CC BY
37
УДК: 330:332
Т.Х. Созаева К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ
ли. Макитова СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
Аннотация. В последние годы в стране получили широкое распространение норма -тивно-правовые акты1, направленныге на государственную поддержку экономики. В статье предпринята попытка определить существующие меры1 государственной поддержки сельхозпроизводителей в целях разработки региональные программ по приоритетным направлениям.
Ключевые слова: рыток, сельскохозяйственная продукция, протекционизм, модернизация, устойчивое развитие, сельские территории.
TanzUya Sozaeva TO THE QUESTION OF STATE SUPPORT
Lejla Makitova OF AGRICULTURE
Annotation. In recent years in the country a lot of normative-legal acts aimed at government support for the economy have appeared. The article attempts to identify existing measures of state support for agricultural producers to develop regional programmes in priority areas.
Keywords: market, agricultural products, protectionism, modernization, sustainable development, rural areas.
Государственное регулирование сельскохозяйственных рынков и комплекс мер по поддержке сельхозпроизводителей находят отражение в соответствующих законах и применяются в зависимости от реальной ситуации в агропромышленном комплексе (АПК) и на рынке продовольствия, что не противоречит принципам рыночной экономики. С началом реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» [6] в 2006 г., с принятием Федерального закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. [1], утверждением Правительством Российской Федерации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. [4] и в последующем Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. [5] правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства претерпело изменения. В указанных документах были установлены четкие правовые основы реализации государственной аграрной политики, а также направления государственной поддержки и обязанности государства осуществлять финансирование сельского хозяйства за счет средств федерального и региональных бюджетов.
Государственная поддержка сельхозпроизводителей не носила системного характера, так как многие ее элементы законодательно не были оформлены и меры поддержки применялись в отрыве от иных форм государственного регулирования (например, антимонопольных). Основной эффект от их применения часто получало не сельское хозяйство, а смежные с ним монополизированные отрасли (дотации на минеральные удобрения, товарные кредиты и т.д.). Таким образом, неэффективными оказались не сами формы поддержки, а их применение в условиях нерешенности других проблем, прежде всего правовых. В частности, в российском законодательстве отсутствовало единое понятие, учитывающее многообразие мер государственной поддержки сельского хозяйства.
В последние годы в стране получили широкое распространение нормативно-правовые акты, направленные на государственную поддержку экономики. Значительное число постановлений по данному вопросу было принято Правительством. Правовые основы системы регулирования АПК, включающей в себя прямую поддержку производства из федерального бюджета, государственные
© Созаева Т.Х., Макитова Л.И., 2014
меры по обеспечению функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, регулирование кредитования и страхования агропромышленного производства, экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, государственную поддержку научной деятельности в АПК, предусматривались в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства» [2]. Однако несмотря на активную законотворческую деятельность, уровень защиты прав и законных интересов сельхозпроизводителей остается неудовлетворительным.
В 2008 г. стартовала пятилетняя Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия [4]. Государством поставлена задача по обеспечению устойчивого развития сельских территорий, достижению финансовой устойчивости хозяйств, осуществлению модернизации сельского хозяйства на основе новейших достижений науки и техники.
