CC BY
117
УДК 343.848 Z.S. MAHMUDOV*
ББК 67.409.18 М36
LEGAL ASPECT OF SOCIAL REINTEGRATION OF EX-PRISONERS
Аннотация: в статье представлены международно-правовые положения регулирующиепроцесс социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и их развитие в российском законодательстве
Ключевые слова: социальная адаптация, постпе-нитенциарная помощь, социальная реабилитация.
ЗАФАР
ШУХРАТОВИЧ
МАХМУДОВ*
О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНОЙ АДАПТАЦИИЛИЦ, ОСВОБОЖДЕННЫХ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
* Помощник прокурора, г. Сыктывкар. E-mail: [email protected].
Annotation: the article deals with the international and legal regulations of social reintegration of exprisoners and the development of the international instruments in the Russian legislation.
Key words: social reintegration, equipping prisoners for life after release, social rehabilitation.
Процесс социальной адаптации освобожденных из исправительных учреждений - важный этап социальной реабилитации осужденных. Правовая база социальной реабилитации основывается на международно-правовых документах и российском уголовно-исполнительном законодательстве, регулирующем процесс социальной реабилитации, а также на некоторыхспе-циальных нормах права. Так, согласно ст. 81 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными правительственные или другие органы и учреждения, помогающие освобожденным заключенным найти свое место в обществе, должны там, где это возможно и необходимо, заботиться о том, чтобы они получили нужные документы, подыскали подходящее жилье и работу, имели соответствующую климату и времени года одежду и располагали средствами, достаточными для проезда на место их назначения и для жизни в течение периода, непосредственно следующего за их освобождением. Представители таких учреждений должны иметь возможность посещать тюремные заведения и беседовать с заключенными о перспективах их дальнейшей жизни.
Международно-правовые положения находят развитие в российских законах и подзаконных нормативных правовых актах, прежде всего в Уголовно-исполнительном кодексе РФ (УИК РФ) (гл. 22 «Помощь лицам, освобожденным от отбывания наказания, и контроль за ними»).
Статья 182 УИК РФ закрепляет право осужденных, освобожденных от наказания, на бытовое и трудовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
6l
Уголовно-исполнительное право
Уголовно-исполнительное право
Однако это законодательное положение имеет слишком общий характер и, по существу, не несет в себе никакой нормативной нагрузки. То же самое можно сказать о ст. 179 УИК РФ, где указывается, что лица, отбывшие наказание, исполняют обязанности, которые установлены для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными федеральным законом для лиц, имеющих судимость (при этом из поля зрения уголовно-исполнительного законодательства выпадают отбывшие наказание неграждане России).
Закон РФ «О занятости населения» (в ред. 1995 г.) относит лиц, освобожденных из мест лишения свободы, к числу пользующихся повышенной социально-правовой защитой (ст. 5). При невозможности трудоустройстваих регистрируют в качестве безработных и выплачивают установленное указанным Законом пособие по безработице. Казалось бы, эти нормы позволяют определенным образом решать вопрос трудового устройства бывших осужденных, но на деле федеральная служба занятости не идет дальше регистрации освобожденного в качестве безработного и выплаты ему пособия. Администрация исправительных учреждений (ИУ) неправомочна и не в состоянии оказывать постпенитенциарную помощь освобожденному
Таким образом, в системе государственных и муниципальных структур отсутствует орган или должностное лицо, на которое возлагалась бы обязанность оказать освобожденномусовершенно конкретную помощь в его трудовом устройстве.
Полагаем, что пора принять закон, гарантирующий освобожденномуиз ИУ получение конкретной практической помощи в трудоустройстве. Статья 4 Закона Республики Башкортостан «О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания»1 регламентирует обязанности органов местного государственного управления Республики Башкортостан по социальной адаптации указанных лиц, которые состоят в следующем
а) по запросу учреждений в месячный срок определить возможность трудового и бытового устройства освобождаемого по избранному месту жительства и направить обоснованное заключение;
б) обеспечить трудовое устройство освобожденных в организации, а лицам, утратившим социальные связи, - с предоставлением места в общежитии;
в) организовать наблюдение за образом жизни лиц, утративших социальные связи в период
отбывания уголовного наказания, и проводить с ними воспитательную работу.
