CC BY
11анализ изменении условии изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в контесте
развития российского законодательства
КАЛЕНКОВ Алексей Юрьевич,
аспирант кафедры экологического и природоресурсного права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье анализируются основные точки зрения и подходы к определению условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Исследование вопроса проводится в рамках развития законодательства, дополняющего такие условия. Автор приходит к выводу о том, что на данный момент отсутствует исчерпывающий перечень условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в рамках земельных правоотношений, что имеет прямое практическое применение. С учетом этого формулируется предложение по совершенствованию условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с изменениями действующего законодательства, новыми запросами и вызовами нашего времени.
Abstract: This article analyzes the basic viewpoints and approaches to determination of the conditions of exemption of land for State or municipal needs. Research is conducted within the framework of the development of legislation, supplementary to these conditions. The author concludes that at the moment there is no exhaustive list of conditions the seizure of land for State or municipal needs in the framework of the land legal relationship that is of direct practical application. With this in mind, the proposal is formulated to improve the conditions of withdrawal land for State or municipal needs in connection with changes of the legislation in force, the new demands and challenges of our time.
Ключевые слова: Государственные и муниципальные нужды, условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, земельные правоотношения
Keywords: State and municipal needs, the conditions of exemption of land for State or municipal needs, land.
В соответствии с основами государственной политики по управлению и использованию земельного фонда Российской Федера-ции[1], совершенствование механизмов правового регулирования (с позиции комплексного подхода)[2] порядка и условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, является приоритетной задачей органов государственной власти на территории Российской Федерации.
«При определенных обстоятельствах, у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность... Эти обстоятельства различного рода публичные, общественные потребности»[3].
Прежде всего, следует подчеркнуть, что
вышеуказанная позиция государственных органов власти, направлена на совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий развития земельных правоотношений и исходит из определения земельного участка, как особого объекта природного мира, используемого в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной экономической деятельности, и одновременно как недвижимого имущества с особым правовым режимом.
Данный вопрос в связи с недостатками, касающимися правового регулирования самой процедуры, условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, всегда был предметом постоянных дискуссий со стороны представителей различных
наук и различных отраслей права, а также порождал большое количество споров и проблем в правоприменительной практике.
Так, согласно, Постановлению ВЦИК СНК РСФСР от 4 марта 1929 г. «Об утверждении Положения об изъятии земель для государственных или общественных надобностей»[4] условия, порядок и необходимость изъятия земельных участков для государственных или общественных надобностей, в пользу учреждений или предприятий союзного или республиканского значения, а также необходимый размер изымаемого участка устанавливался согласно утвержденному плану строительства народным комиссариатом или центральным органом, которому подведомственно государственное или общественное учреждение или предприятие, в пользу которого совершается изъятие.
Предоставление изымаемого земельного участка для государственных или общественных надобностей в натуре для учреждения или предприятия, в пользу которого совершалось изъятие, было основано на условиях предъявления в соответствующий (по месту нахождения изымаемого земельного участка) Совет народных комиссаров или Губернский исполнительный комитет, постановления государственного органа, предусмотренного статьями вышеуказанного Положения, а также проектного плана участка, подлежащего изъятию, с указанием всех расположенных и проектируемых на нем сооружений и построек, схематического плана существующего расположения населенного места, если таковой имеется, с показанием на нем изымаемого участка и копии проекта планировки населенного места при его наличии.
В дальнейшем особенности правового регулирование условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, можно связывать с кодификацией отечественного законодательства в 19601970 годах.
Так, Основы земельного законодательства СССР и республик были введены в действие 1 июля 1969 года, после чего утвержден и введен в действие с 1 декабря 1970 года Земельный кодекс РСФСР, что явилось продолжением развития положений по изъятию земельных участков для государственных и об-
щественных нужд и возмещению связанных с изъятием убытков[5].
В указанный исторический период времени, условие изъятия земельных участков для государственных или общественных нужд происходило в силу необходимости использования земель для нужд сельского хозяйства, строительства учреждений, сохранения приемлемой экологической ситуации.
В дальнейшем, по мере динамики развития земельных отношений, в отечественное земельное законодательство вносились изменения, так, было закреплено положение, согласно которому убытки, причиненные правам землепользователей, должны быть возмещены в полном объеме, споры по поводу размера убытков могли быть разрешены в судебном порядке, а изъятие земельного участка могло быть произведено с предоставлением, по желанию землепользователей, равноценного земельного участка, в случае изъятия или выкупа земельных участков для государственных или общественных нужд.
