CC BY
14К ВОПРОСУ О ДОПОЛНЕНИИ ПЕРЕЧНЯ ОСНОВАНИЙ
ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
КАЛЕНКОВ Алексей Юрьевич,
аспирант кафедры экологического и природоресурсного права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». E-mail: aKalenkov@list.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются основные точки зрения и подходы к классификации оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Исследование вопроса проводится в рамках развития законодательства, дополняющего такие основания. Автор приходит к выводу о том, что на данный момент отсутствует единое унифицированное определение «государственных и муниципальных нужд» в рамках земельных правоотношений, что имеет прямое практическое применение. С учетом этого формулируется предложение по дополнению перечня оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд новыми основаниями.
Abstract: This article analyzes the basic viewpoints and approaches to classification bases exemptions of land for State or municipal needs. Research is conducted within the framework of the development of the legislation supplementing such grounds. The author concludes that at the moment there is no single uniform definition of "public purposes" under the land, that is of direct practical application. With this in mind, it's formulated a proposal for supplementing the list of grounds for the seizure of land for State or municipal needs new bases.
Ключевые слова: Государственные и муниципальные нужды, основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, земельные правоотношения.
Keywords: State and municipal needs, the grounds for withdrawing land plots for State or municipal needs, land.
В настоящее время, ст.1 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) установлен принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, а ст. 49 ЗК РФ определены основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
На данный период времени, в российском законодательстве накопилось большое количество вопросов, как к определению понятия государственных (муниципальных) нужд, так и самой классификации оснований изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд.
Из многочисленных научно-исследовательских работ и экспертных оценок, касающихся классификации оснований изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, хотелось бы отметить позицию кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА, согласно которой: «При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка у
собственника»[1].
В соответствии со ст. 13 «Цели осуществления закупок» Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2] заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для: 1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами; 2) исполнения международных обязательств Рос-
сийской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация; 3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Так, согласно комментарию руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ, И.Ю. Артемьева к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[3] положения указанной статьи перечисляет цели, для реализации которых заказчиками осуществляются закупки. Сюда входят государственные, региональные и муниципальные программы, в том числе федеральные целевые программы и др., исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных целевых программ, участницей которых является Россия, выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации и субъектов Федерации, органов управления государственными и территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
В свою очередь, хотелось бы обратить внимание на тот факт, что, несмотря на то, что положения комментируемый статьи, согласно ее названию, определяют цели осуществления закупок, они не содержат развернутого определения государственных или муниципальных нужд.
Следует обратить внимание, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, как правило, происходит вопреки воли их обладателей и связано с причинением значительных моральных, материальных, неудобств и убытков, а возможно иных негативных последствий, в соответствии со ст. 49 ЗК РФ определены основания данной процедуры.
Статья 49 ЗК РФ содержит основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, изъятие которых осуществляется в исключительных случаях, где основное внимание направлено на удовлетворение экономического интереса Российской
Федерации.
Вместе с тем, С.А. Боголюбов, в своем комментарии к статье 49 ЗК РФ[4] обратил внимание на «выполнение международных обязательств РФ».
Для начала необходимо разобраться с определением самого понятия «международный договор», в связи с которым возникают международные обязательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 15 июля 1995г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Примерами, изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, во исполнение международных обязательств, могут служить: Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 8 мая 2009 г. № 93-Ф3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Следует обратить внимание, что земельный участок, подлежащий изъятию, в связи с исполнением международных обязательств, необязательно подлежит использованию для цели, определенной в международном обязательстве, поскольку, например, «земельный участок может быть изъят, если он попадает в зону охраны, устанавливаемую вокруг объекта, определенного международным договором[5].
Несложно заметить, что «выполнения международных договоров (обязательств) РФ» имеют достаточно обобщенный характер и нуждается в конкретизации, поскольку затрагивает различные виды интересов и в таком виде его можно оставить только применительно к выполнению обязательств «политического характера».
Перечень оснований, определенных ст. 49 ЗК РФ, не является исчерпывающим и соответственно нуждается в развитии в соответствии с новыми вызовами и складывающимися тенденциями нашего динамично развивающегося государства. Более того, возможность «изъятия земельного участка для государственных (муниципальных) нужд по иным основаниям», приводит в значительной мере к свободному или довольно расширительному использованию указанных положений со стороны законодателя.
Таким образом, случаи, когда допускается изъятие земельного участка для государственных (муниципальных) нужд, отнесены законом к исключительным, и по общему правилу такого изъятия следует избегать[6]. Созданная подобная «законодательная лазейка» позволяет в случае необходимости достаточно свободно использовать ее для разрешения государственно-значимых целей и задач.
Так, Е.Л. Сидорова, анализируя, основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд приходит к выводу, что федеральными законами для достижения определенных в них же социальных целей могут быть установлены дополнительные случаи-основания, при наличии которых возможно осуществить изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд[7].
Таким образом, законодатель оставляет для себя возможность расширять список оснований изъятия земельных участков по собствен-
ному усмотрению, ограничиваясь лишь рамками требований, изложенных в Конституции РФ, ратифицированных Россией международных договорах, решениях Конституционного Суда РФ и Земельного кодекса РФ.
Возникает немало вопросов относительно оправданности изменения порядка изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд из частной собственности.
Так, например, Федеральным законом «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 1 декабря 2007 г. №310-ФЗ[8], в котором предусматривается изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, законодатель устанавливает приоритет действия правовых норм, регулирующих изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, отчуждение иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, в целях размещения объектов, содержащихся в законе.
