CC BY
35Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ИНСТИТУТ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРОБЕЛЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
БИТКОВА Людмила Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А.Тимирязева»
(ФГБОУ ВО РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева).
E-mail: BitkovaLA@rgau-msha.ru;
СУРИКОВА Анастасия Маруановна,
старший преподаватель кафедры правоведения
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А.Тимирязева» (ФГБОУ ВО РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева). E-mail: Surikova@rgau-msha.ru;
ШУГАЕВ Алексей Юрьевич,
преподаватель кафедрой правоведения
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А.Тимирязева» (ФГБОУ ВО РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева). E-mail: Shugaev@rgau-msha.ru
Краткая аннотация: Авторами исследовалась история правового института изъятия земель и его современное состояние, раскрыты особенности и пробелы законодательства, регулирующего изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, приведены возможные пути устранения выявленных недостатков.
Abstract: The authors studied the history of the legal institution of land acquisition and its current state, revealed the features and gaps of the legislation governing the withdrawal of land for state and municipal needs, and gave possible ways to eliminate the identified deficiencies.
Ключевые слова: изъятие земель для государственных и муниципальных нужд; государственные и муниципальные нужды; земельное законодательство.
Keywords: land acquisition for state and municipal needs; state and municipal needs; land legislation.
Современное земельное законодательство среди оснований прекращения права собственности на земельные участки предусматривает их изъятие для государственных или муниципальных нужд - процедуру, имеющей большое значение в ходе реализации приоритетных государственных и региональных проектов. В научных трудах российских правоведов институт изъятия земель - часто поднимаемая тема, вероятно, в силу своей неоднозначности в сочетании публичных и частных правовых интересов. Об этом еще в конце XIX века писал М. В. Венецианов, указывая на то, что и его современники-юристы «согласно признают» - в основании института экспроприации недвижимости (именно так исследователи права дореволюционной России именовали принудительное отчуждение недвижимого имущества в пользу государства), лежит идея предпочтения общественного интереса интересам частных лиц.
М.В. Венецианов в своих исследованиях ссылался на законодательные акты Древней Греции, Римской Империи, германских народов, населявших территорию современной Европы и акты средневековых Франции, Германии и Великобритании. Это свидетельствует об институте изъятия недвижимости в пользу публичных правовых образований, как о правовом явлении, рожденном еще в древних обществах. Основы для правового регулирования изъятия земель в
Российской Империи были заложены Екатериной II в ее Генерал-Прокурорском наказе от 30-го июля 1767 года: «Когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествоватъ Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие» Далее к вопросу более подробного и жёсткого законодательного урегулирования вопроса экспроприации обращались и в 1871, и в 1874, и в последующие годы, а сколько-нибудь значимые изменения были внесены в законодательство лишь в 1890 году, когда в именной указ Сенату от 1833 года была внесена глава III «О вознаграждении за временное занятие имуществ и за участие в пользовании чужим недвижимым имуществом» и незначительно изменены правила оценки. Завершая свой Очерк развития института экспроприации, Венецианов заключает: «Несмотря на столь позднее сравнительно с законами других государств издание закона о принудительном отчуждении, мы, при дальнейшем рассмотрении института экспроприации, увидим, что русское законодательство об этом предмете крайне несовершенно,
ибо по многим вопросам оставлены пробелы» [12].
Становление нового общественного и экономического строя в постреволюционной России привело к необходимости усовершенствования института изъятия земель. И в первую очередь это касалось земельных наделов.
Развитие института принудительного прекращения права собственности на землю просматривается в постановлении Временного Правительства от 5 мая 1917 года, которым предусматривалось образование специального органа - Особого присутствия по отчуждению недвижимых имуществ для государственной или общественной пользы. В этом документе наметились тенденция к развитию систематизации оснований прекращения прав на землю и формирование нового института, который позже в законодательстве будет закреплен, как изъятие земель для государственных или общественных надобностей.
После октября 1917 года в ходе революционных преобразований произошел слом регулирования отношений частной собственности. В ночь на 8 ноября (26 октября) 1917 года II Всероссийский съезд Советов принял декрет «О земле», которым немедленно и без выкупа отменялась частная собственность на землю [11]. Законодательное закрепление изъятия земель у землепользователей и собственников встречается в Положении от 14 февраля 1919 года «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». Первым основным актом, содержащим наиболее подробные правила изъятия земель для государственных или общественных надобностей, становится Земельный кодекс РСФСР 1922 года. Согласно ст. 18, право на землю, которая предоставлялась так называемому трудовому землепользователю, прекращалась и в том числе в результате «занятия земли в установленном порядке для государственных и общественных надобностей (пути сообщения, разработки ценных ископаемых и т.п.)». В период советской власти, как отмечают А.И. Дихтяр и Е.С. Клейменова, ни Гражданский кодекс РСФСР 1922 года, ни Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, ни Гражданский кодекс РСФСР 1964 года не содержали норм, непосредственно направленных на регулирование изъятия земельных участков для государственных или общественных надобностей [13].
