CC BY
345
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.57(47):340.132.8
Ю. М. Литвинова
К вопросу о формах общественного контроля в Российской Федерации
В статье рассмотрены законодательно установленные формы общественного контроля в Российской Федерации, дана их общая характеристика. Исследование общественного контроля выполнено с учетом современного правового регулирования изучаемых правоотношений, а также современной правовой доктрины. Особое внимание уделено нормативно-правовому регулированию осуществления общественного контроля в Российской Федерации.
The article describes the forms of public control in the Russian Federation, given their general characteristics. Research carried out public control, given the current legal regulation of relationships under study, as well as the modern legal doctrine. Particular attention is paid to the legal regulation of public control in the Russian Federation.
Ключевые слова: общественный контроль, формы общественного контроля, общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания, независимая оценка.
Key words: public control, forms of public control, public monitoring, public examination, public debate, public (social) hearings, independent assessment.
В любом демократическом государстве одной из его основных задач является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. «При этом власть не может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны общества. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный контроль - это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе принятия, так и в ходе реализации решений и оценки полученного результата»* 1.
© Литвинова Ю. М., 2015
1 Сухаренко А. Государство на контроле // ЭЖ-Юрист. 2014. № 36.
53
В июле 2014 г. в Российской Федерации принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ». Данным нормативно-правовым актом установлены организационные и правовые механизмы осуществления общественного контроля в Российской Федерации.
Указанный закон не распространяется на общественный контроль за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотиков, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи. Все остальные сферы жизнедеятельности общества подпадают под действие указанного закона.
Главной целью указанного закона является формирование системы общественного контроля как одного из инструментов реализации конституционных прав граждан РФ на участие в управлении делами государства.
Среди иных нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере следует назвать Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования». Указанный документ закрепляет механизм независимой оценки качества оказания услуг государственными и муниципальными учреждениями.
Общественному контролю в соответствии с указанными законами будут подвергнуты качество оказания услуг. На основе принятых актов выстраивается единая система общественного контроля.
Независимая оценка качества оказания услуг теперь приобретает статус одной из форм общественного контроля. Закон устанавливает единый механизм независимой оценки, который будет применяться в четырех отраслях: культуре, социальном обслуживании, медицине, образовании.
Независимой оценке подвергаются оказание услуг организациями культуры; учреждениями и предприятиями социального обслуживания; медицинскими организациями, а также качество образования.
Контролю со стороны общественности подвергнутся условия оказания услуг. Речь идет именно об их сервисной составляющей. Законом определены следующие общие критерии оценки:
- открытость и доступность информации об организации;
- комфортность условий предоставления услуг и доступность их получения;
54
- время ожидания предоставления услуги;
- доброжелательность, вежливость, компетентность работников организации;
- удовлетворенность качеством оказания услуг.
Оцениваться станут именно условия предоставления услуги, а не профессиональная ее составляющая. На это прямо указано в законе. Так, предметом независимой оценки, проводимой в отношении организаций культуры, не является создание, исполнение и интерпретация произведений литературы и искусства, а в медицинских организациях оценка не осуществляется в целях контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также экспертизы и контроля качества медпомощи.
Исключением стала только сфера образования, где контроль направлен на получение сведений о качестве подготовки обучающихся, образовательной деятельности учреждений. Оценку качества образования должны осуществлять специализирующиеся на этом организации, а вот оценка качества образовательной деятельности (по сути условий оказания услуги) станет осуществляться в обычном порядке - с привлечением общественности.
Закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает открытый перечень форм, в которых может осуществляться общественный контроль. Законодатель разделяет формы контроля на две группы. К первой относятся такие формы контроля, в основу которых положено осуществление контрольных функций (общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза). Ко второй группе относятся так называемые формы «взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления» (общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания)2.
К числу этих форм относятся следующие.
Общественный мониторинг - постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов и организаций. На федеральном уровне отсутствует единая концепция правового мониторинга. Однако в качестве примера следует привести некоторые нормативно-правовые акты субъектов РФ. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О мониторинге
2 Гриб В.В. Постатейный научно-практический комментарий Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [Текст]: федер. закон был опубликован в «Российской газете» 23 июля 2014 г., федер. вып. № 6435. М. : Юрист, 2014. С. 142-145.
55
правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»3 определяет сущность правового мониторинга, его субъектов, среди которых указаны и общественные объединения и организации, граждане.
В Самарской области Общественная палата вправе проводить общественный мониторинг реализации программ проектов законов и иных нормативных правовых актов Самарской области, правовых актов местного самоуправления в целях оценки эффективности их применения, выявления недостатков и выработке рекомендаций по их устранению.