После распада СССР, в соответствии с указом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России[6] изъятие земельных участков предусматривалось посредством выкупа, при учете интересов собственника, в том числе с возмещением стоимости земельного участка по договорной цене, а также возмещение причиненных изъятием убытков, в том числе упущенной выгоды. Также, Постановлением Правительства РФ было утверждено Положение, предусматривающее возмещение потерь, понесенных правообладателями вследствие изъятия земельных участков[7].
Таким образом, первое, на что следует обратить внимание, это попытка законодателя, не допустить принятия необоснованных решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, руководствуясь при принятии соответствующих решений принципом исключительности.
Современный этап правового регулирования условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, основывается на нормах Земельного кодекса РФ и положениях отдельных «специальных» феде-
ральных законов.
В свою очередь, хотелось бы отметить, то обстоятельство, при котором все научные споры вокруг условий, порядка, оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, вынудили российского законодателя, прислушаться к мнению экспертного сообщества и внести ряд изменений в действующее законодательство в части совершенствования механизмов правового регулирования порядка, условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Так примером, который послужил отправной точкой для внесения системных изменений в условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, могут служить положения Федерального закона от 01.12.2007 №310-Ф3 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[8]: в соответствии с положениями вышеуказанного федерального закона (ст.14 и ст.15) были установлены особые условия и порядок изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, сноса объектов недвижимого имущества и осуществления градостроительной деятельности в целях организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта. Так, согласно п.7 ст.14 федерального закона, документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается без проведения публичных слушаний, а в соответствии с п.9 ст.14 подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования.
В дальнейшем, отечественный законодатель продолжит применять по аналогии «особые условия» изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, так положениями Федерального закона от 8
мая 2009 г. № 93-Ф3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[9] предусмотрено, согласно ч.11 ст. 4 федерального закона: «Подготовка и утверждение Документации по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования, а в соответствии с ч.30 ст. 6 федерального закона: «Изъятие земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов допускается при отсутствии документов территориального планирования».
В этой связи, одной из новелл российского законодательства, стала статья 56.3 «Условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ).
В соответствии с положениями вышеуказанной статьи, российский законодатель, пытается закрепить основные условия, при которых допускается изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, согласно п. 1 указанной нормы «изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории», - указанное положение было взято в качестве общего положения (презумпции изъятия земельного участка).
Вместе с тем, п. 2 ст. 56.3 Земельного кодекса РФ уже были введены исключения, когда принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях, не предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, должно быть обосновано: во-первых, решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории
(в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории); во-вторых, международным договором Российской Федерации (в случае изъятия земельных участков для выполнения международного договора); в-третьих, лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя); наконец, в-четвертых, решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).
Также, был установлен срок (п. 3 указанной нормы) принятия решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, который не должен превышать трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов.
Важным моментом нормы явилось то, что были определены инициаторы принятия соответствующих решений: согласно п. 4 ст. 56.3 «изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по решениям уполномоченных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных статьей 56.2 настоящего Кодекса, а именно:
1) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;
2) уполномоченных исполнительных ор-
ганов государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;
3) органов местного самоуправления - в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения, которые принимаются, в том числе и по их собственной инициативе.
Кроме того, указанные органы, вправе принимать решения на основании ходатайств об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, поданных одной из следующих организаций: во-первых, это организации, являющиеся субъектами естественных монополий, в случае изъятия земельных участков для размещения объектов федерального значения или объектов регионального значения; во-вторых, уполномоченные в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, заключенными с органами государственной власти или органами местного самоуправления договорами или соглашениями либо имеющие разрешения (лицензии) осуществлять деятельность, для обеспечения которой в соответствии со статьей 49 Земельного кодекса РФ осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд; в-третьих, являющиеся недропользователями, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователей; в-четвертых, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления по результатам аукциона на право заключения данных договоров в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Так, Е.С. Болтанова, считает, что таким образом российский законодатель продолжает
процесс стимулирования компетентных органов к принятию градостроительной документации, обеспечивающей планомерное развитие соответствующих территорий.
Такое взаимосвязанное положение о реализации градостроительной документации через использование земельно-правовых инструментов позволит эффективно решать стоящие перед обществом задачи с учетом перспектив развития территорий[10].
В свою очередь, С.А. Боголюбов, в своем комментарии к Земельному кодексу РФ[11] особо обращает внимание, что п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ предусматривает наличие в совокупности документов территориального планирования и документации по планировке территории.
