CC BY
22
.«agb. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ — НЕОБХОДИМАЯ ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА, ПОЗВОЛЯЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВОВАТЬ НА ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТЕЙ
А.Л. МИРОНОВ,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России,
кандидат юридических наук E-mail: [email protected] Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Рассматриваются основные государственно-правовые принципы. Возможность реализации этих принципов по средством контроля. Определяется влияние контроля на достижение поставленных целей народом перед правительством. Раскрываются положительные моменты публичного контроля и его влияние на легитимность власти. Ключевые слова: принципы, контроль, контрольное право, народовластие, публичность, государственное управление.
THE CONSTITUTIONAL CONTROL — NECESSARY PART OF THE STATE MECHANISM, ALLOWING TO INFLUENCE FUNCTIONING OF THE INDEPENDENT LEGISLATIVE, EXECUTIVE AND JUDICIAL AUTHORITIES
A.L. MIRONOV,
associate professor of the constitutional and municipal law Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia,
candidate of jurisprudence
Annotation. The main state legal principles are considered. Possibility of realization of these principles on a control device. Influence of control on achievement of goals by the people before the government is defined. The positive moments of public control and its influence on legitimacy of the power reveal.
Keywords: principles, control, control right, democracy, publicity, public administration.
Определяющее значение в Конституции Российской Федерации имеют такие государственно-правовые принципы, как: народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, взаимная ответственность государства и личности, общественный и судебный контроль, а также централизованная система государственного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности. Основываясь на этих принципах, некоторые исследователи (например, Л.В. Акопов1) доказывают необходимость и целесообразность существования концепции контрольного права (выд. авт. — А.М.), рассматривая его не только в качестве одного из относительно самостоятельных направлений в праве в традиционном смысле этого слова, но прежде всего, как своеобраз-
ный «узел» юридических наук. Именно под таким углом зрения, по мнению Л.В. Акопова, в повестку дня следует в первоочередном порядке поставить насущную необходимость кодифицировать и систематизировать российское законодательство о праве на контрольную деятельность (то, что в американской юриспруденции принято называть «right to control legislation»)2. Контрольное право можно представить в виде определенным образом структурированной системы — «вязанки прав» («bundl of rights»)3, в которой каждое из них выступает как
1 Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дисс... докт. юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. С. 22.
2 Там же. С. 24.
3 ГалятинМ.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 67.
Актуальные проблемы конституционного права
определенное, исключительное правомочие. Более того, отдельно взятый субъект контроля крайне редко обладает всей совокупностью правомочий по отношению к подконтрольному объекту. В действительности распределение полномочий между различными субъектами контрольного права может быть очень сложным, порой противоречивым и даже взаимоисключающим (последнее имеет место при заведомом игнорировании общих принципов теории управления и контроля в частности).
Как верно отмечает А.И. Радченко, общие и частные функции государственного управления должны определяться на основе следующих источников: «основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и полномочий органов управления по определенным предметам ведения, установленных федеральными законами»4.
Современная реформа административно-государственного управления призвана не только укрепить федеративное единство и повысить отдачу от деятельности всех государственных органов с одновременной поддержкой местного самоуправления, она также нацелена и на обеспечение системности и эффективности демократического (народовластного) и общегосударственного контроля, четкое соблюдение принципа разделения и взаимного уравновешивания ветвей государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и властными структурами субъектов Российской Федерации.
