CC BY
85DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10419 КОРОТКОВА Мария Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» e-mail: mail@law-books.ru
К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕНОВАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИИ
Статья выполнена при поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Аннотация. Статья посвящена анализу проекта федерального закона «О реновации жилищного фонда в Российской Федерации». Автор комментирует основные положения данного законопроекта в сравнении с законодательством, регламентирующем реновацию жилищного фонда в г. Москве.
Ключевые слова: аварийное жилье, жилищный фонд, реконструкция объекта капитального строительства, реновация жилищного фонда, программа реновации, проект реновации.
KOROTKOVA Maria Vladimirovna,
PhD in Law, associate Professor of the Department of legal regulation of economic activity, Financial University under the Government of the Russian Federation
ON THE PROSPECTS OF FEDERAL REGULATION OF HOUSING
RENOVATION IN RUSSIA
Annotation. The article is devoted to analysis of the draft Federal law «On housing renovation in the Russian Federation». The author comments on the main provisions of this draft law in comparison with the legislation regulating the housing renovation in Moscow.
Key words: emergency housing, residential fund, reconstruction of the capital construction facility, housing renovation, renovation program, renovation project.
Проблема ветхого и аварийного жилья в России уже давно требует принятия выверенных эффективных мер, что невозможно без соответствующей правовой основы. О необходимости федерального регулирования реновации жилищного фонда в России начали говорить еще с момента запуска программы реновации жилья в столичном регионе в 2017 г. [3]. Пока же вопрос переселения граждан из аварийного жилья решается на местах с использованием установленного жилищным законодательством порядка реконструкции или сноса многоквартирных домов. Во многих субъектах РФ были приняты специальные целевые программы, например:
- Закон Санкт-Петербурга от 06.05.2008 г. № 238-39 «Об адресной программе Санкт-Петербурга "Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге"»;
- Республиканская адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на 2019 - 2025 годы» (утв. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.03.2019 г. № 50);
- Региональная адресная программа «Пе-реселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Сахалинской области в 2019 - 2025 годах» (утв. Постановлением Правительства Сахалинской области от 29.03.2019 г. № 133);
- Муниципальная адресная программа «Снос и реконструкция многоквартирного жилищного фонда в городском округе город Воронеж» (утв. решением Воронежской городской Думы от 14.07.2010 г. № 150-Ш) и др.
Однако единого универсального и в то же время гибкого механизма реновации жилищного фонда так и не было создано.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
В настоящий момент предпринята попытка разработки единого федерального законодательного акта, посвященного вопросу реновации жилищного фонда (далее - реновация). Так, в октябре 2019 г. Законодательным собранием Санкт-Петербурга в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона № 825313-7 «О реновации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее - Законопроект) [2].
В этой связи представляется интересным проанализировать ключевые положения вышеупомянутого Законопроекта. Рассмотрим последовательно предлагаемые нормы.
Общие положения Законопроекта (гл. 1) предусматривают закрепление следующих целей реновации:
- улучшение жилищных условий граждан, усиление гарантий осуществления их жилищных прав;
- предотвращение роста аварийного жилищного фонда;
- обновление среды жизнедеятельности, создание и расширение благоприятных условий проживания;
- обеспечение развития застроенных территорий и их благоустройства.
Здесь, на наш взгляд, важно определиться с терминологией, обратиться к сущностным характеристикам реновации, отражающим ее содержание.
Советский энциклопедический словарь применительно к производственному процессу раскрывает термин «реновация» следующим образом: «реновация (от лат. renovatio - обновление, возобновление) - это экономический процесс замещения выбывающих в результате морального и физического износа производственных основных фондов новыми - необходимое условие простого воспроизводства» [6, с. 115].
Что касается жилищного фонда, то понятие реновации тесно переплетено с таким процессом, как реконструкция объектов капитального строительства. Градостроительный кодекс РФ определяет реконструкцию объектов капитального строительства как изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в т.ч. надстройку, перестройку, расширение объекта капитального строительства, а также замену и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (ст. 1).
Справочное приложение к ВСН 61-89 (р) «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов. Нормы проектирования» устанавливает, что реконструкция жилого дома может включать: 1) изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии обоснований - частичную разборку здания; 2) повышение уровня инженерного оборудования, включая наружные сети (кроме магистральных); 3) замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования на современные, более надежные и эффективные, улучшающие эксплуатационные показатели жилого дома; 4) улучшение архитектурной выразительности здания, а также благоустройство прилегающей территории.
