CC BY
183
2.6. ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК НЕОТЪЕМЛЕМАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Усманова Елена Фанильевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых дисциплин. Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева.
usmanowa_ef@rambler.ru
Семелева Елена Юрьевна, аспирант кафедры правовых дисциплин Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева
elenasemelewa@yandex.ru
Аннотация: Авторы дают определение общественного контроля как неотъемлемой составляющей современного государства. Особое внимание уделяется предмету такого контроля, его целям и задачам. Определяются субъекты общественного контроля и используемые ими правовые и социальные контрольные механизмы.
Ключевые слова: общественный контроль, функция органа государственной власти, Общественная палата.
INSTITUTE OF PUBLIC CONTROL AS THE INTEGRAL COMPONENT OF A LEGAL STATE
Usmanova Elena Fanilievna, the candidate of legal sciences, docent of the chair Legal disciplines, Mordovian State University named after N.P.Ogaryov
usmanowa_ef@rambler.ru
Semeleva Elena Yurievna, post-graduate student of the Legal disciplines Chair, Mordovian State University named after N.P. Ogaryov
elenasemelewa@yandex.ru
Annotation: Authors consider public control as the integral component of the modern state. Special attention is paid to a subject of such control, its purposes and tasks. Subjects of public control and used by them legal and social control mechanisms are determined.
Keywords: public control, public authority function, Public chamber.
Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, однако особую значимость изучение этого демократического института приобрело в связи с проводимыми в нашей стране реформами государственной власти.
В юридической науке не сложилось однозначного и ясного понятия контроля. В научных трудах ученых-юристов обсуждаются вопросы о системе контроля, его видах и субъектах. Известно, что в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, -это достигается только путем контроля над ней. Как справедливо пишет А.С. Панарин, «нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; необходим надежный демократический контроль»1. Термин «общественный контроль» используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями.
Д.Н. Бахрах подчеркивает, что в системах социального управления контроль - «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»2.
Полагаем, что под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный
законом вид социальной деятельности компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в работе органов государственной власти.
Анализ действующего законодательства показывает, что сегодня недостаточно уделяется внимание механизмам общественного контроля, что отражается в нормативных правовых актах, которые только в некоторой мере допускают общественное участие и тем самым реализуют принцип народовластия, установленный ст. 3 Конституции РФ. К ним можно, в частности, отнести: гл. IV «Общественный контроль за подготовкой и проведением выборов» Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, абз. 7 п. 1 ст. 3
Федерального закона «О системе государственной службы РФ» закрепляет «открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих»4, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ»5 и др.
Значительным шагом в развитии правовых основ общественного контроля явился Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который создал
Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. -М.: Статут, 2008. С.10-11 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Норма, 2009. С. 608.
Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. -
1996. - № 49. - Ст. 5497.
4 О системе государственной службы РФ: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
5 О порядке рассмотрения обращения граждан РФ: Федер. закон от 2
мая 2006 г. № 59-ФЗ // Парламентская газета. - № 70 - 71. - 2006.
новый орган в институциональной структуре общественного контроля, сформированный на принципах добровольности и независимости, невмешательства органов власти для того, чтобы обеспечить защиту общественных интересов.
Согласно нормам этого Федерального закона, основное предназначение Общественной палаты РФ -обеспечение взаимодействия граждан РФ с органами государственной власти и органами местного самоуправления в следующих целях:
1)учет потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;
2) осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления6.
Цели общественного контроля за деятельностью государственных органов состоят в соблюдении в процессе государственной деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также в поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.
Для достижения указанных целей существенное значение имеет четкое определение задач, стоящих перед органами контроля. К основным задачам общественного контроля за деятельностью государственных органов можно отнести:
1) контроль за соблюдением нормативных предписаний государственными органами;
2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых государственными органами;
3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению деятельности государственными органами;
4) контроль за соблюдением установленных для
государственных органов запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и
доброкачественным выполнением государственными органами возложенных на них обязанностей;
5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава государственных органов;
6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;
7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.
Объектом общественного контроля является действие, совершенное в рамках компетенции государственного органа как необходимого элемента его работоспособности и эффективности, т.е. в законно установленном объеме публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Компетенция
государственного органа как совокупность полномочий включает в себя предмет ведения, а также основные направления его деятельности по реализации возложенных на государственный орган задач - из чего, следовательно, складывается государственная функция.
6 Об Общественной палате РФ: Федер. закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
Она отражает материальное содержание деятельности органа государственной власти. Основными функциями, присущими почти всем органам управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело,
финансирование, материально-техническое снабжение, контроль и др. Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают регулятивного воздействия, а предназначены для обслуживания процесса регулирования в рамках общих и специальных функций. Полный и точный перечень всех функций органа государственной власти содержится в правовых актах, закрепляющих его правовой статус.