Следующим основанием, нашедшим свое отражение в российском законодательстве, является Федеральный закон «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ[9].
Положения, вышеуказанного, федерального закона практически дублируют, нормы о порядке изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренные Федеральным законом от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Как видно, российский законодатель пошел по уже «проторенному пути», аналогичным
образом предлагая осуществлять изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, в связи с организацией и проведением чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 г. и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 г. в России.
Хотелось бы, особо отметить, что процедура изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в целях проведения указанных спортивных мероприятий, предполагает изъятие целого земельного участка, при строительстве спортивных объектов и необходимой инфраструктуры, не оставляя собственнику выбора, в случае его несогласия на раздел (или иное изменение объекта недвижимости) участок будет изъят целиком, на что обращает внимание Г.Л. Землякова, считая, что «особый порядок изъятия, предоставляет органам государственной власти практически неограниченные полномочия, что нередко приводит к нарушениям прав частных лиц - правообладателей изымаемых участков»[10].
Не сложно заметить, что, развивая, исполнение принятых международных обязательств по организации и проведению крупных спортивных мероприятий государство попутно решает вопросы развития социально-спортивной инфраструктуры городов и регионов, которые связаны с проведением данных мероприятий, - очевидно, что подобные мероприятия приобретают системный характер и будут иметь периодические повторения.
Отдельно следует указать, что выбор мест проведения таких соревнований осуществляется исходя из социальных интересов развития регионов страны по развитию спорта и физкультуры.
К следующей группе норм «специального законотворчества» расширяющей основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, следует отнести: Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково» от 28 сентября 2010 г. №244-ФЗ[11], Федеральный закон «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» от 29 ноября 2014 г. №377-Ф3[12], Федеральный закон «О территориях опережающего социаль-
но-экономического развития в Российской Федерации» от 29 декабря 2014 г. №473-Ф3[13].
В данном случае, особо стоит выделить создание территорий со специальным режимом предпринимательской, экономической, инвестиционной деятельности, а также создание территорий центров инновационных и высокотехнологических исследований и разработок.
Целями такого особого порядка разрешения вопросов, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, является развитие интеллектуального, экономического и высокотехнологического потенциала государства, улучшение инвестиционного климата, создание дополнительных рабочих мест.
Отдельного внимания заслуживает Федеральный закон «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации -городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. №43-Ф3[14].
Положения данного законодательного акта, регулируют отношения, возникающие в связи с присоединением в соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий.
В соответствии, с вышеуказанным федеральным законом, регулируются все отношения, возникающие при подготовке и утверждении документации по планировке территории, резервировании земель, изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, предоставлении земельных участков, установлении сервитутов для размещения на присоединенных территориях объектов федерального значения и объектов регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач.
В положениях Закона содержатся нормы, значительно упрощающие, как саму процедуру, так и сроки изъятия земельных участков, которые необходимы для реализации строительных проектов, возведении инфраструктурных сооружений, прокладки дорог и иных «публичных нужд».
Обращает на себя внимание, Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте РФ - городе федерального значения Москве» от 1 июля 2017 года №141-ФЗ[15]: в соответствии с положениями вышеуказанного федерального закона, раскрывается содержание программы реновации жилищного фонда и дается непосредственное определение термина «реновация», под которым следует понбимать «совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с программой реновации жилищного фонда в городе Москве, направленных на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, общественного пространства в целях предотвращения роста аварийного жилищного фонда в городе Москве, обеспечения развития жилых территорий и их благоустройства», что имеет непосредственное отношение к изъятию земельных участков.
Так, согласно ст. 7.2. ФЗ «О реновации жилищного фонда» территория, предназначенная для строительства многоквартирных домов в целях реализации решений о реновации, обеспечивается объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в со-
Библиография:
ответствии с документами территориального планирования, нормативами градостроительного проектирования и иными требованиями, определенными законодательством о градостроительной деятельности. Далее, для реализации решений о реновации документация по планировке территории может быть утверждена как в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки города Москвы предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, так и в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки не предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.
В качестве итога, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд необходимо дополнить основаниями, связанными: во-первых, со строительством инфраструктуры для проведения спортивных соревнований, организация и проведение которых поручена Российской Федерации; во-вторых, со строительством инфраструктуры для территорий центров инновационных и высокотехнологических исследований и разработок; в-третьих, со строительством инфраструктуры в связи с изменением границ между субъектами Российской Федерации, городов федерального значения на основании документов территориального планирования; связанным с реновацией жилого фонда в связи с необходимостью создания благоприятных и безопасных условий проживания граждан Российской Федерации в соответствии с государственными программами реновации жилья.
1. Земельное право. Учебник для студентов/ Под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Проспект, 2016. С.111.
2. СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652; 2017. № 24. Ст. 3475.
3. Комментарий к ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»//СПС КонсультантПлюс, 2015.
4. Комментарий к Земельному кодексу РФ//под ред. С.А. Боголюбова. М.:Проспект. 2017.
5. Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов и др. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 318.
6. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации//под ред. С.А. Боголюбова. М.:Проспект. 2017.
7. Сидорова Е.Л. Защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.: дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2010. С.124.
8. СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.
9. СЗ РФ. 2013. № 23. Ст. 2866.
10. Землякова Г.Л. Идентификационная функция кадастрового учета в аспекте изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Закон. 2014. № 2. С. 78.
11. СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
12. СЗ РФ. 2014. № 48. Ст. 6658.
13. СЗ РФ. 2015. № 1. Ст. 72.
14. СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1651.
15. СПС «КонсультантПлюс». 1997-2017.