То есть реконструкция предусматривает лишь изменение параметров объекта капитального строительства1 без его уничтожения (сноса).
Б.В. Ильин и А.А. Кальгина отмечают, что в Москве наблюдается следующая тенденция: если вначале термин «реновация» употреблялся вместе с термином «реконструкция», то затем в актах о реконструкции термин «реновация» стал все чаще полностью заменять термин «реконструкция» [1, с. 114, 115]. При этом согласно ст. 4 Закона РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» программа реновации устанавливает очередность сноса многоквартирных домов, включенных в программу реновации.
Рассматриваемый Законопроект определяет реновацию жилищного фонда более широко, как комплекс мероприятий по подготовке и осуществлению реконструкции или сноса многоквартирных домов, находящихся в аварийном или ином неудовлетворительном техническом состоянии, а также иных многоквартирных домов, отвечающих предусмотренным данным законодательным актом критериям, для последующего использования высвободившейся территории под строительство нового многоквартирного дома или возведение иных объектов, соответствующих общественным потребностям и законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности (ст. 1). Таким образом, Законопроект дает регионам возможность выбора наиболее адекватного решения для каждого конкретного случая. В частности, п. 5 ст. 5 Законопроекта предусматривает даже возможность изменения целевого назначения земельного участка после сноса многоквартирного дома. Важно только, чтобы население соответствующих жилых объектов
1 Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и др.).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
имело возможность влиять на выбор форм реализации проектов реновации.
Следует положительно оценить предусмотренную Законопроектом возможность осуществления реновации в отношении не только отдельного многоквартирного дома, но и элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона, района или их частей). В этой связи планируется предусмотреть разработку и реализацию проектов реновации локального типа (в отношении отдельного многоквартирного дома) и комплексного типа (в отношении элемента планировочной структуры).
По сравнению с московской программой реновации Законопроект значительно расширяет перечень многоквартирных домов и кварталов, которые потенциально могут быть включены в программу реновации субъекта РФ. Среди них: 1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и не включенные в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда; 2) многоквартирные дома, расположенные на земельных участках, в отношении которых установлено несоответствие вида разрешенного использования и (или) предельных параметров зданий, строений, сооружений градостроительным регламентам, иной градостроительной документации субъекта РФ; 3) многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения, а также многоквартирные дома, аналогичные им по характеристикам конструктивных элементов, при этом к многоквартирным домам первого периода индустриального домостроения относятся многоквартирные дома с количеством этажей не более девяти, возведенные по типовым проектам, разработанным в период с 1957 по 1975 г., с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий; 4) многоквартирные дома, в отношении которых реализуются программы развития застроенных территорий в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством субъекта РФ о реновации; 5) иные многоквартирные дома, предусмотренные законодательством субъекта РФ о реновации, за исключением многоквартирных домов, указанных в п. 3; 6) кварталы, в которых исключительно или преимущественно расположены многоквартирные дома, относящиеся к вышеперечисленным категориям. Исключение сделано для элементов планировочной инфраструктуры и отдельных многоквартирных домов, представляющих территорию (объект) культурного наследия.
С учетом реальных финансовых возможностей регионов в зависимости от источников
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
финансирования и характера взаимодействия участников соответствующих отношений планируется выделять бюджетные и инвестиционные проекты реновации. Для разработки и реализации программы реновации высшим исполнительным органом власти субъекта РФ определяется орган исполнительной власти субъекта РФ, который впоследствии также отвечает за реализацию входящих в программу бюджетных проектов реновации. Непосредственное исполнение программы реновации возлагается на дирекцию программы реновации, являющуюся структурным подразделением ответственного исполнителя или специально создаваемой унитарной некоммерческой организацией (фондом, бюджетным учреждением).
Инвестиционные проекты реновации должны финансироваться и реализовываться на началах государственно-частного партнерства субъекта РФ и инвестора [7]. Под инвестором проекта реновации понимается юридическое лицо (консорциум юридических лиц), которое осуществляет инвестирование в указанный проект, т.е. вложение в его разработку и реализацию собственных или привлеченных денежных средств и иного имущества в целях получения прибыли и достижения целей программы реновации. В качестве такового могут выступать, в т.ч. товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы и другие юридические лица, объединяющие собственников помещений в одном или нескольких многоквартирных домах.