Непосредственная реализация государственным органом своих полномочий осуществляется посредством возложенных на него задач. Таким образом, правовая природа государственного органа состоит в совершении им положительных действий, сутью которых, в частности, является защита прав и свобод человека.
Поскольку механизм реализации конкретного действия напрямую зависит от наличия у государственного органа определенных прав на его совершение, то под предметом общественного контроля следует понимать процесс и порядок реализации возложенных на государственный орган полномочий посредством совершения конкретных действий, в той форме и мере, которые установлены законом, то есть всю совокупность и систему государственно-правовых отношений.
Содержание предмета контроля акцентирует внимание контрольных органов на проверке соблюдения аппаратом государственного управления предписаний указанных нормативных правовых актов. Например, указанные функции нашли свое отражение в ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»7, а также в ст. 67 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»8. Между тем в данном случае резко ограничивается область контрольного воздействия, поскольку контроль заключается не только в проверке соблюдения запрещающих норм, но и в законности деятельности государственных органов, т.е. соответствии их деятельности требованиям закона.
В содержание предмета контроля за аппаратом государственного управления также включается не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности публичных органов власти. К.С. Вельский отмечает: «Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия»9.
Субъекты общественного контроля имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между ними существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте
7 О Правительстве РФ: Федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
8 О государственной гражданской службе РФ: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
9 Вельский К.С. Полицейское право: лекционный курс. - М.: Норма, 2007.С. 774.
контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере.
Согласно действующей системе законодательства субъектами общественного контроля за деятельностью государственных органов выступают:
1) общественные организации, зарегистрированные на территории РФ в установленном законом порядке (политические партии, общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения);
2) общественные советы (палаты);
3) средства массовой информации;
4) граждане РФ.
Конкретная отрасль государственного управления требует наличия конкретных и самостоятельных механизмов общественного контроля. Специфичность соответствующего механизма будет зависеть в первую очередь от направлений деятельности государственных органов, поставленных перед государственным органом задач, уровня ответственности за охрану и защиту прав и свобод человека. В частности, контроль за деятельностью Государственной Думы предполагает наблюдение за подготовкой и принятием законопроектов, а также реагирование на некомпетентность решений субъектов законотворческого процесса.
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ»10 впервые на законодательном уровне определил порядок доступа и получения информации о деятельности судов в Российской Федерации, подготовленной соответствующими судами в пределах их полномочий. При этом согласно ст. 6 названного Закона одним из способов доступа к такой информации является размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Так, в сети Интернет размещаются общая информация о суде, информация, связанная с рассмотрением дел в суде, тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных судами в законодательные (представительные) органы государственной власти, данные судебной статистики, информация о кадровом обеспечении суда, информация о порядке и времени приема граждан, сведения о размещении заказов на поставки товаров. Очевидно, что подробная и соответствующая действительности информация о деятельности суда позволит гражданам наглядно убедиться в компетентности и законности принимаемых решений.
Правовой смысл контроля заключается не только в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым, в проверке фактического выполнения закона или иного общеобязательного предписания, целесообразности деятельности подконтрольных проверке путей и средств такого выполнения, но и в практическом устранении нарушений, содержащихся в принятых решениях, принятии мер в процессе контроля для оценки и устранения недостатков.
Поэтому, представляется необходимым определить его основные функции: 1) направляющую и 2)
координирующую, суть которых заключается в следующем.
10 Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ: Федер. закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ // Российская газета - № 265. - 2008.
1. Общественность, используя свой внутренний потенциал и закономерности развития, берет на себя направляющую функцию в механизме взаимодействия с органами власти и воздействует на политические процессы так, чтобы направлять государственную политику и предотвращать проявление деструктивных факторов в государстве. Для этого общество должно консолидироваться, стать единым организмом, одновременно и согласованно реагировать на негативные тенденции в деятельности аппарата органов власти. Ведущая роль в консолидации общественных сил принадлежит общественности как наиболее сознательной и активной части общества. Каждый член общества, проявляющий политическую активность, тем самым относится к общественности. Люди и общественные объединения, осознающие необходимость общественного контроля, предлагают и реализовывают идеи, касающиеся управления и контроля за органами власти, пробуждают политическую активность у остального населения. Как правило, чем более разумные и необходимые идеи предлагаются и чем интенсивнее реализуются инициативы, тем большую поддержку эти идеи находят среди населения и тем больший авторитет приобретает представляющий их субъект общественного контроля. Когда в обществе созревает достаточно определенная позиция по какому-либо общественно значимому вопросу, тогда общественность способна консолидироваться и выступать как большая политическая сила. В этом случае при возникновении разногласий между общественностью и аппаратом органов власти, последний в итоге вынужден уступить и принять позицию общественности.