Согласно ст. 8 Закона органы местного государственного управления в целях трудоустройства лиц, освобожденных из исправительных учреждений, производят ежегодное квотирование рабочих мест в организациях, находящихся в пределах границ соответствующей административно-территориальной единицы, устанавливают квоты для предприятий посредством договоров, заключаемых органами исполнительной власти с этими организациями. Лица, освобожденные из ИУ, как правило, трудоустраиваются в организациях, в которых они работали до осуждения, если по приговору суда не были лишены права занимать определенную должность или заниматься определенным видом деятельности. Решения органов местного государственного управления о трудовом и бытовом устройстве освобожденных из учреждений обязательны для исполнения руководителямиорганизаций.
Очень важно, что в отличие от федерального уголовно-исполнительного и административного законодательства в указанном Законе Республики Башкортостан содержатся положения, предусматривающие ответственность руководителей организаций и предприятий за невыполнение решений по вопросам социальной адаптации лиц, освобожденных из ИУ, в частности, в соответствии со ст. 15 Закона предусмотрен штраф (от двух до десяти минимальных размеров оплаты труда), налагаемый судом на основании протокола, составленного органами внутренних дел.
Мы считаем, что содержание федерального закона, регулирующего вопросы социальной реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, должно отражать следующее
а) установление юридической ответственности за отказ в приеме на работу освобожденного, направленного по предписанию центра занятости или местных органов власти;
б) выделение специальных предприятий и общежитий в системе Минюста России для трудового и бытового устройства освобожденных;
в) экономические меры - предоставление льгот, освобождение от единовременных платежей в местный бюджет при трудоустройствебыв-ших осужденных, а также на 2-4 года от платежей за трудовые ресурсы пропорционально количеству принятых лиц, освобожденных из ИУ;
г) создание центров социальной адаптации (реабилитации), которые могут быть наделены правами малого предприятия и юридического
лица и заниматься созданием специализированных производственных участков (например, строительство, ремонт автомобилей, бытовой техники, распродажа газет, сельскохозяйственные работы, рыбоводство), на которых трудятся лица, проживающие в общежитии центра адаптации (реабилитации).
Кроме того, по нашему мнению, в целях оказания социальной поддержки в процессе адаптации бывших осужденных целесообразно нормативно отрегулировать следующие аспекты этой сферы общественных отношений:
- признать трудоспособных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, нуждающимися в социальной защите в течение 1 года;
- установить им пособие по безработице в размере минимальной оплаты труда;
- осуществлять бесплатную профессиональную подготовкупо требуемым специальностям;
- ежегодно устанавливать силами местной администрации список предприятий, независимо от форм собственности, которые трудоустраивают лиц, освобожденных из мест лишения свободы, с предоставлением им налоговых льгот (в процентном отношении к числу рабочих мест).
За основу можно взять проект Закона СССР «О социальной адаптации лиц, отбывающих уголовное наказание, а также утративших социально полезные связи» (1991) и Закон Республики Башкортостан «О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания» (1998). Необходимо учесть и положительный опыт Советского государства в решении проблемы трудоустройства бывших осужденных. Согласно ст. 104 ИТК РСФСР 1970 г. лица, освобожденные от отбывания наказания, должны быть обеспечены работой, по возможности с учетом имеющейся специальности, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов не позднее пятнадцатидневного срока со дня обращения за содействием в трудоустройстве. Тем не менее опыт деятельности наблюдательных комиссий показывает, что в современных условиях он неприемлем.
Важный аспект социальной реабилитации освобожденных из ИУ - правовое регулирование вопросов, связанных с их бытовым устройством, что на практике означает решение жилищной проблемы. Статья 60 Жилищного кодекса РСФСР гласила, что осуждение к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев влечет за собой упрощенный порядок лишения осужденного жилья, где он проживал (если, кроме
него, там никто не жил). На практике это означало, что жилищно-коммунальные организации сразу после вступления приговора в законную силу через суд проводили решение о лишении его права на занимаемую им жилплощадь, и после возвращения из мест лишения свободы бывший осужденный оказывался без жилья. Такая ситуация нередко провоцировала его на совершение новых преступлений. Конституционный Суд Российской Федерации в 1995 г. признал эту норму не соответствующей Конституции РФ, и теперь наличие у освобожденного из мест лишения свободы жилой площади до осуждения служит беспрепятственным основанием для его возвращения на эту жилую площадь независимо от характера совершенного преступления.
