация о суде, информация, связанная с рассмотрением дел в суде, тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных судами в законодательные (представительные) органы государственной власти, данные судебной статистики, информация о кадровом обеспечении суда, информация о порядке и времени приема граждан, сведения о размещении заказов на поставки товаров. Очевидно, что подробная и соответствующая действительности информация о деятельности суда позволит гражданам наглядно убедиться в компетентности и законности принимаемых решений.
Правовой смысл контроля заключается не только в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым, в проверке фактического выполнения закона или иного общеобязательного предписания, целесообразности деятельности подконтрольных проверке путей и средств такого выполнения, но и в практическом устранении нарушений, содержащихся в принятых решениях, принятии мер в процессе контроля для оценки и устранения недостатков.
Поэтому, представляется необходимым определить его основные функции: 1) направляющую и 2)
координирующую, суть которых заключается в следующем.
10 Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ: Федер. закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ // Российская газета - № 265. - 2008.
1. Общественность, используя свой внутренний потенциал и закономерности развития, берет на себя направляющую функцию в механизме взаимодействия с органами власти и воздействует на политические процессы так, чтобы направлять государственную политику и предотвращать проявление деструктивных факторов в государстве. Для этого общество должно консолидироваться, стать единым организмом, одновременно и согласованно реагировать на негативные тенденции в деятельности аппарата органов власти. Ведущая роль в консолидации общественных сил принадлежит общественности как наиболее сознательной и активной части общества. Каждый член общества, проявляющий политическую активность, тем самым относится к общественности. Люди и общественные объединения, осознающие необходимость общественного контроля, предлагают и реализовывают идеи, касающиеся управления и контроля за органами власти, пробуждают политическую активность у остального населения. Как правило, чем более разумные и необходимые идеи предлагаются и чем интенсивнее реализуются инициативы, тем большую поддержку эти идеи находят среди населения и тем больший авторитет приобретает представляющий их субъект общественного контроля. Когда в обществе созревает достаточно определенная позиция по какому-либо общественно значимому вопросу, тогда общественность способна консолидироваться и выступать как большая политическая сила. В этом случае при возникновении разногласий между общественностью и аппаратом органов власти, последний в итоге вынужден уступить и принять позицию общественности.
2. Органы власти, определяя внутреннюю и внешнюю политику, основные принципы существования и развития, каждый раз оказываются перед выбором: в каком направлении осуществлять движение. В деле управления каждый шаг имеет важнейшее значение и может оказаться решающим для развития общества, может повлечь как стремительное развитие, так и упадок с последующим распадом. Далеко не всегда аппарат органов власти обладает достаточным для этого интеллектуальным потенциалом и политической волей. Если аппарат органов власти не в состоянии привлечь к управлению наиболее способных людей, то эти люди должны стать субъектами общественного контроля и, влияя на решения государственного аппарата, координировать общество, устанавливая ориентир на наиболее правильный и благоприятный путь развития. Общественный контроль -это коллективное воздействие на управление, основанное на авторитете самых активных членов общества.
Следовательно, содержание контрольной деятельности общества должно включать:
а) наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов;
б) получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний;
в) анализ таких данных;
г) предупреждение и выявление правонарушений.
Субъекты общественного контроля в равной степени
могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется
через институт общественного мнения (референдум, выборы, общественное участие в обсуждении государственных проблем, опросы, анкетирование и т.п.). Используя этот институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим, создают ситуацию политической объективности.
Полагаем, что весьма показательной является точка зрения Н.С. Бондаря, считающего, что основу современного конституционализма и соответственно конституционно-правовых характеристик современного государственно-образованного общества составляет соотношение власти и свободы как взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей. Поясняя такой подход, Н.С. Бондарь обращает внимание на сложность решения проблемы обеспечения баланса власти и свободы, поскольку, с одной стороны, реальная свобода личности невозможна вне сильной государственности, с другой - сильное государство, не обеспечивающее последовательную защиту свободы, обречено на вырождение в тоталитарный режим11.
В вопросе определения правового положения общества в системе общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации решающая роль принадлежит закону. Государство должно поддерживать этот принцип, создавая необходимую прозрачность своих действий.
Следует помнить, что государство в лице соответствующих органов и должностных лиц - это прежде всего исполнитель воли граждан, народа, общества, но не наоборот. Реализация данного полномочия зависит от многих факторов, в том числе от уровня развития государственных институтов, направленных на реализацию мер по охране и защите прав и свобод граждан. Наша позиция заключается в том, что одним из его институтов вправе считаться комплекс отношений, складывающийся в процессе общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
Подводя итог, необходимо отметить, что становление такого института должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. Общественный контроль, реализуемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой системы, должен разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, такой контроль служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия. Представляется возможным утверждать, что если нет общественного контроля за механизмом государственной власти, то никогда не будет и реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с государственным контролем значительное место должно
отводиться и общественной форме контроля, которая в отдельных случаях самостоятельно, в других - в дополнение служит непременным условием оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.
Список литературы:
1. О Правительстве РФ: Федер. конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
2. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ: Федер. закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ // Российская газета. - № 265. - 2008.
3. О государственной гражданской службе РФ: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
4. Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федер. закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. -№ 49. - Ст. 5497.
5. О системе государственной службы РФ: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
6. О порядке рассмотрения обращения граждан РФ: Федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Парламентская газета. - № 70 - 71. - 2006.
7. Об Общественной палате РФ: Федер. закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
8. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. - М.: Норма, 2009. - 712 с.
9. Бондарь, Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: ТК Велби, 2008. - 178 с.
10. Вельский, К.С. Полицейское право: лекционный курс / К.С. Вельский / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. - М.: Норма, 2007. - 804 с.
11. Панарин, А.С. Глобальное политическое прогнозирование / А.С. Панарин. - М.: Статут, 2008. - 218 с
РЕЦЕНЗИЯ
Изучение работы на тему «Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства» дает основание заключить, что проблемы, раскрываемые в данной статье, носят весьма актуальный характер. Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, однако особую значимость изучение этого демократического института приобрело в связи с проводимыми в нашей стране реформами государственной власти.
Анализ действующего законодательства, представленный в статье, показывает, что сегодня недостаточно уделяется внимания механизмам общественного контроля, что отражается в нормативных правовых актах, которые только в некоторой мере допускают общественное участие и тем самым реализуют принцип народовластия, установленный ст. 3 Конституции РФ.
По своей актуальности, теоретической и практической значимости, обоснованности и практической значимости выводов статья на тему «Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства» в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым к работам данного рода.
В целом статья представляет собой серьезную и логически законченную работу, отличается тщательностью проработки материала, концептуальностью его построения и может быть рекомендована к опубликованию в открытой печати.
К.и.н., зав. кафедрой
гражданско-правовых дисциплин
НОУВПО «Мордовский гуманитарный институт»
Л.В. Морозов
11 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: ТК Велби, 2008. С. 16.