2. Органы власти, определяя внутреннюю и внешнюю политику, основные принципы существования и развития, каждый раз оказываются перед выбором: в каком направлении осуществлять движение. В деле управления каждый шаг имеет важнейшее значение и может оказаться решающим для развития общества, может повлечь как стремительное развитие, так и упадок с последующим распадом. Далеко не всегда аппарат органов власти обладает достаточным для этого интеллектуальным потенциалом и политической волей. Если аппарат органов власти не в состоянии привлечь к управлению наиболее способных людей, то эти люди должны стать субъектами общественного контроля и, влияя на решения государственного аппарата, координировать общество, устанавливая ориентир на наиболее правильный и благоприятный путь развития. Общественный контроль -это коллективное воздействие на управление, основанное на авторитете самых активных членов общества.
Следовательно, содержание контрольной деятельности общества должно включать:
а) наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов;
б) получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний;
в) анализ таких данных;
г) предупреждение и выявление правонарушений.
Субъекты общественного контроля в равной степени
могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется
через институт общественного мнения (референдум, выборы, общественное участие в обсуждении государственных проблем, опросы, анкетирование и т.п.). Используя этот институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим, создают ситуацию политической объективности.
Полагаем, что весьма показательной является точка зрения Н.С. Бондаря, считающего, что основу современного конституционализма и соответственно конституционно-правовых характеристик современного государственно-образованного общества составляет соотношение власти и свободы как взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей. Поясняя такой подход, Н.С. Бондарь обращает внимание на сложность решения проблемы обеспечения баланса власти и свободы, поскольку, с одной стороны, реальная свобода личности невозможна вне сильной государственности, с другой - сильное государство, не обеспечивающее последовательную защиту свободы, обречено на вырождение в тоталитарный режим11.
В вопросе определения правового положения общества в системе общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации решающая роль принадлежит закону. Государство должно поддерживать этот принцип, создавая необходимую прозрачность своих действий.
Следует помнить, что государство в лице соответствующих органов и должностных лиц - это прежде всего исполнитель воли граждан, народа, общества, но не наоборот. Реализация данного полномочия зависит от многих факторов, в том числе от уровня развития государственных институтов, направленных на реализацию мер по охране и защите прав и свобод граждан. Наша позиция заключается в том, что одним из его институтов вправе считаться комплекс отношений, складывающийся в процессе общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
Подводя итог, необходимо отметить, что становление такого института должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. Общественный контроль, реализуемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой системы, должен разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, такой контроль служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия. Представляется возможным утверждать, что если нет общественного контроля за механизмом государственной власти, то никогда не будет и реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с государственным контролем значительное место должно
отводиться и общественной форме контроля, которая в отдельных случаях самостоятельно, в других - в дополнение служит непременным условием оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.
Список литературы:
1. О Правительстве РФ: Федер. конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
2. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ: Федер. закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ // Российская газета. - № 265. - 2008.
3. О государственной гражданской службе РФ: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
4. Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федер. закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. -№ 49. - Ст. 5497.
5. О системе государственной службы РФ: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
6. О порядке рассмотрения обращения граждан РФ: Федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Парламентская газета. - № 70 - 71. - 2006.
7. Об Общественной палате РФ: Федер. закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
8. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. - М.: Норма, 2009. - 712 с.
9. Бондарь, Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: ТК Велби, 2008. - 178 с.
10. Вельский, К.С. Полицейское право: лекционный курс / К.С. Вельский / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. - М.: Норма, 2007. - 804 с.
11. Панарин, А.С. Глобальное политическое прогнозирование / А.С. Панарин. - М.: Статут, 2008. - 218 с
РЕЦЕНЗИЯ
Изучение работы на тему «Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства» дает основание заключить, что проблемы, раскрываемые в данной статье, носят весьма актуальный характер. Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, однако особую значимость изучение этого демократического института приобрело в связи с проводимыми в нашей стране реформами государственной власти.
Анализ действующего законодательства, представленный в статье, показывает, что сегодня недостаточно уделяется внимания механизмам общественного контроля, что отражается в нормативных правовых актах, которые только в некоторой мере допускают общественное участие и тем самым реализуют принцип народовластия, установленный ст. 3 Конституции РФ.
По своей актуальности, теоретической и практической значимости, обоснованности и практической значимости выводов статья на тему «Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства» в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым к работам данного рода.
В целом статья представляет собой серьезную и логически законченную работу, отличается тщательностью проработки материала, концептуальностью его построения и может быть рекомендована к опубликованию в открытой печати.
К.и.н., зав. кафедрой
гражданско-правовых дисциплин
НОУВПО «Мордовский гуманитарный институт»
Л.В. Морозов
11 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: ТК Велби, 2008. С. 16.
