CC BY
18УДК 343.8
А. Я. Гришко
К ВОПРОСУ О ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПОСТПЕНИТЕНЦИАРНОЙ АДАПТАЦИИ
A. Y. Grishko
TO A QUESTION OF LEGISLATION HARMONIZATION IN THE SPHERE
OF POST-PENAL ADAPTATION
В статье рассматривается правовое регулирование постпенитенциарной адаптации лиц в России. Выявлены проблемные моменты, приведён положительный опыт зарубежных стран и отдельных субъектов Российской Федерации, даны предложения по совершенствованию данного института.
In article legal regulation of post-penal adaptation of persons in Russia is considered. Problem points are revealed, positive experience of foreign countries and certain subjects of the Russian Federation is given, suggestions for improvement of this institute are given.
Ключевые слова: социальная адаптация, трудоустройство, осуждённый, освобождённый из мест лишения свободы.
Key words: social adaptation, the employment, condemned, released from imprisonment
places.
В России почти 300 тыс. человек вновь совершают преступления после освобождения. На их долю приходится до 46 % всех преступлений, совершённых в России. Значительная часть таких преступлений совершается сразу после освобождения (44,6 % — в течение первых двух лет после освобождения).
Результаты специальной переписи осуждённых 2009 г. свидетельствуют, что, по сравнению с переписью 1999 г., сократилась доля уверенных в своём будущем трудоустройстве (19,5 %) и, следовательно, существенно возросла доля тех, кто предполагает столкнуться с проблемами (56,2 %).
Увеличилась доля осуждённых либо действительно не испытывающих необходимости в помощи, либо, имея предыдущий опыт, не рассчитывавших на неё. Это не может не привлекать внимание к проблеме постпенитенциарной адаптации лиц, освобождённых от дальнейшего отбывания наказания в виде лишения свободы.
Значимость решения вопроса постпенитенциарной адаптации нашла своё отражение в международных документах.
В Минимальных стандартных правилах обращения с заключёнными указывается, что «целью и оправданием приговора к тюремному заключению или вообще к лишению свободы является, в конечном счёте, защита общества и предотвращение угрожающих обществу преступлений. Этой цели можно добиться только в том случае, если по отбытии срока заключения и по возвращении к нормальной жизни в обществе правонарушитель оказывается не только готовым, но и способным подчиниться законодательству и обеспечивать свое существование».
Положения Минимальных стандартных правил получили своё продолжение в Европейских пенитенциарных правилах. В их заключительной части, посвящённой освобождению осуждённых, содержатся нормы, направленные на содействие оказания освобождаемым в виде процедур и специальных программ,
обеспечивающих переход от жизни в пенитенциарном учреждении к законопослушной жизни в обществе; предпринятие шагов по постепенному возвращению к жизни на свободе заключённых, осуждённых на длительные сроки заключения.
Эти международно-правовые положения находят развитие в российских законах и подзаконных нормативных правовых актах (прежде всего, здесь следует назвать главу 22 УИК РФ «Помощь лицам, освобождённым от отбывания наказания, и контроль за ними»).
Важная новелла в этом плане содержится в ст. 97 УИК РФ, заключающаяся в предоставлении осуждённым возможности выезда за пределы исправительного учреждения для отпуска. Согласно нормам, содержащимся в указанной статье, осуждённым к лишению свободы, содержащимся в исправительных колониях и воспитательных колониях, а также осуждённым, оставленным в установленном порядке в следственных изоляторах и тюрьмах для ведения работ по хозяйственному обслуживанию, могут быть разрешены выезды за пределы исправительных учреждений. При этом согласно п. «а» ч. 1 ст. 97 УИК РФ такие выезды могут осуществляться в том числе в целях предварительного решения вопросов трудового и бытового устройства осуждённого после освобождения.
Осуждённые, освобождаемые от лишения свободы, имеют право на обеспечение бесплатного проезда к месту жительства, обеспечение продуктами питания или деньгами на время проезда в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 1 ст. 181 УК РФ).
При отсутствии необходимой по сезону одежды или средств на её приобретение осуждённые, освобождаемые из мест лишения своды, обеспечиваются одеждой за счёт средств федерального бюджета. Им может быть выдано единовременное денежное пособие в размере, устанавливаемом Правительством Российской Федерации1 (ч. 2 ст. 181 УИК РФ).
При освобождении от отбывания лишения свободы осуждённых, нуждающихся по состоянию здоровья в постороннем уходе, осуждённых беременных женщин и осуждённых женщин, имеющих малолетних детей, а также несовершеннолетних осуждённых администрация учреждения, исполняющего наказание, заблаговременно ставит в известность об их освобождении родственников или иных лиц (ч. 4 ст. 181 УИК РФ).