Отсутствие в Законопроекте статьи, посвященной основным понятием, порождает некоторую неопределенность в отношении используемой в нем терминологии. Так, например, в ст. 4 указывается, что программа реновации является документом, предусматривающим реализацию комплекса проектов и мероприятий, направленных на подготовку и проведение реновации на территории субъекта РФ. Между тем, гл. 3 «Разработка, утверждение и исполнение программы реновации» не предусматривает выделения самостоятельного подготовительного этапа. Более того, как раз существенным недостатком Законопроекта видится отсутствие четкой поэтапной схемы разработки и принятия программы реновации в субъекте РФ, ее соотнесения с процессами разработки и утверждения Перечня многоквартирных домов, кварталов, в отношении которых могут быть реализованы проекты реновации, и самих проектов реновации. Примечательно, что в соответствии с п. 3 ст. 11 в программу реновации в качестве приложений включаются проекты реновации, находящиеся на разных стадиях согласования.
Согласно ст. 18 Законопроекта обязательными условиями реализации каждого проекта реновации являются:
- согласование (одобрение) проекта реновации ответственным исполнителем;
- получение согласия общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме на включение данного дома в проект реновации;
- утверждение (одобрение) проекта реновации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;
- совершение действий, предусмотренных проектом реновации, с учетом положений, установленных статьями гл. 6 данного федерального закона, регламентирующей особенности регулирования градостроительных и земельных отношений при реализации проекта реновации.
То есть включение того или иного многоквартирного дома в проект реновации будет невозможно без получения одобрения большинства собственников помещений (2/3 от общего числа голосов собственников). Заметим, это единственный способ получения согласия жителей на включение дома в проект реновации. Соответствующей процедуре посвящена ст. 20 Законопроекта. Примечательно, что разработчики законопроекта учли интересы не только собственников жилых помещений, но и собственников коммерческой недвижимости. Московский сценарий реновации жилых помещений не предусматривал право голоса для данной категории собственников.
В отношении нанимателей жилых помещений по договорам социального найма предусматривается диспозитивная норма, в соответствии с которой они в целях участия в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме, предложенном для включения в проект реновации, могут наделяться полномочиями представителя субъекта РФ или муниципального образования как собственников жилых помещений. Часть 2 ст. 48 ЖК РФ предусматривает подобный механизм. Вместе с тем, уравнивание на голосовании по проекту реновации собственников помещений с нанимателями, не желающими и впоследствии приобретать статус собственника жилого помещения, представляет, на наш взгляд, некоторый дисбаланс интересов.
Следует обратить внимание, что п. 2 ст. 17 Законопроекта предусматривает, что проект реновации должен содержать:
- описание местоположения многоквартирного дома, квартала, подлежащего реновации;
- адреса зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции или капитальному ремонту;
- описание объектов инженерной, коммунальной, транспортной, социальной инфраструк-
тур, находящихся на данном земельном участке и подлежащих согласно проекту сносу, капитальному ремонту, реконструкции, новому строительству;
- количество собственников, нанимателей и членов их семей, проживающих в соответствующих многоквартирных домах, с указанием площади, количества человек, семей, состоящих на учете как нуждающиеся в улучшении жилищных условий, нуждающиеся в содействии в улучшении жилищных условий;
- описание земельного участка для многоквартирного дома (домов), используемого (используемых) в качестве первоначального «пятна застройки» для данного проекта реновации и расположенного за пределами квартала, в отношении которого осуществляется реновация, для строительства многоквартирного дома (многоквартирных домов) в целях первоначального расселения жителей при реализации проекта реновации и (или) использования в качестве маневренного фонда;
- сведения о потенциальном инвесторе проекта реновации и источниках финансирования проекта реновации: собственные средства, кредитные ресурсы, инвестиционные средства дольщиков, средства бюджета;
- основные финансовые характеристики проекта реновации, в т.ч. предполагаемый объем финансирования (софинансирования) из бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, а также формы такого софинансирования;
- сроки реализации проекта реновации;
- иные сведения, предусмотренные законодательством субъекта РФ о реновации.
