CC BY
204
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^
Актуальные проблемы конституционного права
СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
А.Л. Миронов,
кандидат юридических наук, главный редактор журнала «Вестник Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация: Раскрывается сущность государственного контроля при осуществлении государственного управления. Оценивается эффективность государственной власти посредством реализации контрольной функции. Выделяются общие функции государственной власти. Соотносятся функции государственного управления с функциями государственного аппарата.
Ключевые слова: контроль, государственная власть, функции, управление
ESSENCE OF THE STATE CONTROL
A.L. Mironov,
candidate of jurisprudence editor-in-chief of the magazine «Messenger of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The essence of the state control reveals at implementation of public administration. Efficiency of the government by means of realization of control function is estimated. The general functions of the government are allocated. Functions of public administration correspond to government functions. Keywords: control, government, functions, management
Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, публичном (государственном) аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность1. Социальное управление в государстве направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В рамках этого управления обычно выделяют три этапа:
- предварительное управление, которое заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т.е. предвидении результатов развития,
планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы публичного (государственного) контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;
- оперативное управление, предусматривающее реализацию функций организации и мотивации (иногда говорят о распорядительстве или руководстве этого этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для
46
Вестник Московского университета МВД России
№ 9/2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели2;
- управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом, которые предоставляют информационные сведения, соотносимые с целями управления3. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.
Как часть социального управления публичный (государственный) контроль заключается в:
- наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам);
- выявлении результатов воздействия субъекта на объект;
- определении допущенных отклонений и их оценке.
Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.
Одним из видов социального управления является государственное управление4, которое представляет собой деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, судов и др.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения5.
Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, одной из основных функции которого является контроль6. Го -сударственная власть в целях повышения эффективности своей деятельности по реализации функций государства осуществляет контрольную деятельность (контрольную функцию), принуждение, другие механизмы регулирования. Контроль является обратной связью в системе управления, обеспечивая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствуя выработке надлежащих управленческих решений'.
На сегодняшний день существуют различные классификации функций государственного управления8. Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. В рамках настоящего исследования достаточно рассмотреть основные внутренние функции, где реализация публичного (государственного) контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного государства: экономическую, социаль-
ную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.
Реализация указанных функций государственного управления осуществляется посредством государственного аппарата, т.е. системы публичных (государственных) органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государственного управления не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов) (выделено нами - А.М.). Функции государственных органов имеют конкретный характер, эти органы решают задачи в рамках основных задач государства.
Являясь одной из исторически устойчивых форм организации политической власти в обществе, демократия характеризуется более или менее полным наличием институтов непосредственного народоправства. Она начинается там, где создана и функционирует система политико-правовых институтов, норм и структур, которые обеспечивают гражданам организованное участие во власти и контроль над нею9.
Принцип осуществления власти в интересах народа через избираемых им же депутатов призваны реализовывать представительные органы власти (институты представительной демократии). В любом типе демократического правления должна присутствовать система, органично включающая в себя разнообразные формы непосредственной и представительной демократии. В свою очередь система представительных учреждений государственной власти должна иметь прочную самоуправленческую основу, а прямая демократия предшествовать представительной, придавая последней силу и автори-тет10.
Наглядным примером и одним из основных способов сочетания прямой демократии и представительных органов является осуществление народом контроля за деятельностью парламента, законодательных органов субъектов Российской Федерации, их депутатов. Этот контроль может осуществляться как всеми гражданами непосредственно, так и через массовые общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, самодеятельные организации населения и т.п.11 Как отметила Е.В. Шорина, «независимо от формы суть народного контроля едина: она состоит в том, что ... право контроля за основными сторонами государственной и общественной деятельности при-
№ 9 / 2012 -Вестник Московского университета МВД России- 47
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
надлежит народу, что это право осуществляется гражданами как через представительные органы власти, общественные организации, так и непосред-ственно»12. Принцип подконтрольности представительных органов государственной власти непосредственно народу и их ответственности перед ним должен получить более четкое закрепление в нашем конституционном законодательстве13.