Исследуемая проблематика относится к важнейшей области конституционно-правовых отношений, которые имманентно устанавливаются:
1) между федеральными органами государственной власти с одной стороны, народом (гражданами и их объединениями) с другой стороны через институты непосредственной (прямой) демократии в ходе осуществления народовластного (демократического) контроля;
2) между главой государства (Президентом Российской Федерации) и его Администрацией с одной стороны, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с другой стороны в процессе осуществления президентского контроля;
3) между Федеральным Собранием Российской Федерации с одной стороны и федеральными орга-
нами исполнительной власти, а также иными государственными органами с другой стороны в процессе реализации полномочий парламентского контроля в сфере исполнения бюджетного законодательства;
4) между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти с одной стороны, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а также иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями с другой стороны в части юрисдик-ционных контрольных полномочий «правительственной власти»;
5) между федеральными судами и органами прокурорского надзора с одной стороны, всеми подконтрольными и поднадзорными субъектами (физическими и юридическими лицами) с другой стороны в сфере обеспечения соблюдения законности и правопорядка в соответствии с юрисдикцией судебной и прокурорской власти5.
Поскольку без контроля (обратной связи) невозможно удостовериться в достижении (либо уклонении) цели, то, следовательно, целью самого контроля является и та самая сверка (сопоставление, сравнение) идеального образа (как побудительного начала и условия деятельности) с фактически полученным (достигнутым) результатом. Ценность (аксиология) же контроля заключается в том, что он позволяет с достаточной степенью уверенности судить о достижении (приближении к) намеченной цели, равно как и в том, что контроль позволяет своевременно принять решение и скорректировать процесс деятельности в случаях его отклонения от идеала (цели)6.
Существование правового демократического государства невозможно без действия принципа разделения власти, где власть судебная выступает гарантом подчинения праву законодательной и исполнительной ветвей власти, где конституционный контроль является необходимой частью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать на функционирование самостоятельных законодательной, исполнительной и судебной властей.
4 Основы государственного и муниципального управления: системный подход; 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д., 2001. С. 136.
5 Акопов Л.В. Указ. соч. С. 24.
6 Там же. С. 25.
Актуальные проблемы конституционного права
Определяя государственную власть, как разновидность власти социальной, осуществляющей социальное управление в государственно-организованном обществе соответствующими публичными (государственными) органами, которые ведут, в том числе, контрольно-надзорную деятельность, Г.В. Мальцев пишет: «Осуществление такой власти представляет собой функцию достаточно развитых социальных организаций, пытающихся, исходя из сознательно поставленных целей, из рационально сконструированных программ, активно воздействовать на общественные отношения, выстраивать и перестраивать их, придавать им нужное направление7. Сущностный анализ контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти Российской Федерации показывает, что эта деятельность имеет публично-правовой характер8. Рассуждая на эту тему и рассматривая государство как многомерное образование9 можно сделать вывод, что с одной позиции государство выступает как совокупность людей, граждан (население, нация), проживающих на определенной территории и объединенных публичной (государственной) политической властью, с другой стороны — государство представляет собой властную организацию (аппарат власти), систему государственных институтов, органов публичной (государственной) власти, взаимосвязанных между собой10. Однако государство нетождественно публичной политической власти и аппарату, ее осуществляющему. Государство является теоретически более широким понятием, вмещающим также население и территорию. Аппарат же публичной политической власти (государственной власти)11 включает в себя законодателя, правительство, суд, полицию, вооруженные силы и другие органы12.
При этом применительно к органам государственной власти термин «публичность»13 в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение в определенной мере составляет положение ст. 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого термина, а по сути — демократического принципа в деятельности государственных органов14. Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6.1 и 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федер ации» и ст. 21, 22 и 26 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Россий-
ской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Бе-люсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства15.
В Особом мнении судьи А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации16.
7 Мальцев Г.В. Правоведение: учебник. М., 2003. С. 32.
8 Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: Теоретический аспект: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Калюжный H.H. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
9 НерсесянцB.C. Общая теория права и государства: учебник. М., 2004. С. 69; ЧетвернинВ.А. Введение в курс общей теории права и государства: учеб. пособие. М., 2003. С. 58, 59.
10 Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 43.
11 На сегодняшний день в науке существует мнение, что публичная власть — понятие более широкое, чем государственная власть (Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 21.
12 Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21, 22.