В связи с тем, что методика проведения общественного мониторинга пока не принята на федеральном уровне, видится целесообразным принятие нормативно-правового акта, регулирующего вопросы проведения общественного мониторинга на уровне субъектов РФ. Результаты общественного мониторинга могут послужить основанием для реализации иных форм общественного контроля.
Общественная проверка представляет собой сбор и анализ информации, проверку фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов и организаций, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих организаций.
Здесь необходимо отметить, что общественная проверка проводится лишь в отношении «общественно значимой деятельности», а также «деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих организаций». Важно, что данная норма, таким образом, предусматривает проведение контроля и в отношении физических и юридических лиц, если их действиями нарушены права и свободы человека и гражданина, некоммерческих организаций.
Общественная экспертиза - оценка актов, решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов и организаций с использованием специалистов, привлеченных на общественных началах. В.В. Путин подчеркивал, что «все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое» чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»4.
3 О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе: закон ЯНАО от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО (в ред. от 25 июня 2010 г.) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 дек. 2013 г. // Рос. газета. № 282. 13 дек. 2013 г.
56
Из положений статьи, а также как следует из правовой литературы, предметом общественной экспертизы могут быть:
- нормативно-правовой акт, затрагивающий интересы больших или малых групп граждан, их права и свободы, а также существенные социальноэкономические решения органов государственной власти и местного самоуправления;
- отдельные правовые нормы, конкретные положения рассматриваемых законопроектов, принятых федеральных законов, нормативно-правовые акты в целом;
- программы развития соответствующих отраслей хозяйства или промышленности, а также иная практика реализации государственной политики.
Общественное обсуждение - публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов и организаций с обязательным участием в таких обсуждениях уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются.
Общественные (публичные) слушания - собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - органами и организациями для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих организаций.
Последние две формы общественного контроля достаточно похожи. Однако они отличны: общественные слушания проводятся путем реального собрания граждан, в то время как общественные обсуждения могут проводиться путем использования сети Интернет. Кроме того, общественные слушания проводятся в целях обсуждения вопросов, касающихся деятельности органов и организаций, имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих организаций.
Следует отметить, что перечень форм общественного контроля является открытым, т. е. не исключает иных форм осуществления общественного контроля. Таковой может быть, например, независимая оценка, упомянутая выше. Кроме того, в правовой литературе можно встретить указание и на иные формы общественного контроля5. Интересным видится рассмотрение различных
5 Среди таких форм выделяют экспертизу законопроектов, общественные формирования муниципалитетов и др. См., например: Коломытцева О.Н. Экспертиза законопроектов как
57
форм общественного контроля в судебной системе, в уголовноисполнительной системе, в системе государственной гражданской службы, в избирательном процессе, в сфере высшего образования, общественного экологического контроля.
В правовой доктрине формы контроля, рассматриваемые с позиции форм социального управления, понимаются как «совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание данной функции управления, самого контрольного воздействия. Формы контроля призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение данной функции управления и достижение целей контроля»6. Важным видится комплексное сочетание форм общественного контроля. Так, «организационные формы подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной упорядоченности их осуществления. Организационные формы контроля могут предшествовать правовым либо следовать за ними. Например, проведению общественного мониторинга может предшествовать отбор информации, необходимой для осуществления контроля.
Общественный контроль - это не способ принуждения, а механизм, инструмент привлечения внимания органов власти к каким-либо нарушениям в той или иной сфере. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается “под правом”, становится “правовым”»7.
Таким образом, на основе этих и иных принятых законов выстраивается единая система общественного контроля.
Рабочей группой Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства была разработана Концепция совершенствования форм и методов общественного контроля в РФ8. Среди методов общественного контроля выделены методы стимулирования и мотивации (дис-
форма общественного контроля над государством // Вестн. Владимирского юрид. ин-та. 2007. № 2 (3). С. 166-167; Лукьянова ТМ. «Народная экспертиза» как форма общественного контроля на территории Белгородской области // Гос. и муниципальное управление в XXI в.: теория, методология, практика. 2013. № 9. С. 78-82; Аносова В.В. Общественные формирования муниципалитетов как форма контроля местной власти // Теория и практика общественного развития. 2014. № 6. С. 105-107.
6 Зубарев С.М. Механизм общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // LEX RUSSICA. 2014. № 7. Т. XCVI. С. 804.
7 Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политикоправовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27.
8 Открытое правительство: [сайт]. Проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации. URL.: http://xn--
80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn--p1ai/ (дата обр.: 01.06.2015 г.).