Как видим, голосуя за проект реновации, собственники помещений фактически не будут иметь представления о том, в какой конкретно дом они впоследствии переедут и где именно он будет расположен. Сведения об объекте, который предполагается создать при реализации проекта реновации, должны включаться в качестве существенного условия в соглашение о реализации проекта реновации, заключаемого между публичным и частным партнерами уже после одобрения проекта реновации собственниками и нанимателями помещений в многоквартирных домах.
Привлечение юридического лица к реализации проекта реновации в качестве инвестора и заключение с ним соглашения о реализации указанного проекта осуществляются по итогам конкурса. Миновать конкурс может только инициатор соответствующего проекта реновации, если в течение 45 дней с момента размещения этого проекта в сети Интернет на официальном сайте, предназначенном для размещения информации о проведении торгов, от иных юридических лиц не
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
поступили заявления о намерении участвовать в конкурсе или если такие заявления о намерениях поступили от лиц, не соответствующих предъявляемым требованиям.
Глава 5 Законопроекта предусматривает гарантии прав собственников и нанимателей помещений в многоквартирных домах при реализации проекта реновации. Как и в московской программе, реализация проекта реновации в субъекте РФ может сопровождаться предоставлением
равнозначных или равноценных жилых помещений либо предоставлением равноценного возмещения в денежной форме.
Равнозначное жилое помещение должно одновременно соответствовать пяти признакам, обозначенным в ст. 24 «Предоставление равнозначных жилых помещений». Для удобства приведем их в табличной форме в сравнении с положениями ст. 7.3 Закона РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Сравнительная таблица Нормы проекта федерального закона № 825313-7 «О реновации жилищного фонда в Российской Федерации» и Закона РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» о предоставлении равнозначных жилых помещений
№ п/п. Критерий сравнения Статья 24 «Предоставление равнозначных жилых помещений» (Проект федерального закона № 825313-7 «О реновации жилищного фонда в Российской Федерации») Статья 7.3 «Гарантии жилищных прав собственников жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации» (Закон РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»)
1. Жилая площадь предоставляемого жилого помещения Жилая площадь в предоставляемом жилом помещении должна быть не меньше жилой площади в освобождаемом жилом помещении. Жилая площадь в предоставляемом жилом помещении должна быть не меньше жилой площади в освобождаемом жилом помещении.
2. Количество комнат в предоставляемом жилом помещении Количество комнат в предоставляемом жилом помещении должно быть не меньше количества комнат в освобождаемом жилом помещении, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При этом уменьшение количества комнат в предоставляемом жилом помещении по сравнению с освобождаемым жилым помещением допускается только при соблюдении следующих условий: увеличение общей площади предоставляемого жилого помещения по сравнению с освобождаемым жилым помещением на величину, установленную законом субъекта РФ; обеспечение права на отдельное жилое помещение определенных категорий граждан в соответствии с законодательством РФ. Количество комнат в предоставляемом жилом помещении должно быть не меньше количества комнат в освобождаемом жилом помещении.
3. Общая площадь предоставляемого жилого помещения Общая площадь предоставляемого жилого помещения должна быть не меньше общей площади освобождаемого жилого помещения и может превышать ее на десять или большее количество метров, если это предусмотрено законом субъекта РФ. Общая площадь предоставляемого жилого помещения должна превышать общую площадь освобождаемого жилого помещения.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
4. Стандарты благоустройства и стандарты отделки предоставляемого жилого помещения Предоставляемое жилое помещение соответствует стандартам благоустройства, установленным жилищным законодательством РФ и законодательством субъекта РФ, и имеет отделку в соответствии с требованиями, установленными законодательством субъекта РФ. Жилое помещение соответствует стандартам благоустройства, установленным законодательством г. Москвы, а также имеет улучшенную отделку в соответствии с требованиями, установленными нормативным правовым актом г. Москвы.
5. Местонахождение предоставляемого жилого помещения Предоставляемое жилое помещение находится в многоквартирном доме, который по отношению к многоквартирному дому, в отношении которого реализуется проект реновации, расположен: в городе федерального значения - на той же внутригородской территории, если иное не предусмотрено федеральным законом; в городе с внутригородскими районами - в том же внутригородском районе; в других населенных пунктах - в том же населенном пункте. Законом субъекта РФ может быть предусмотрено обязательное предоставление равнозначных жилых помещений в границах элемента планировочной структуры более мелкой, чем внутригородская территория или район. Предоставляемое жилое помещение находится в многоквартирном доме, который расположен в том же районе г. Москвы, в котором расположен многоквартирный дом, включенный в программу реновации (при этом границы указанного района определяются по состоянию на 01.01.2017 г.), за исключением случая, если многоквартирный дом расположен в Зеленоградском, Троицком или Новомосковском административном округе г. Москвы. В этом случае равнозначное жилое помещение предоставляется в границах административного округа г. Москвы, в котором расположен многоквартирный дом, включенный в программу реновации.