13 Термин «публичность» используется в разных областях. Так, публичность бухгалтерской отчетности заключается в ее опубликовании в газетах и журналах, доступных пользователям бухгалтерской отчетности, либо распространении среди них брошюр, буклетов и иных изданий, содержащих бухгалтерскую отчетность. Публичность судопроизводства выражается в том, что возбуждение уголовных дел, их расследование и разрешение осуществляются соответствующими публичными (государственными) органами (дознания, следствия, прокуратуры, суда) независимо от мнения заинтересованных лиц, а гражданское судопроизводство направлено на охрану не только прав и законных интересов граждан, но и государственных и общественных интересов (Советский энциклопедический словарь; 3-е изд. М., 1984. С. 1077).
14 Гуцев П.Ю. Государственная власть и местное самоуправление. М., 2009. С. 32.
15 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6.1 и 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и ст. 21, 22 и 26 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой // СЗ РФ. 2008. № 10 (ч. 2). Ст. 976.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
Актуальные проблемы конституционного права
Анализ научной литературы и практики государственного и ведомственного контроля в федеральных органах исполнительной власти позволяют автору сделать вывод, что публичность вообще и публичность контроля в частности — демократический принцип государственного управления. Выражается в том, что подготовка к проведению государственного контроля, его непосредственное проведение, подведение итогов (результатов) и их рассмотрение (анализ) осуществляются соответствующими публичными (государственными) контрольными (надзорными) органами на основании положений законов Российской Федерации, требований нормативных правовых актов, регулирующих эту сферу деятельности, независимо от усмотрения тех или иных заинтересованных лиц.
Весьма актуальным для исследования публичности государственной власти и контроля, интересным и приобретающим современное звучание, представляется учение Ж.Ж. Руссо о суверенной власти народа. В своем знаменитом сочинении, посвященном общественному договору, Руссо отмечал недостаточность того, чтобы народ, собравшись, один раз установил государственное устройство, санкционировав свод законов, а также установление им постоянного правительства и единовременного выбора должностных лиц раз и навсегда. Руссо настаивал на необходимости проведения определенных периодических собраний, которые ничто не могло бы ни отменить, ни отсрочить, чтобы в определенный день народ был законно созываем по закону, и чтобы для этого не было необходимости в каком-либо ином формальном созыве17.
Далее Руссо своеобразно сформулировал суть социального (публичного) контроля через определение «повестки дня» подобных собраний. В частности, он писал: «Открытие таких собраний, которые имеют предметом только сохранение общественного договора, должно начинаться двумя предложениями, которых никогда нельзя отменить и которые должны голосоваться каждое отдельно. Первое: «Угодно ли суверену сохранить существующую форму правительства?». Второе: «Угодно ли народу оставить управление в руках тех, на которых оно теперь воз-ложено?»18. Анализируя эти тезисы в контексте всей книги Руссо, можно с большой степенью уверенности полагать, что описанный способ поддержания суверенной власти, он считал одним из истинных принципов политического права.
Одной из вершин политико-правовой мысли в России второй половины XVIII в. было учение А.Н. Радищева. Опираясь на концепцию естественного состояния Руссо, А.Н. Радищев наряду с этим подчеркивал, «что человек есть существо общественное и созданное, чтобы жить в обществе себе подобных»19. Делая важный вывод о таких естественных правах человека, как жизнь, вольность и безопасность, А.Н. Радищев говорил о праве суверенного народа разорвать узы порабощения, освободиться от обязанности соблюдать «общественный договор», если законы, принятые государством, и его власть не были употреблены в пользу народа20.
Под влиянием идей А.Н. Радищева, французских просветителей, отцов-основателей Конституции США сформировались русские революционеры-декабристы. В течение почти десяти лет работал над своим конституционным проектом «Русская правда» глава Южного общества декабристов П. Пестель21.
«Народ российский, — писал Пестель, — не есть принадлежность какого-либо лица или семейства. Напротив того, правительство есть принадлежность народа, и оно учреждено для блага народного, а не народ существует для блага правительства»22. Здесь же объявлялось равенство всех перед законом и признавалось неоспоримое право каждого гражданина участвовать в государственных делах23.