58
куссия, эмоциональное воздействие, убеждение, порицание и осуждение, поощрение) - основаны на особых способах правового воздействия в системе общественного контроля, которые заключаются в использовании субъектом контроля общепризнанных моральных, этических и ценностных установок, ведут в итоге не только к формированию у объекта общественного контроля (должностного лица органа государственной власти или местного самоуправления) дисциплинированности, понимания того, что общественная дисциплина и законность представляют собой необходимые условия для успешного построения демократического государства, формированию сознательной привычки, направленной на соблюдение правовых требований, чувства недопустимости их нарушения, но и способствуют устранению выявленных нарушений (например, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления с целью придать их широкой огласке и формированию негативного отношения масс населения к лицам, их совершившим, может вызвать не только негативный резонанс в обществе, но и стать поводом для расследования официальными государственными структурами).
Представляется, что такие методы стимулирования и мотивации вполне могут быть применимы при осуществлении общественного контроля.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, «для активизации гражданского участия недостаточно простого нормативного закрепления форм общественного контроля, нужны специально разработанные механизмы вовлечения населения, стимулирования гражданской активности»9. Например, связи с тем, что методика проведения общественного мониторинга пока не принята на федеральном уровне, видится целесообразным принятие нормативно-правового акта, регулирующего вопросы проведения общественного мониторинга на уровне субъектов РФ. Это касается и иных форм общественного контроля.
В этой связи законодательное закрепление целей и задач, принципов, статуса субъектов общественного контроля, их прав и обязанностей, форм и порядка его осуществления видятся важными в процессе формирования нормативно-правовой базы общественного контроля в Российской Федерации. Особо важным представляется наличие в законе именно открытого перечня форм общественного контроля. Принятые нормативно-правовые акты служат основой для дальнейшего развития различных форм общественного контроля, их успешной реализации.
9 Исаева Е. А. Общественные палаты в субъектах Российской Федерации как основная диалоговая площадка власти и общества: особенности формирования // В мире науч. открытий. 2014. № 3.3 (51). С. 131.
59
Список литературы
1. Александров А.Ю., Барабанова С.В. Правовые основы общественного контроля в сфере высшего образования // Вестн. Чувашек. ун-та. - 2014. - № 3. - С. 247-253.
2. Бердникова Е.В. Роль общественного контроля в обеспечении демократических выборов // Изв. Саратовск. ун-та. Новая серия. Сер. Экономика. Управление. Право. - 2014. - Т. 14. - Вып. 4. - С. 651-662.
3. Бердникова Е.В. Формы общественного контроля в судебной системе Российской Федерации // Изв. Саратовск. ун-та. - 2012. - Т. 12. - Сер. Экономика. Управление. Право. - Вып. 1. - С. 97-101.
4. Гриб В.В. Постатейный научно-практический комментарий Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [Текст] : федер. закон был опубликован в «Российской газете» 23 июля 2014 г., федер. выпуск № 6435. - М. : Юрист, 2014. - 233 с.
5. О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе: закон ЯНАО от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО (в ред. от 25 июня 2010 г.) // Кон-сультантПлюс: справ.-правовая система.
6. Зубарев С.М. Механизм общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // LEX RUSSICA. - 2014. - № 7. - Т. XCVI. - С. 804.
7. Исаева Е. А. Общественные палаты в субъектах Российской Федерации как основная диалоговая площадка власти и общества: особенности формирования // В мире науч. открытий. - 2014. - № 3.3 (51). - С. 131.
8. Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. - 2003. - № 10. - С. 27.
9. Мельникова М.В., Друзенко В.Г. Общественный контроль за деятельностью УИС как форма взаимодействия гражданского общества с исполнительной властью // Вестн. Самарск. юрид. ин-та. - 2013. - № 1 (9). - С. 53-56.
10. Мисник Г.А., Пятницкая И.К. О совершенствовании правовых форм общественного экологического контроля на уровне субъектов Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2014. - № 7 (50). - С. 82-89.
11. Открытое правительство: [сайт]. Проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации. - URL: http://xn--80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn--p1ai/ (дата обр.: 01.06.2015 г.).
12. Плотников А.А. Институт независимых экспертов как форма общественного контроля в системе государственной гражданской службы // Юрист - Правоведъ. -2014. - № 6 (67).
13. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 дек. 2013 г. // Рос. газета. - № 282. - 13 дек. 2013.
14. Сухаренко А. Государство на контроле // ЭЖ-Юрист. - 2014. - № 36. Из
информационного банка юридическая пресса. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=81291 (дата обр.:
01.06.2015 г.)
60