Статья 182 УИК РФ закрепляет право осуждённых, освобождённых от наказания, на бытовое и трудовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако это законодательное положение имеет слишком общий характер, по существу, оно не несёт в себе никакой нормативной нагрузки. Это же касается и ст. 179 УИК РФ, где указывается, что лица, отбывшие наказание, исполняют обязанности, которые установлены для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными федеральным законом для лиц, имеющих судимость (здесь, к слову говоря, выпадают из уголовно-исполнительного
1 См.: Постановление Правительства России от 24 октября 1997 г. «О порядке обеспечения продуктами питания или деньгами на время проезда к месту жительства осуждённых, освобождаемых от отбывания наказания».
законодательства отбывшие наказание иностранные граждане и лица без гражданства).
Закон РФ «О занятости населения Российской Федерации» (в редакции от 27.07.2010 г.) относит лиц, освобождённых из мест лишения свободы, к числу пользующихся повышенной социально-правовой защитой (ст. 5). При невозможности их трудоустройства они регистрируются в качестве безработных и им выплачивается установленное законом пособие по безработице. Во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о квотировании рабочих мест для лиц, освобождённых из мест лишения свободы. В соответствии с ними все работодатели, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, численность работников которых составляет более 100 человек, при подаче вакансий в органы службы занятости населения предупреждаются о трудоустройстве граждан, освободившихся из мест лишения свободы, на квотируемые рабочие места.
Однако, законами о квотировании не предусмотрены нормы, устанавливающие ответственность юридических и должностных лиц в случае отказа работодателя от выделения рабочих мест в счёт квоты. Отсутствие эффективных мер ответственности негативно отражается на результатах трудовой занятости лиц, в отношении которых организациями установлена квота по трудоустройству.
Законодательное закрепление вопросов постпенитенциарной адаптации нашло своё продолжение в нормативных правовых актах.
Основным из таких нормативных правовых актов является Инструкция об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осуждённым, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённая приказом Минюста России от 13 января 2006 г. № 21.
Инструкция конкретизирует деятельность администрации исправительного учреждения по оказанию содействия в трудовом и бытовом устройстве, порядок оказания помощи осуждённым, освобождаемым от отбывания наказания.
Нормы, регламентирующие вопросы постпенитенциарной адаптации, имеют место и в других нормативных правовых актах.
Нельзя не отметить одну из основных причин низкой результативности постпенитенциарной адаптации — отсутствие должной законодательной регламентации решения вопросов, связанных с постпенитенциарной адаптацией, их законодательная неурегулированность. Нормы уголовно-исполнительного законодательства отличаются в наивысшей степени декларативностью.
Одной из первопричин разбалансированности законодательства в данной сфере является её непризнание предметом уголовно-исполнительного права. На наш взгляд, законодательная регламентация вопросов постпенитенциарной адаптации включает в себя и период подготовки осуждённого к освобождению, что является однозначно предметом уголовно-исполнительного права.
Достаточно оригинальная в этом плане норма содержится в уголовно-исполнительном законодательстве Республики Польша: «Если освобождённый из тюремного учреждения нуждается в больничном лечении, а его состояние здоровья не позволяет перевести данное лицо в публичную больницу, он остаётся
на лечении в тюремном учреждении до момента, когда его состояние здоровья сделает возможным такой перевод» (п. 4 ст. 167 а).
Важность этапа подготовки осуждённого к освобождению в деле постпенитенциарной адаптации и, с одной стороны, в значительной степени декларативность соответствующих норм уголовно-исполнительного права, и отсутствие специализированной постпенитенциарной службы (службы пробации), с другой, обусловливают повышенное внимание к данному вопросу в рамках уголовно-исполнительной политики.
Последнее вытекает и из документов, определяющих основные направления уголовно-исполнительной политики в ближайшие годы и на перспективу. Речь идёт о Концепции развития уголовно-исполнительной политики в Российской Федерации до 2020 года и Решении оперативного совещания Совета безопасности Российской Федерации от 28.01.2011 г., утверждённого Президентом Российской Федерации от 07.02.2011 г. № ПР-301, в мерах по предупреждению рецидивной преступности в Российской Федерации.
В первом из них, в частности, предполагается осуществление профессионального обучения и профессиональной подготовки осуждённых в целях создания высоких гарантий трудоустройства и возвращения в общество законопослушных граждан.
Во втором документе говорится об организации, в том числе с участием ФСИН России, проведения анализа эффективности работы по предупреждению совершения, в частности, лицами, отбывшими наказание, новых преступлений и разработке системы мер правового, организационного, социального, психолого-педагогического, медицинского и иного характера, направленных на улучшение профилактической работы в этой сфере.
Изложенное позволяет сделать вывод о наличии самостоятельного института уголовно-исполнительного права, направлением которого является «создание условий для облегчения социализации осуждённых после освобождения их от отбывания наказания».