Признание неконституционной нормы, содержащейся в ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, привело к возникновению юридических коллизий: например, договор аренды на проживание с лицом, осужденным к лишению свободы, приходится расторгать, если никто не остается жить на арендованной жилплощади. Негативное решение может быть принято и при несвоевременном внесении квартирной платы, некоторых обстоятельствах распада семьи (по статистике, браки тех, кто отбывает срок свыше пяти лет, распадаются в 60 % случаев). Мы полагаем, что в отношении такой категории освобожденных из мест лишения свободы целесообразно нормативно установить льготный порядок предоставления жилья по прежнему месту проживания и по установленным нормам. За ними должна сохраняться также очередность на получение жилья, если до осуждения они состояли на учете по месту работы или жительства как нуждающиеся в получении или улучшении жилищных условий. В настоящее время таких лиц в соответствии с действующим законодательством лишают прописки (регистрации), что автоматически ведет к снятию их с учета на получение жилья. Вполне может сложиться такая ситуация, когда человек прождал квартиру десять лет, а затем, будучи осужденным к году лишения свободы, потеряет место в очереди, а с ним и квартиру. Кроме того, не имеющий прописки (регистрации) не может получить от государства ссуду на строительство дома Замкнутый круг, по нашему мнению, можно разорвать, только приняв соответствующий закон.
Жилищная проблема особенно актуальна для тех освобожденных из ИУ, которые до осуждения не имели своего жилья. Уголовно-исполнительное законодательство не дает данной ка-
Уголовно-исполнительное право
Уголовно-исполнительное право
тегории лиц каких-либо привилегий: в ст. 182 УИК РФ закреплено общее положение о том, что освобожденный из мест лишения свободы имеет право на бытовое устройство в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть он может рассчитывать на получение жилья на общих основаниях.
Лица, освобожденные от отбывания наказания, должны находиться под соответствующим контролем со стороны как органов государства, так и общественности ради их успешной социальной адаптации и предотвращения совершения ими преступлений. Опыт борьбы с преступностью в России и многих других странах доказал целесообразность установления подобного контроля. В юридической литературе такой контроль называют постпенитенциарным, профилактическим. Его суть - наблюдение за поведением лица, освобожденного от наказания, и информирование компетентных органов об обнаруженных нарушениях в целях принятия необходимыхмер.
Мы полагаем, что высокий уровень рецидивной преступности частично объясняется значительным ослаблением деятельности государственных органов по осуществлению административного надзора, что ухудшает контроль за освобожденными, а это в определенной мере способствуетросту уровня рецидивной преступности бывших осужденных.
Ряд исследователей подчеркивают необходимость осуществления действенных мер постпе-нитенциарного воздействия в отношении лиц, отбывших наказание (с момента освобождения из ИУ до истечения срока погашения или снятия судимости). В период погашения судимости могут применяться меры постпенитенциарного воздействия, которые заключаются в ограничениях лиц, отбывших наказание, в правах (свободах), интересах и в выполнении некоторых обязанностей, как разновидность уголовно-правового принуждения и структурный элемент процесса социальной адаптации освобожденных (специфическое правовое принуждение, выступающее в качестве завершающей стадии реализации уголовной ответственности)2.
Цели мер постпенитенциарного воздействия заключаются в следующем: 1) предупреждение совершения судимыми лицами новых преступлений; 2) оказание воспитательного воздействия, закрепление результатов исправительного процесса; 3) дополнение карательного воздействия, реализуемого в ИУ, комплексом пра-воограничений в постпенитенциарный период; 4) создание условий для ресоциализации лиц, освобожденных от наказания.
Как показывают исследования, 83 % бывших осужденных оценивают ограничения в правах в постпенитенциарный период как допо лни-тельное наказание, применяемое помимо приговора суда3. Считаем, необходимочеткое юридическое определение порядка назначения и исполнения правоограничений в постпенитенци-арный период, чтобы у населения было правильное представление о правовом принуждении на заключительной стадии реализации уголовной ответственности и, главное, с большей эффективностью шел процесс социальной адаптации освобожденных.