6. Категории субъектов, которым предо ставл яются равнозначные жилые помещения Равнозначное жилое помещение предоставляется: собственнику жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в проект реновации, -на праве собственности; нанимателю жилого помещения в соответствующем доме, занимающему такое помещение на условиях социального найма, - по договору социального найма; нанимателю жилого помещения в соответствующем доме, занимающему такое помещение по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, - по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования. Законом субъекта РФ могут быть установлены условия, при которых нанимателям жилых помещений новые жилые помещения предоставляются в собственность на основании соответствующего договора. Собственникам и нанимателям жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации, в целях обеспечения их жилищных прав взамен указанных жилых помещений предоставляются равнозначные жилые помещения. Нанимателю жилого помещения и проживающим совместно с ним членам его семьи взамен освобождаемого ими жилого помещения предоставляется равнозначное жилое помещение по договору социального найма, а при наличии их письменного заявления равнозначное жилое помещение предоставляется им на праве собственности на основании договора передачи жилого помещения в собственность.
Таким образом, стандарты московской реновации дают собственникам и нанимателям жилых помещений некоторые преимущества по таким критериям, как общая площадь и количество комнат в предоставляемом жилом помещении.
Так же обращает на себя внимание расширение в Законопроекте категорий лиц, которые имеют право на получение равнозначного помещения, за счет нанимателей по договорам найма жилого помещения жилищного фонда социального использования. Такие лица будут иметь
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
право на предоставление им нового жилого помещения в собственность. На наш взгляд, данный подход вступает в противоречие с действующими нормами жилищного законодательства, т.к. фактически приравнивает нанимателей по договорам найма жилого помещения жилищного фонда социального использования к нанимателям жилых помещений по договорам социального найма. Предоставление последним права собственности на новые жилые помещения, по сути, представляет собой опосредованную приватизацию жилого помещения, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде. Однако, несмотря на то что ст. 11 Закона РФ от 04.07.1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» предоставляет каждому гражданину право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования, следует толковать эту норму ограничительно, применяя ее только в отношении помещений, занимаемых по договорам социального найма. К такому выводу приходим на основании ст. 19 и 91.2 ЖК РФ, в соответствии с которыми жилые помещения в жилищном фонде социального использования могут находиться в частной собственности, а значит, не могут быть приватизированы.
Статья 25 Законопроекта названа «Равноценное возмещение собственнику жилого помещения в денежной форме или путем предоставления равноценного жилого помещения». Ее содержание абсолютно идентично нормам Закона РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации». Однако п. 4 данной статьи, устанавливающий правило предоставления равноценных жилых помещений без взимания доплаты, указывает в качестве лиц, имеющих право на равноценное возмещение, не только собственников, но и нанимателей. Учитывая расширительное толкование разработчиками Законопроекта термина «наниматель жилого помещения», это положение представляется нам спорным.
Здесь же укажем на ст. 27 Законопроекта, согласно которой стороной договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, заключаемого с нанимателем жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в проект реновации, является государственный орган либо инвестор проекта реновации. То есть, с одной стороны, будет наниматель жилого помещения, переселяемый из многоквартирного дома, включенного в проект реновации, с другой - госорган или инвестор проекта реновации. Если наймодателем по договору
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
найма жилого помещения жилищного фонда социального использования изначально был орган государственной власти либо орган местного самоуправления, то заключение нового договора по вышеуказанной схеме представляется логичным. Но как быть, если наймодателем, т.е. собственником освобождаемого нанимателем в процессе реновации жилого помещения, являлась частная организация? Каков будет статус этой организации в правоотношениях по реновации многоквартирного дома, в котором жилые помещения принадлежат ей на праве собственности?
Необходимо отметить, что остался неурегулированным в Законопроекте и нюанс, связанный с выбором способа замещения освобождаемого жилого помещения в случае, когда имеется несколько собственников. Как учитывать их голоса? В какой форме должны сособственники выражать свое волеизъявление относительно этого вопроса?