Переход от административно-командной экономики к рыночной, становление нового государственного строя и Земельная реформа начала 90-х годов XX века ознаменовали совершенно новый этап в развитии земельных отношений.
На настоящий момент изъятие земель для государственных и муниципальных нужд является основанием для прекращения различных прав на землю и, в первую
очередь, - права собственности, и основано на межотраслевом регулировании, ядром которого являются нормы Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 (далее - ЗК РФ). В ЗК РФ достаточно четко прописана процедура изъятия земель. Общий порядок изъятия, включающий в себя: исчерпывающий перечень органов, принимающих соответствующие решения, обязательные условия изъятия, необходимые документы, для передачи в исполнительный орган государственной власти, порядок подготовки соответствующего соглашения об изъятии и особенности определения размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определен в главе VI 1.1. ЗК РФ [3]. Необходимо отметить, что данная норма введена соответствующим Федеральным законом в законодательство относительно недавно - в 2014 году [4]. До 2014 года вопросы изъятия земель в Российской Федерации регулировались гражданским и градостроительным законодательством. В ЗК РФ и в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (далее - ГК РФ) были закреплены требования к порядку изъятия земельных участков для государственных, муниципальных нужд. В соответствии со ст. 55 ЗК РФ, ныне утратившей силу, принудительное отчуждение земельного участка могло быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника с определением выкупной цены участка устанавливался ГК РФ (ст. 279-283 - в редакции, действовавшей до 1 апреля 2015 г.) [5].
Нормами ЗК РФ закреплена процедура изъятия земельных участков исключительно для государственных или муниципальных нужд в строго определенных целях. Таковыми целями являются строительство и реконструкция объектов федерального, регионального или местного значения. При этом, согласно статье 56.3. ЗК РФ, изъятие допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования, а также утвержденными проектами планировки территории [3].
Но вместе с тем, в ст. 56.3. ЗК РФ содержится оговорка - изъятию подлежат и те земельные участки, на которых расположены объекты, не подлежащие отображению в документах территориального планирования в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Представляется, что таким образом законодатель обеспечил возможность для оперативного изъятия земельных участков и в том числе под объекты, строительство и реконструкция которых не предполагались в документах территориального планирования. При этом в Градостроительном
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ прямо указаны области экономики и народного хозяйства, объекты которых подлежат внесению в документы территориального планирования Российской Федерации. Такими областями являются следующие: федеральный транспорт и автомобильные дороги федерального значения, оборона страны и безопасность государства, энергетика, высшее образование, здравоохранение [7]. Между тем, процедура по изъятию земельных участков у собственников для нужд государства и муниципальных образований, может осуществляться и для так называемых иных обстоятельств в случаях, установленных законами. По мнению О.А. Самончик, «иными обстоятельствами» являются следующие случаи изъятия земельных участков из частной собственности [14, с. 118]:
1) В соответствии с ФЗ «Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов [9];
2) Жилищным кодексом Российской Федерации установлено, что признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок [8]. При этом если собственники в установленный законом срок не осуществили снос, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию;
3) ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает изъятие земель, занятых объектами, объявленными природными комплексами и памятниками природы [2];
4) Ст.25.1 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам их стоимости [1];
5) Ст. 54 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Фе-
дерации» предусматривает специальные основания прекращения права собственности на земельный участок в границах территории объекта культурного наследия либо земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия [6].
Процедура изъятия земель для государственных и муниципальных нужд унифицирована для земель всех существующих категорий, так как ЗК РФ не приводит определенных правил для какой-либо из категорий.
Исследование исторических и современных нормативных актов показало, что за всю историю существования института изъятия земель в России в законодательстве не приводилось легального определения ни историческому понятию «общественные надобности», ни современному -«государственные и муниципальные нужды». По мнению большинства, авторов это обстоятельство значительно усложняет регулирование общественных отношений в области изъятия земельных участков. Основывая свои рассуждения на наиболее распространённом толковании слова «нужда» (недостаток в необходимом, потребность) [15, с. 1376] под «государственными и муниципальными нуждами» одни понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [16]. Другие полагают, что государственные и муниципальными нужды есть «...публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона» [17]. Третьи понимают под такими нуждами потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями [18]. В практике существуют случаи изъятия земель в интересах публично-частного партнерства. Следует отметить, что в настоящее время суды руководствуются Постановлением Пленума Верховного Суда, в котором указано: под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений) [10].