Под влиянием процессов реформирования аграрного законодательства с учетом изменения содержания государственной поддержки сельского хозяйства и закрепления в нем многообразных направлений трансформировалось и само понятие государственной поддержки сельского хозяйства. Следовательно, государственная поддержка сельского хозяйства является совокупностью мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счет бюджетных средств всесторонней помощи как путем перечисления денежных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям, так и путем финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и пр. В этой связи определяющим фактором в системе мер государственной поддержки является бюджетная поддержка, направленная на комплексное развитие сельского хозяйства, так как государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой законодательно закрепленный сложный механизм, включающий в себя меры воздействия на доходы сельскохозяйственных товаропроизводителей, структуру и размеры сельскохозяйственного производства, агропродовольственный рынок, социальную инфраструктуру села посредством выделения финансовых средств на эти цели из бюджетов различных уровней. Проблема улучшения социально-экономического положения сельскохозяйственных товаропроизводителей не может быть решена одними мерами бюджетной поддержки. Развитие сельского хозяйства неразрывно связано с общей экономической ситуацией в стране: 1) продолжает сохраняться высокий диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию и средства производства для сельского хозяйства; 2) чрезмерно монополизированы сферы, обеспечивающие продвижение сельскохозяйственной продукции на рынки; 3) неблагоприятны демографические тенденции на селе; 4) сохраняется деградация ресурсного потенциала сельского хозяйства. В связи с этим только комплексное решение проблем в сфере сельского хозяйства (когда наряду с мерами бюджетной поддержки будет осуществляться регулирование и по другим направлениям развития сельского хозяйства) способно укрепить социальное положение жителей села, поднять престиж сельскохозяйственного труда и сохранить село как основу экономики и культуры общества. Поэтому важное значение приобретает совершенствование правового регулирования в таких сферах, как налоговая система, земельные отношения, устранение диспаритета цен, списание задолженностей с сельскохозяйственных товаропроизводителей и др.
Таким образом, государство наращивает поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей. В целях формирования эффективной региональной аграрной политики в субъектах Российской Федерации стоит задача разработать региональные программы по приоритетным направлениям: молочное и мясное животноводство, в том числе птицеводство; первичная переработка молока и мяса; модернизация производственных мощностей сахарной промышленности, строительство и модернизация объектов по хранению зерна, создание инфраструктуры. Приоритетом на 2012 г. также стало утверждение концепции развития агропромышленного комплекса регионов, включая со-
циальную инфраструктуру, до 2020 г. На федеральном и региональном уровнях были приняты исчерпывающие меры по обеспечению стабильного процесса финансирования отрасли. Заметная роль в развитии сельскохозяйственного производства и расширении рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия принадлежит органам местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным законодательством данные вопросы находятся в ведении муниципальных образований [3].
Эффективность регулирующих функций государства зависит от множества факторов:
— способности государственных структур поддерживать исполнительскую, финансовую и платежную дисциплину;
— профессионального уровня и компетентности аппарата управления;
— наличия достоверной информации о процессах, происходящих в аграрной экономике, и
т.д.
Политика в области государственного регулирования сельского хозяйства находит отражение в соответствующих принципах:
1) аграрного протекционизма. Во внутриэкономической деятельности это защитная мера в отношении сельского хозяйства от других отраслей АПК и народного хозяйства. Во внешнеэкономической деятельности это защита отечественного товаропроизводителя от импорта дешевой продукции и его поддержка при экспорте отечественной продукции;
2) сочетания экономических и социальных целей;
3) сочетания индикативных и директивных форм государственного регулирования экономики. В отдельных случаях и в рыночной экономике целесообразно применять директивные методы регулирования (для обеспечения государственных нужд, при возникновении экстренных обстоятельств и т.д.);
4) программного регулирования.
Сложившуюся в настоящее время систему государственной поддержки сельхозпроизводителей и их современное финансовое состояние можно охарактеризовать как критические. Современная кредитно-финансовая система отрицательно влияет на социально-экономические показатели сельского хозяйства. Подтверждением данного предположения является удельный вес государственных расходов на субсидирование процентных ставок по кредитам в общих расходах на сельское хозяйство. Расходы бюджета, их структура и пропорции отражают реальную ситуацию в сельском хозяйстве, так как на бюджетные планы ориентируется крупный и малый бизнес.
Согласно планам по ресурсному обеспечению Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. [4] более 40 % выделяемых средств составляют расходы на субсидирование процентов по кредитам (см. табл. 1).
В новой Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. [5] доля государственных расходов на субсидирование процентных ставок по кредитам в общих расходах на сельское хозяйство по планам снижается с 37 до 24 % (см. табл. 2).
Таблица 1
Ресурсное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
на 2008-2012 годы
Показатель Год
2008 2009 2010 2011 2012 Изменения (+,-)
Итого по Госпрограмме, млн руб. 76 296 100 000 120 000 125 000 130 000 +53 704
Итого по субсидированию процентных ставок по кредитам, млн руб. 31 206 43 085 54 224 58 215 60 041 +28 835
Доля субсидирования процентных ставок по кредитам, % 41 43 45 47 46 +5
Источник: таблица рассчитана на основе Приложения 2 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.