В условиях отсутствия федерального регулирования реновации жилищного фонда в России, как уже говорилось выше, регионы используют нормы жилищного законодательства о переселении аварийных домов. Однако на практике в субъектах РФ порой возникают конфликтные ситуации, связанные с выселением граждан из жилых помещений, признанных аварийными, и предоставлении им другого жилья. Так, например, в Самаре в 2019 г. практически одновременно в разных районных судах рассматривалось два идентичных дела, по которым, кстати, были вынесены абсолютно противоположные решения [4, 5]. Суть заключалась в следующем.
На территории Самарской области реализуется государственная программа «Развитие жилищного строительства в Самарской области до 2021 года» (утв. Постановлением Правительства Самарской области от 27.11.2013 г. № 684), в состав которой входит подпрограмма «Стимулирование жилищного строительства, в том числе строительства стандартного жилья в Самарской области» до 2021 г. Подпрограмма предусматривает предоставление субсидий на реализацию мероприятий по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья. В целях реализации указанных мероприятий Министерством строительства Самарской области Самарскому областному Фонду жилья и ипотеки (далее - СОФЖИ) были выделены бюджетные средства на приобретение (строительство) жилья для предоставления жилых помещений собственникам объектов ветхого и (или) непригодного для проживания жилищного фонда, расположенных на территории, планируемой (предоставляемой) жилой застройки. В период с 2014 по 2017 г. за счет средств област-
ного бюджета СОФЖИ были приобретены жилые помещения для переселения указанной категории граждан.
После принятия Администрацией г. Самары соответствующих решений о признании домов аварийными и непригодными для проживания жителям расположенных в них жилых помещений предлагалось заключить с СОФЖИ договоры безвозмездного пользования жилыми помещениями, приобретенными фондом для расселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Ссудополучатель не позднее 5 дней с момента подписания договора был обязан освободить занимаемое аварийное жилье (в т.ч. вывезти вещи) и передать ссудодателю ключи от аварийного жилья. Договор безвозмездного пользования должен был действовать до момента передачи жилого помещения Департаменту управления имуществом г. Самара (далее - ДУИ), т.е. в муниципальную собственность. Однако квартиры не только не были переданы в собственность муниципалитета, но от СОФЖИ в адрес переселенных жителей поступило уведомление о расторжении договора безвозмездного пользования жилым помещением и его освобождении в течение одного месяца с момента получения уведомления. В одном из исковых заявлений было указано, что с 2014 г. ДУИ не заключил с истцами договор социального найма, и они не могут прописаться в данную квартиру. Кроме того, они вынуждены нести бремя оплаты услуг и по старому адресу проживания, и по новому.
В обоих рассматриваемых случаях переселенные граждане требовали понуждения передачи жилых помещений в муниципальную собственность с последующим заключением договора социального найма. СОФЖИ же отвечал встречным иском о выселении из жилого помещения, занимаемого данными гражданами по договору безвозмездного пользования в связи с односторонним расторжением соглашения. ДУИ не принимал квартиры по акту приема-передачи, поскольку квартиры обременены правами третьих лиц - в них проживают истцы.
В итоге Октябрьский районный суд г. Самары отказал в удовлетворении как первоначального, так и встречного исков, мотивировав это следующим. По мнению суда, согласно ч. 1 ст. 88 ЖК РФ предоставление гражданам, выселяемым из дома, признанного аварийным и подлежащим реконструкции, другого жилого помещения на условиях договора социального найма является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Требования истцов по первоначальному иску о понуждении СОФЖИ передать в муниципальную собственность спорные квартиры не могут быть удовлетворены, поскольку истцы не
являются стороной соглашения, заключенного СОФЖИ и ДУИ. Относительно встречных требований суд отметил, что СОФЖИ в соответствии со ст. 699 ГК РФ, п. 5.2 договоров безвозмездного пользования был вправе отказаться от договора безвозмездного пользования в любое время, однако предоставление гражданам в связи со сносом аварийного дома другого жилого помещения носит компенсационный характер и гарантирует им условия проживания, которые не должны быть ухудшены по сравнению с прежними с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности. В этой связи, принимая во внимание, что переход права собственности на спорные жилые помещения от СОФЖИ к муниципалитету не состоялся, основания для прекращения действия договора безвозмездного пользования отсутствуют.