«Декабристы, — писал Ленин, — разбудили Герцена. Герцен развернул революционную агитацию. Ее подхватили, расширили, укрепили, закалили революционеры-разночинцы, начиная с Чернышевского и кончая героями «Народной воли»24.
А.И. Герцен признавал, что человечество должно перейти к «безгосударственному устройству». Он писал, что «государство как рабство идет к самоуничтожению», но «его нельзя сбросить с себя, как грязное рубище, до известного возраста... С какого народа, в самом деле, может быть снята государственная опека, как лишняя перевязка, без раскрытия таких артерий и внутренностей, которые теперь наделают страшных бедствий, а потом спадут сами?.. что зна-
17 Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре или принципы политического права. М., 1938. С. 78, 79.
18 Там же. С. 88.
19 Радищев А.Н. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 476.
20 Радищев А.Н. Полн. собр. соч. Т. 2. С. 282.
21 Акопов Л.В. Указ. соч. С. 31, 32.
22 Нечкина М.В. Декабристы. М., 1983. С. 83.
23 Там же. С. 83, 84.
24 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 21. С. 261.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
чит отрицать государство, когда главное условие выхода из него — совершеннолетие большинства»25.
В важнейшем документе «Народной воли» «Подготовительная работа партии» подчеркивается: «Подготовительная работа партии имеет своей задачей развить количество силы, необходимое для осуществления ее целей. Цели же эти сводятся, прежде всего, к созданию в ближайшем будущем такого государственного и общественного строя, при котором воля народа сделалась бы единственным источником закона»26.
Трактовка социального контроля в учении Г.В.Ф. Гегеля тесно связана с его концепцией государственной власти и конституционного права. «Государственная власть, — пишет Гегель, — должна быть сосредоточена в одном центре, который принимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведением их в жизнь. Если этот центр сам по себе прочен вследствие уважения к нему народов.., то государственная власть может без какого-либо опасения и боязни соперничества свободно предоставить ведению подчиненных ей систем и институтов значительную долю тех отношений, которые складываются в обществе, и контроль над тем, чтобы они соответствовали законам, тогда каждое сословие, каждый город, каждая деревня и т.д. смогут свободно совершать и осуществлять все то, что находится в сфере их непосредственной деятельности»27.
В своей «Философии права» Гегель отмечает: «Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой — в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу»28. И далее: «Члены правительства и государственные чиновники составляют основную часть среднего сословия, которое характеризует развитый интеллект и правовое сознание народной массы. Чтобы это сословие не заняло изолированного положения аристократии и образованность и умение не превратились бы в средство произвола и господства, его контролируют учреждения суверенной власти сверху и права корпораций снизу»29.
Наконец, нельзя не упомянуть и гегелевскую характеристику деспотических государств, в которых существуют только правители и народ, действующий, когда он восстает, исключительно как разрушительная масса, направленная против организации. «Выступая же органически, — указывает Гегель, — толпа проводит осуществление своих интересов в соответствии с правом и порядком. Если же это средство отсутствует, то самовыражение массы всегда превращается в нечто дикое»30.
Марксистская точка зрения на значение контроля снизу в целом была сфокусирована в «объективе» концепции исторической миссии пролетариата как «могильщика буржуазного строя»31.
Функции государства, а также его назначение и цели определяются потребностями государственно-организованного общества. В научной литературе функции государства понимаются как основные направления постоянной деятельности государства по решению задач, стоящих перед ним, и обусловлены назначением государства в обществе32.
Например, в послеоктябрьский (1917 г.) период научное обоснование жизненно важной необходимости осуществления контроля народа над (за) деятельностью советского государственного аппарата, обеспечения прак-тического участия трудящихся в таком контроле и совершенствовании деятельности как высших государственных учреждений, так и местных с тем, чтобы трудящиеся проверяли все государственные дела и научились сами управлять, дал В.И. Ленин33. В качестве главных целей демократического, гласного контроля народа В.И. Ленин выдвигал борьбу с бюрократизмом, с его поползновениями на обособление от народа и попытками встать над ним, недопущение узурпации власти государственным аппаратом34.