Используются следующие группы правоог-раничений: 1) в выборе места жительства и свободы передвижения; 2) выборе профессии и рода занятий; 3) реализации прав на образование; 4) области имущественных прав; 5) выполнении конституционной обязанности по несению воинской службы.
Первая группа правоограничений включает в себя: административный надзор над лицами, освободившимися из ИУ, но имевшими судимость за тяжкие преступления или проявившими себя как неисправившиеся; запрет для определенной категории судимых выезда за пределы Российской Федерации. Правоограниче-ния в выборе профессии сводятся в основном к запрету на замещение материально ответственных должностей и работу в правоохранительных органах. В области права на образование запрещен прием лиц, имеющих судимость, в учреждения высшего и среднего образования системы МВД, Минюста, Минобороны России, налоговой полиции.
Целесообразно создать централизованный банк информации о контингенте освобождаемых от наказания и объеме применяемых к ним правоограничений. По данным статистики, 35 % освобожденных имеют патологические изменения личности, нуждаются в специализированной наркологической, психологической или психиатрической помощи4. Как показывают исследования5, только 29 % освобожденных алкоголиков посещают наркологические учреждения в установленные сроки и активно проходят поддерживающее лечение, 32 -посещают нерегулярно, 16 - уклоняются от посещения и не употребляют алкоголь, 21 % -возобновляют употребление алкоголя и уклоняются от посещения наркологическогоучреж-дения. Провоцируют пьянство бытовая и трудовая неустроенность (56 %), семейные неполадки (12,9 %), влияние друзей и прежней компании (7 %).
Необходимы принудительные меры медицинского, воспитательного характера в отношении алкоголиков и наркоманов, освобожденных из ИУ. В каждом регионе нужен центр социальной реабилитации для алкоголиков и наркоманов, поскольку алкоголизм и наркомания -одни из основных факторов преступности, действие которых усиливается, если идет речь об освобожденных из ИУ - их социальная реабилитация весьма условна.
В действующем законодательстве содержится совокупность норм, предписывающих оказание помощи освобожденным в основном двумя субъектами постпенитенциарной помощи - исполняющими наказание (это государственные органы) и органами местного самоуправления. Изучение проблемы социальной адаптации дает основание подвергнуть критике взаимодействие этих звеньев системы постпенитенциарной помощи.
Органы, исполняющие наказания, в силу специфики своей деятельности оказываются перед необходимостью оказания помощи по нормализации жизни освобождаемых. Администрация места лишения свободы предпринимает меры к достижению предварительной договоренности о месте жительства и работы осужденного после его освобождения. Однако изу-
чение работы администрации ИУ, других государственных и общественных организаций по оказанию содействия в трудовом и бытовом устройстве указанным лицам малоэффективна. Результаты анализа практики показали, что на исправительные учреждения возлагаются часто не свойственные им функции, они не наделены полномочиями предоставлять освобожденным работу и жилье. Социальной адаптацией освобожденных из ИУ должны заниматься местные органы власти, но именно они отстраняются от оказания помощи в налаживании жизни гражданам, отбывшим уголовное наказание. Их обязанности формально декларированы, но фактически не исполняются.
Изменения, происходящие в последние годы в нашем обществе, с одной стороны, осложняют проблему социальной адаптации освобожденных из мест лишения свободы (администрация предприятий не желает принимать на работу ранее судимых), с другой - создают перспективы для осмысления на государственном уровне рассматриваемой проблемы и принятия реальных шагов для ее смягчения, стабилизации и формирования эффективного института постпенитенциарной помощи, в существовании которого заинтересовано все общество.
1 См.: Преступлениеи наказание. 1999. N° 7 . С. 54-55.
2 См.: ГоробцовИ.В. Проблемы реализации мер постпенитенциарноговоздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург 1995. С. 14.
3 См.: Там же. С. 121.
4 См.:ХохряковГ.Ф. Наказание в виде лишения свободы оценка эффективности// Сов. гос-во и право. 1989. № 2. С. 70-72.
5 См.: Бакунин С.Н. Профилактика преступлений совершаемых на почве хронического алкоголизму среди освобожденныхиз исправительно-трудовыхучрежцений автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 1996. С. 17.
Уголовно-исполнительное право