Железнодорожный районный суд г. Самары вынес по аналогичному делу противоположное решение и встал на сторону выселяемого гражданина. Суд нашел обоснованными требования истца о признании действующим договора безвозмездного пользования жилым помещением, поскольку он заключен на определенный срок - до передачи квартиры в муниципальную собственность, договор не исполнен, оснований для его расторжения в одностороннем порядке у СОФЖИ не имелось. Так же, основываясь на ст. 11 ГК РФ и принимая во внимание, что действиями ответчиков нарушено конституционное право истца на жилище, установленное ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, учитывая конкретные обстоятельства данного дела, оценив совокупность представленных доказательств, суд обязал СОФЖИ передать, а ДУИ принять в муниципальную собственность г. Самара жилое помещение, которое истец с несовершеннолетними членами семьи занимал по договору безвозмездного пользования на момент рассмотрения дела, и заключить в отношении него договор социального найма в течение одного месяца со дня регистрации права муниципальной собственности на указанную квартиру.
Из положений рассматриваемого Законопроекта следует, что региональные адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда планируется реализовывать отдельно, не включая соответствующие многоквартирные дома в программу реновации субъекта РФ. Вместе с тем, приведенные примеры указывают на необходимость закрепления в новом законе о реновации четкого механизма предоставления иного равнозначного жилого помещения взамен освобождаемого, не допускающего размывание соответствующих функций между органами государственной власти субъектов РФ, дирекцией или специально создаваемой унитарной неком-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
мерческой организацией, а также инвестором проекта реновации.
Законопроектом предусматривается, что проект договора, устанавливающего права в отношении предоставляемого равнозначного жилого помещения, должен быть разработан государственным органом (инвестором проекта реновации) и направлен собственнику (нанимателю) жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в проект реновации, заказным письмом с уведомлением о вручении. В течение 30 дней со дня получения проекта договора собственник (наниматель) жилого помещения вправе направить государственному органу (инвестору проекта реновации) замечания и предложения по данному проекту договора. Законопроект закрепляет практически одинаковые существенные условия договора о переходе права собственности на жилое помещение, договора социального найма жилого помещения и договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, заключаемых при реализации проекта реновации. Одно из таких условий -это сведения о предоставляемом равнозначном жилом помещении (с указанием кадастрового номера такого жилого помещения). Представляется справедливым установить в качестве обязательного условия таких соглашений указание не одного, а нескольких жилых помещений, из которых собственник (наниматель) в процессе согласования проекта договора мог бы осуществить свой выбор.
Законопроект содержит диспозитивные нормы, устанавливающие возможность включения в договоры, заключаемые при реализации проекта реновации, условия о временном предоставлении собственнику жилого помещения маневренного фонда. Это условие может быть предусмотрено в договоре в случае, если предоставление равнозначного жилого помещения предполагается в многоквартирном доме, который должен быть построен на месте подлежащего сносу в соответствии с проектом реновации многоквартирного дома, в котором находится освобождаемое по данному договору жилое помещение, либо в пределах квартала, на территории которого расположен подлежащий сносу многоквартирный дом. В качестве гарантий обеспечения прав переселяемых лиц в договоре среди прочего должен быть указан срок, на который предоставляется жилое помещение маневренного фонда и в течение которого собственнику освобождаемого жилого помещения должно быть предоставлено равнозначное жилое помещение, а также ответственность государственного органа (инвестора проекта реновации) за нарушение этого срока. Переселение собственника (нанима-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
теля) жилого помещения и членов его семьи в жилое помещение маневренного фонда и из такого помещения в предоставляемое равнозначное жилое помещение осуществляется за счет государственного органа (инвестора проекта реновации). Не беря в расчет сомнения относительно реальности использования помещений маневренного фонда в рамках реновации, все же возникает вопрос о том, каким должно быть временно предоставляемое гражданам помещение. Ведь жилье в таком фонде предоставляется исходя из нормы 6 кв.м. на человека (ст. 106 ЖК РФ).
Пункт 8 ст. 26 Законопроекта предусматривает, что заключение договора о переходе права собственности на жилое помещение является основанием для перехода на предоставляемое в соответствии с ним жилое помещение ограничений и обременении прав, связанных:
- с наложением ареста на недвижимое имущество в многоквартирном доме, включенном в проект реновации;
- с запретом совершать определенные действия с таким недвижимым имуществом;
- с избранием в качестве меры пресечения залога в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ.