25 ШамаринЭ.В. Государственно-правовые взгляды предшественников научного социализма в России. Киев, 1973. С. 158.
26 Там же. С. 167.
27 Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 82.
28 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. § 295. С. 335.
29 Там же. § 297. С. 335, 336.
30 Там же. § 302. С. 343.
31 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 122.
32 Теория государства и права: учебник / под. ред. А.С. Пи-голкина, Ю.А. Дмитриева; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 152; Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 65.
33 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 19; Т. 40. С. 127, 128; Т. 45. С. 386.
34 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 206.
Актуальные проблемы конституционного права
«Контроль без власти, — писал В. И. Ленин, — есть пустейшая фраза... Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть»35. Таким образом, социальный контроль выступает здесь в качестве одной из форм реализации суверенитета народа. И если в фундаменте как фактической, так и писаной конституции страны мы хотим иметь принцип народовластия, то и полноценным субъектом права контроля за органами государственной власти (государством как таковым) следует признать народ в целом36.
Очевидно для того, чтобы на самом деле реализовать контроль народа за органами государства, необходимо обеспечить народовластие либо, по крайней мере, доминирование институтов прямой демократии над представительными учреждениями. Задача чрезвычайно непростая и требующая больших физических и духовных затрат, высочайшей степени гражданской активности и развитого правосознания граждан37. Следует заметить, что контроль выступает в качестве полной реализации народного суверенитета там и тогда, где и когда его субъектом является весь народ, например, во время всенародного голосования (референдума, плебисцита) или же если этот контроль рассматривается как все многообразие контрольных функций, осуществляемых массами непосредственно или через свои представительные органы38.
Известный русский мыслитель и философ И.А. Ильин следующим образом определял основы демократии: «Демократия (по-русски — «народоправство») предполагает в народе способность не только вести государственную жизнь, но именно править государством. Для этого народу необходимо уверенное и живое чувство государственной ответственности: «от того, что я делаю, как я держу себя и за что голосую, — зависит судьба моего народа,
моего государства, моя собственная, моих детей и внуков; за все это я отвечаю; все это я должен делать по чести и совести... Во-вторых, народоправство неосуществимо без свободной лояльности и без элементарной честности. Народ, не научившийся чтить закон и добровольно соблюдать его за совесть, не будет уважать ни своего государственного устройства, ни им самим изданных законов; всяческое правонарушение окажется основной формой его жизни, и во всех делах его водворится «черный рынок». Мало этого, этот народ окажется неспособным ни к контролю, ни к суду, ни к принудительным мерам, ни к мобилизации своей армии; ибо в основе всего этого лежит добровольное закононаблюдение, чувство долга и неподкупность... В-третьих, народоправство требует от народа государственно-политического кругозора, соответствующего размерам страны и державным задачам этого народа... В-четвертых, народоправство требует от народной толщи известных знаний и самостоятельного мышления о знаемом. В-пятых, народоправство осуществимо только там, где народу присуща сила личного характера»39.
Примечательно, что Фридрих Ф. Хайек в книге «Путь к рабству» подчеркивает: «Демократический контроль может помешать власти стать диктатурой, но для этого следует потрудиться. Если же демократия решает свои задачи при помощи власти, не ограниченной твердо установленными правилами, она неизбежно вырождается в деспотию»40.
35 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 31. С. 345, 346.
36 Акопов Л.В. Указ. соч. С. 32.
37 Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002. С. 211.
38 Акопов Л.В. Указ. соч. С. 34.
39 Ильин И.А. Наши задачи. Волгоград, 1997. С. 29, 30.
40 Новое время. 1991. № 2. С. 43.