Таблица 2
Ресурсное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
на 2013-2020 годы
Показатель Год
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
(отчет- (пер-
ный) вый)
Итого по Госпрограмме, млн руб. 231 263 238 862 236 753 263 247 280 033 294 301 310 327 325 120 338 670
Итого по субси-
дированию процентных ставок 86 236 87 111 85 935 88 103 88 219 88 422 83 642 80 827 79 408
по кредитам, млн руб.
Доля субсидиро-
вания процентных ставок по 37 36 36 33 32 30 27 25 23
кредитам, %
Источник: таблица рассчитана на основе Приложения 6 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.
Субсидирование ставок ссудного процента по банковским кредитам проводится согласно следующей процедуре: 1) банк выдает сельскохозяйственным предприятиям ссуду под процент; 2) предприятие в назначенный срок погашает основную сумму долга по кредиту, а проценты по нему банку полностью или частично выплачивает государство. Следовательно, в рамках программы субсидиро-
вания ставок деньги концентрируются и оседают в банках, а не в сельском хозяйстве. Из базовых курсов микроэкономики известно, что подобное субсидирование в первую очередь является инструментом поддержки «производителя» (банка), а не «потребителя» (сельское хозяйство) кредита.
Таким образом, по планам Государственной программы 2008-2012 гг. более 40 % средств государственной поддержки сельского хозяйства ежегодно оседают в банковском секторе [5]. В Государственной программе 2013-2020 гг. эта доля запланирована на более низком (но достаточно высоком) уровне (выше 23 %). Так, в 2011 г. на поддержку сельского хозяйства Россия выделила 149,7 млрд руб. бюджетных средств, 80,3 млрд руб. (54 %) из которых - на субсидирование процентных ставок по кредитам. Получается, что фактически большая часть средств, предназначенная для развития сельского хозяйства, расходуется на развитие банковского сектора. Размер косвенной государственной поддержки банковского сектора напрямую зависит от ставки рефинансирования, которая не регулируется напрямую государством, а управляется Центральным банком России.
Не менее сложной проблемой является совершенствование системы кредитования. Из общей суммы государственной поддержки на покрытие части затрат по уплате процентов по кредитам, взятым в коммерческих кредитных организациях, уходит около ее половины. Объем такой поддержки будет возрастать, учитывая рост кредиторской задолженности.
Наиболее целесообразным для сельского хозяйства было бы введение для сельскохозяйственных товаропроизводителей специального режима кредитования с пониженной процентной ставкой. Эта мера позволила бы существенно расширить круг товаропроизводителей, получающих краткосрочные и инвестиционные кредиты. Однако такая мера, видимо, возможна лишь при снижении уровня инфляции в стране. В то же время низкая доступность кредитов, с одной стороны, и закреди-тованность - с другой, свидетельствуют о необходимости внесения в режим кредитования серьезных корректив. Необходимо учитывать, что эта проблема в первую очередь вызвана низкой доходностью сельскохозяйственных товаропроизводителей. Целый ряд вопросов связан с механизмами субсидирования отрасли. Это относится, например, к поддержке молочного животноводства (на 1 кг реализованного молока) как из-за ее низкого размера, так и в связи с ограничениями, которыми «обложена» эта поддержка.