В государственно-правовом значении контроль рассматривается автором, с одной стороны как специфическая публично-правовая форма деятельности государственных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении)14. Как отмечали еще дореволюционные государствоведы сущность контроля как государственной деятельности состоит в проверке соблюдения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что-либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении15. Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования правового публичного (государственного) контроля.
Отмечая правовой характер государственного контроля, Ю.А. Тихомиров пишет о том, что он призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий. К объектам контроля он относит анализ соблюдения законов, выполнения указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий16.
По мнению В. Воронова государственный контроль - это публично-правовая деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственной собственности, а также по устране-
нию и предупреждению различных нарушений. К основным задачам государственного контроля он относит оценку законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности; анализ состояния дел в подконтрольной сфере, информирование высших органов государственной власти о результатах проверок и мерах по результатам этих проверок; профилактика различных видов наруше-
" " 17
ний исполнительской дисциплины.
Автор согласен также с мнением A.B. Ерицяна, который определяет контроль как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту18. Е.Ю. Грачева в работе «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля» отмечает, что сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов19.
Оценивая эти взгляды ученых на сущность контроля как вида социального управления и опираясь на анализ практики работы в сфере государственного и ведомственного контроля автор полагает возможным сделать вывод, что контроль по своей природе имеет публично-правовой характер и предполагает осуществление квалифицированной, профессиональной проверки (наблюдения) со стороны уполномоченных публичных (государственных) органов контроля за тем, чтобы фактическая деятельность подконтрольных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
1 Социальное управление является одним из видов управления в общем смысле, под которым понимается целеполагающее, т.е.
48 -Вестник Московского университета МВД России- № 9 / 2012
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии и др.) // См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд. - М. - 2004. - С. 29-30.
2 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 24.
3 Существует ряд отличий контроля от учета и анализа: если учет и анализ отражают деятельность всей управляемой системы в целом, то контроль проводится строго целенаправленно. Учет заканчивается выдачей соответствующего значения измеряемой величины, анализ - исследованием явления, факторов и причин, их обусловивших. Контроль позволяет определить пути преодоления неблагоприятных воздействий. В процессе учета и анализа изучаются в основном количественные показатели. Контроль предполагает получение не только количественной, но и качественной информации. Учет и анализ связаны с уже свершившимися фактами, контроль в значительной части ориентирован на будущие события. Таким образом, контроль наряду с учетом и анализом является частью заключительного этапа управления. Однако ему присуща и определенная самостоятельность как функции управления.
4 Объективные предпосылки государственного управления заключаются в том, что оно существует для познания публичных потребностей и интересов, их оценки, структурирования, постановки цели, разработки решении и совершения действий по их практическому осуществлению.
5 См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) / Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 43.
6 Здесь и далее термин «контроль» употребляется в качестве синонимичного термину «государственный контроль».
7 См., например: Гулиев В.Е., Колесников A.B. Отчужденное государство. - М. 1998; Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 5-12.
8 В зависимости от различных критериев выделяют: регулятивные и охранительные (по способу осуществления); постоянные и временные (по продолжительности действия); законодательные, управленческие, судебные, информационные (по принципу разделения властей) и др.
9 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 24.
10 См.: Керимов Д.А. и др. Демократизация советского общества / Учебное пособие. - М.: Мысль, 1989. С. 10.
11 См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) / Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 43.
12 См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М.: «Наука», 1981. - С. 71.
13 См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы) / Дисс. докт. юрид. наук. -Ростов-на-Дону, 2002. - С. 67.
14 См. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 156 - 158.; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ соч. С. 26-29.
15 См. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 156-158.; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ соч. С. 26-29.
16 См.: Тихомиров Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002, № 8. С. 3.
17 См.: Воронов В. За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002, № 6. С. 3.
18 См.: Ерицян А.В Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002, № 2. С. 106.
19 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 80.
№ 9/2012
Вестник Московского университета МВД России
49