Приведённые теоретические воззрения требуют также своего законодательного и организационно-управленческого подкрепления. Европейскими пенитенциарными правилами предусматривается, что все заключённые должны иметь возможность воспользоваться мерами, призванными помочь им возвратиться в общество, восстановить свою семейную жизнь и найти работу после освобождения.
Здесь не может не вызвать интерес опыт других государств и опыт отдельных субъектов Российской Федерации.
В числе последних заслуживает внимания опыт Республики Башкортостан, в которой принят Закон «О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобождённых из учреждений, исполняющих уголовные наказания».
Особый интерес с точки зрения имплементации отдельных норм в российское законодательство вызывает Закон Азербайджанской Республики «О социальной адаптации лиц, освобождённых от отбывания наказания из пенитенциарных учреждений» от 31 мая 2007 года. Данный закон содержит целую систему конкретных норм, обеспечивающих реализацию права освобождённого прежде всего на трудовое и бытовое устройство.
Интерес вызывает и опыт законодателя Республики Беларусь. Одной из особенностей реализации права освобождённого в сфере постпенитенциарной адаптации в Беларуси является то, что уголовно-исполнительный закон в качестве самостоятельной выделяет гл. 27 — «Наблюдение и надзор за освобождёнными от отбывания наказания». В ней содержатся нормы, регламентирующие профилактическое наблюдение (ст. 196 УИК РБ) и превентивный надзор за отбывшими наказание (ст. 198 УИК РБ), контроль за условно-досрочно освобождёнными от наказания в течение неотбытой части наказания (ст. 197 УИК РБ).
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 сентября 2006 г. № 1218 утверждено Положение «О порядке оказания помощи лицам, освобождённым из мест лишения свободы и из-под стражи, а также порядке оплаты следования осуждённых к месту отбывания наказания в виде ограничения свободы». В Постановлении детально регламентируются: условия выдачи единовременного денежного пособия (с учётом материального положения освобождаемого, на основе анализа возможностей получения им помощи от родственников, перспектив трудоустройства после освобождения, наличия места жительства, иных обстоятельств. Размер такого пособия составляет до пяти базовых величин).
В Японии вопросы трудового и бытового устройства освобождённых из мест лишения свободы регламентируется законом «О постпенитенциарной опеке». Ответственность за оказание реабилитационной помощи несёт правительство. Законом предусмотрена организация общежитий для временного проживания освобождённых. Реабилитационная помощь оказывается в течение шести месяцев со дня освобождения из мест лишения свободы1.
Заслуживает внимание и опыт других стран.
Систематический анализ приведенного зарубежного и национального законодательства, изучение практики постпенитенциарной адаптации лиц, освобождённых из мест лишения свободы, позволяет сделать предложения по совершенствованию оказания социальной поддержки в процессе адаптации бывших осуждённых:
- признать трудоспособных лиц, освобождённых из мест лишения свободы, нуждающимися в социальной защите в течение года;
- установить им пособие по безработице в размере минимальной оплаты труда;
- осуществлять бесплатную профессиональную подготовку по требуемым специальностям; местная администрация ежегодно должна устанавливать список предприятий, независимо от форм собственности, которые трудоустраивают лиц, освобождённых из мест лишения свободы, с предоставлением им налоговых льгот (в процентном отношении к числу рабочих мест).
Имеет место необходимость разработки и принятия Федеральной целевой программы «Содействие организации трудовой занятости и профессионального образования осуждённых».
1 См., подробнее: Стахов Я. Г. Некоторые пути решения проблемы социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы // Вестник института : научно-практический журнал Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний. — 2012. — № 1. — 21-23. 18
Представляется необходимым рассмотреть вопрос о законодательном закреплении обязанности субъектов Российской Федерации и определить органы, уполномоченные на решение вопросов трудовой занятости осуждённых, в том числе освободившихся от отбывания наказания, определении федерального органа исполнительной власти, координирующего эту работу (служба пробации).
Литература
1. Постановление Правительства России от 24 октября 1997 г. «О порядке обеспечения продуктами питания или деньгами на время проезда к месту жительства осуждённых, освобождаемых от отбывания наказания».
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 04.03.2013) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — 17 июня. — № 25. — Ст. 2954.
3. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.02.2013) // Собрание законодательства РФ. — 1997. — 13 января. — № 2. — Ст. 198.
4. Закон РФ «О занятости населения Российской Федерации» от 19.04.1991 № 1032-1 (в редакции от 27.07.2010 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 17. — 22 апреля. — Ст. 1915.
5. Приказ Минюста РФ от 13.01.2006 № 2 (ред. от 08.09.2006) «Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы» (зарегистрировано в Минюсте РФ 30.01.2006 № 7426).
6. Стахов Я. Г. Некоторые пути решения проблемы социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы // Вестник института : научно-практический журнал Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний. — 2012. — № 1. — 21-23.