Вносится предложение о целесообразности введения субсидий на компенсацию части затрат (до 35 %), направляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям на приобретение оборудования, поскольку предусмотренные в Государственной программе 2013-2020 гг. объемы субсидирования снижения предприятиями сельскохозяйственного машиностроения отпускных цен не решают задачи технико-технологического обновления отрасли. Субсидирование процентных ставок по кредитам для АПК в развитых странах не может быть основной мерой государственной поддержки, так как, во-первых, ставки и так невысокие, и нет смысла их субсидировать, а во-вторых, уже освоены более эффективные механизмы адресной поддержки села. В этой связи важно отметить, что пока государственная сельскохозяйственная политика не будет учитывать комплексного влияния кредитно-финансовой системы, точечные попытки поддержки сельского хозяйства не будут давать должного результата, а ресурсы будут продолжать перетекать из сельского хозяйства в финансовый сектор. Снижение до минимального размера или вообще обнуление ставки ссудного процента для реального сектора, в том числе и сельскохозяйственного, существенно улучшит его финансовое и кредитное состояние. На практике такую систему кредитования можно реализовать, например, за счет внедрения проверенных во всем мире инструментов: банковских продуктов, работающих аналогично «исламскому банкингу», целевого финансирования, системы кредитной кооперации, касс взаимопомощи и микрокредитования.
В этом контексте находятся и другие инструменты экономического механизма государственного регулирования сельского хозяйства. Прежде всего, ценообразование. Возможности его регули-
рования крайне ограничены. Пока единственный рычаг, который используется в интересах сельскохозяйственных товаропроизводителей на рынке зерна, - это закупочные интервенции. Однако сложившийся механизм их осуществления не позволил обеспечить устойчивость зернового подкомплекса, о чем свидетельствует динамика рентабельности производства зерна. Поэтому целесообразно введение механизма закупочных интервенций без ограничения их сроков в течение года и с использованием гарантированных цен. Правда, для этого потребуются дополнительные вложения в инфраструктуру по хранению зерна и увеличение средств для его закупки. С макроэкономической точки зрения такая система была бы более эффективной и едва ли более дорогостоящей, однако формировала бы устойчивый уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.
К этому блоку проблем относится система страхования урожая сельскохозяйственных культур, которую по новому законодательству следует оценивать с позиций повышения доступности:
— во-первых, лишь 18-20 % сельскохозяйственных товаропроизводителей участвуют в страховании, что не решает вопроса устойчивости экономики сельского хозяйства;
— во-вторых, условия предоставления страховых возмещений делают их малодоступными, поскольку падение урожая более чем на 30 % случается редко, а вносить страховые платежи надо ежегодно.
Не случайно, что в страховании участвовало лишь 14 % сельскохозяйственных организаций и 1,5 % крестьянских (фермерских) хозяйств [7].
Предполагаемое ограничение государственной поддержки при отказе от страхования - еще одна мера, которая не сообразуется с динамикой доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Рассматривая вопросы экономического механизма поддержки сельского хозяйства, следует учитывать, что в связи со вступлением России в ВТО крайне ограниченными стали возможности регулирования таможенно-тарифных отношений. В целом же прослеживается определенная цепная зависимость: доходность - платежеспособность и кредитоспособность - инвестиционные возможности - технико-технологическое обновление - квалификация кадров.
Таким образом, краткий обзор экономического механизма реализации государственных программ позволяет прийти к следующим выводам:
— во-первых, поддержка сельского хозяйства - это комплексная проблема, здесь все инструменты взаимосвязаны, и решение отдельных частных вопросов не дает видимого эффекта;
— во-вторых, при решении этого комплекса проблем главным является создание условий для повышения доходности сельскохозяйственных и других товаропроизводителей АПК (безусловно, аналогичные проблемы существуют и в сфере пищевой промышленности, производственного обслуживания);
— в-третьих, не решая вопросы формирования экономического механизма, адекватного целям и задачам Государственной программы на 2013-2020 гг., трудно рассчитывать на ее успешную реализацию, как это и произошло с предыдущей программой.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 29 дек. 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 15.11.2014).
2. Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (с изм. на 23 дек. 2003 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 16.11.2014).
3. Федеральный закон Российской Федерации от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 17.11.2014).
4. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-1012 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 17.11.2014).
5. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 18.11.2014).
6. Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса»: протокол Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов от 21 дек. 2005 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Ьйр://шшш.те1пссопуейегргоёисйё=2005
7. Серков А.Ф., Чекалин В.С. Совершенствование экономического механизма реализации государственной программы развития сельского хозяйства на 2013-2020 годы // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2013. - № 6. - С. 7-11.