Подводя итог изложенному, заострим внимание
на некоторых выявленных проблемах современного земельного законодательства в части изъятия земель для государственных и муниципальных нужд:
незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, заложенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадает под основания изъятия земельного участка, установленные в указанной статье [19, с. 52].
1) В связи с отсутствием нормативно-закреплен-
ного понятия «государственные и муниципальные нужды» авторами предлагается следующее определение: обусловленные политикой публичного органа власти социально-экономические потребности, без удовлетворения которых невозможно развитие государства и общества;
3) Возникает определенная путаница, связанная с
венных и муниципальных нужд регулируется посредством многочисленных нормативных актов, что в значительной степени осложняет работу судов и органов государственной власти. Как выяснилось, таковая проблема существовала и в прошлом. Сегодня назрела необходимость приведения всей процедуры изъятия к единому «знаменателю». Логичнее всего предположить, что таковым «единым» нормативным актом должен быть именно ЗК РФ. Но следует отметить, что суды признают акты органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления
2) Институт изъятия земель для государст-
тем, что ст. 49 ЗК РФ гласит «изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях» и далее перечисляет «исключительные случаи», при этом формулировка п. 3 ст. 49 ЗК РФ «иные основания, предусмотренные федеральными законами» позволяет органам государственной власти субъектов устанавливать иные случаи изъятия, не предусмотренные ни ЗК РФ, ни другими законами федерального уровня. Решение этой проблемы видится в том, что необходимо привести в законе исчерпывающий перечень оснований изъятия земельных участков.
Думается, что решение обозначенных проблем в
правовом регулировании процедуры изъятия земель будет предупреждать многочисленные споры о правомерности прекращения прав на земельные участки.
Библиография:
1. О недрах: [федер. закон: принят Гос. Думой 21 фев. 1992 г. № 2395-1 (: по состоянию на 03 авг. 2018 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
2. Об особо охраняемых природных территориях: [федер. закон: принят Гос. Думой 14 мар. 1995 г. № 33-ФЗ: по состоянию на 03 авг. 2018 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
3. Земельный кодекс Российской Федерации : [федер. закон: принят Гос. Думой 25 окт. 2001. № 136-ФЗ: по состоянию на 01 янв. 2019 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
4. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: [федер. закон № 171-ФЗ: принят Гос. Думой 23 июн. 2014 г.: по состоянию на 01 янв. 2019 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 21 окт. 1994 г. № 51-ФЗ: по состоянию на 01 янв. 2019 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
6. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 25 июн. 2002 г. № 73-ФЗ: по состоянию на 21 фев. 2019 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 22 дек. 2004. № 190-ФЗ: по состоянию на 25 дек. 2018 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019 г.
8. Жилищный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 29 дек. 2004 г. N 188-ФЗ: по состоянию на 26 апр. 2019 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019.
9. Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 19 дек. 2012 г. № 310-ФЗ: по состоянию на 29 дек. 2012 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019
10. О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации: [Пост. Пленума Верховного Суда от 2 июл. 2009 г. № 14 г.] // СПС КонсультантПлюс; 2019
11. Декрет о земле: принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917: по состоянию на 29 дек. 2012 г.// СПС КонсультантПлюс; 2019
12. Венецианов М. В. Экспроприация с точки зрения гражданского права [Электронный ресурс] / М. В. Венецианов // Типография Императорского университета. - 1891 г. - Юридическая библиотека. - 2016 г. - Режим доступа: http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=73.
13. Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: вопросы теории и практики права [Электронный ресурс] / А.И.Дихтяр и Е.С.Клейменова // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. - 2017 г. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/902114158
14. Самончик, О.А. Новое в правовом регулировании изъятия земель для государственных и муниципальных нужд/ О.А Самончик // Труды Института государства и права РАН. - 2015. №1. С. 118.
15. С. И. Ожегов Толковый словарь русского языка: Ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов; Под ред. проф. Л. И. Скворцова. - 28 е изд.,перераб. - М.: ООО «Издательство «Мир и Образование»: ООО «ИздательствоОникс», 2012. - С. 35. - 1376 с.
16. Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд / Е.А. Конюх // Журнал российского права. 2006. № 1.
17. Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов / В.А. Евсегнеев// Журнал российского права. 2004. № 8.
18. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004.
19. Тоточенко Д.А. Споры о правах, связанные с изъятием земельных участков/ Д.А Тоточенко // Научный вестник Омской академии МВД России. - 2015 №4 (67). С. 52