Довольно странно, что в этом перечне отсутствует такое весьма распространенное обременение жилых помещений в многоквартирных домах, как ипотека, и, наряду с этим, используется неоправданно широкое понятие «запрет совершать определенные действия».
В заключение отметим, что принятие специального федерального закона в сфере реновации является лишь делом времени. Рассмотренный Законопроект содержит концептуальный подход к регулированию процесса реновации жилищного фонда на территории всей страны и принципиально отличается от столичной программы реновации. С одной стороны, субъектам РФ даются четкие правовые ориентиры, с другой - предоставляется значительный маневр в регулировании реновации при соблюдении заданного Законопроектом уровня обеспечения прав граждан и юридических лиц. Особенно, конечно, это актуально в части регулирования градостроительных и земельных отношений.
При этом представляется важным и необходимым доработать положения, касающиеся:
- используемой терминологии (например, в ст. 25 Законопроекта говорится, что освобождаемое жилое помещение передается в собственность куратора проекта реновации, но не поясняется, кто выступает в качестве такового);
- закрепления четкой поэтапной схемы разработки и принятия программы реновации в субъ-
екте РФ, ее соотнесения с процессами разработки и утверждения Перечня многоквартирных домов, кварталов, в отношении которых могут быть реализованы проекты реновации, и самих проектов реновации;
- получения собственниками (нанимателями) наиболее полной информации относительно предоставляемых жилых помещений на стадии голосования относительно участия в проекте реновации, а также возможности выбора ими жилого помещения на этапе согласования договора уже в рамках реализации соответствующего проекта;
- порядка выбора несколькими собственниками жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в проект реновации, способа его замещения;
- государственной регистрации ипотеки в отношении предоставляемого жилого помещения одновременно с государственной регистрацией перехода права собственности на него, когда освобождаемое жилое помещение было обременено залогом (как это предусмотрено Законом РФ от 15.04.1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»);
- статуса в рамках реновации наймодателя и нанимателя по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.
Список литературы:
[1] Ильин Б.В., Кальгина А.А. Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции и реновации. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юсти-цинформ, 2019.
[2] Проект федерального закона № 825313-7 «О реновации жилищного фонда в Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/825313-7 (дата обращения: 10.04.2020).
[3] Реновация в регионах: не по столичным правилам. URL: http://www.garant.ru/news/1143179/ (дата обращения: 15.04.2020).
[4] Решение № 2-1370/2019 2-1370/2019~М-517/2019 М-517/2019 от 18 июля 2019 г. по делу № 2-1370/2019.
[5] Решение № 2-990/2019 2-990/2019~М-571/2019 М-571/2019 от 28 июня 2019 г. по делу № 2-990/2019.
[6] Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. - 2-е изд. - М.: Сов. энциклопедия, 1983.
[7] Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Росс. газ. - 2015. - № 156.
Spisok lite ratury:
[1] Il'in B.V., Kal'gina A.A. Zashchita prav vladel'cev nedvizhimosti pri rekonstrukcii i renovacii. - 3-e izd., pererab. i dop. - M.: YUsticinform, 2019.
[2] Proekt federal'nogo zakona № 825313-7 «O renovacii zhilishchnogo fonda v Rossijskoj Federacii». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/825313-7 (data obrashcheniya: 10.04.2020).
[3] Renovaciya v regionah: ne po stolichnym pravilam. URL: http://www.garant.ru/news/1143179/ (data obrashcheniya: 15.04.2020).
[4] Reshenie № 2-1370/2019 2-1370/2019~M-517/2019 M-517/2019 ot 18 iyulya 2019 g. po delu № 2-1370/2019.
[5] Reshenie № 2-990/2019 2-990/2019~M-571/2019 M-571/2019 ot 28 iyunya 2019 g. po delu № 2-990/2019.
[6] Sovetskij enciklopedicheskij slovar' / gl. red. A.M. Prohorov. - 2-e izd. - M.: Sov. enciklopediya, 1983.
[7] Federal'nyj zakon ot 13.07.2015 g. № 224-FZ «O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chastnom partnerstve v Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // Ross. gaz. - 2015. - № 156.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2020