Такой подход, по его мнению, представляется обоснованным, поскольку согласно Градостроительному кодексу РФ в документах территориального планирования определяется только примерное местонахождение объекта федерального, регионального или местного нахождения, а в проекте планировки оно уточняется путем установления зоны планируемого размещения такого объекта. Вместе с тем, С.А. Боголюбов, подчеркивает, что определенные требования могут возникнуть в отношении объектов связи федерального значения, поскольку ч. 1 ст. 10 Градостроительного кодекса РФ не предусматривает разработку схемы территориального планирования Российской Федерации в области связи.
По мнению Воронцовой А.А., Заславской Н.М., единственной правовой нормой, призванной гарантировать исполнение именно той цели, с которой земельные участки изымаются, являются положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (ч. 3 и 4 ст. 9) и ЗК РФ (ч. 1 ст. 56.3), устанавливающие обязательность принятия и реализации решений (в том числе решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд) органами государственной власти и органами местного самоуправления только на основании документов территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории[12].
Таким образом, документы территориального планирования и утвержденные проекты
планировки территории, являются по общему правилу необходимым условием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Как уже было отмечено новеллой стали положения ст. 56.3 ЗК РФ, в соответствии с которыми допускается принятие решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд не только по инициативе самих органов власти, но также и на основании ходатайств организаций, соответствующих установленным ст. 56.4 ЗК РФ признакам. Кроме того, изъятие земельных участков для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, строительство, реконструкция которых планируется полностью или частично за счет указанных организаций, допускается только по их ходатайству (п.7 ст.56.3 ЗК РФ).
Введение вышеуказанных изменений земельного законодательства основано влиянием темпов развития экономической самостоятельности и ответственности различных институтов органов государственной власти.
Так, по мнению, М.П. Имековой, перечисленные органы власти впервые на законодательном уровне получили право принимать решение об изъятии по ходатайству организации. Как указывается в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», такое нововведение позволит: во-первых, устранить посредничество государственных органов или органов местного самоуправления в оформлении сделок, оставляя за органами власти властно-распорядительные функции (принятие решений об изъятии земельных участков, выявление заинтересованных лиц, принятие решений о прекращении прав постоянного (бессрочного) пользования и т.п.); во-вторых, противопоставить органы власти лицам, ходатайствующим об изъятии земельных участков, что создаст предпосылки для более взвешенного и объективного подхода к принятию таких решений[13].
В свою очередь, Е.Л. Сидорова, считает, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд,
принятое уполномоченным органом, является односторонним волевым актом. Соответственно, отношения, возникающие по поводу изъятия земельного участка, целесообразно рассматривать не в качестве отношений между равноправными субъектами.
Орган государственной власти, принимающий решение, прежде всего, наделен властными полномочиями по его принятию и дальнейшей реализации и действует в публичных интересах и именно как «публичная власть»[14].
Также, следует особо отметить еще одно условие изъятия земельного участка, в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (ч.10 и ч.11 ст. 32 ЖК РФ) предусмотрено условие изъятия земельного участка - неосуществление в установленный срок собственниками помещений в таком многоквартирном доме сноса или реконструкции указанного дома либо неподача заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию такого дома, расположенного на застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии.
Таким образом, обращает на себя внимание, Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте РФ - городе федерального значения Москве» от 1 июля 2017 года №141-ФЗ[15] (далее - ФЗ «О реновации жилищного фонда»).
Выполняемые в соответствии с программой реновации жилищного фонда мероприятия, прежде всего, направлены на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, общественного пространства в целях предотвращения роста аварийного жилищного фонда в городе Москве, обеспечения развития жилых территорий и их благоустройства, а это, безусловно, является основанием для привлечения пристального внимания со стороны российского законодателя, в части соответствия и своевременного внесения изменений в условия изъя-
тия земельных участков для государственных или муниципальных нужд с учетом соблюдения прав и интересов собственника земельного участка и права государства, а также его субъектов, как публичных образований на принудительное изъятие земельного участка.
В этой связи, нельзя не отметить, тот факт, что с что с 1 января 2017 года, внесены изменения в правовое регулирование в части касающиеся разработки, содержания документации по планировке территории, проведения публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории, полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию решений о подготовке документации по планировке территории и ее утверждению, а также впервые законодатель устанавливает введение нового института редевелопмента застроенных территорий (комплексное развитие территории).
Так, в соответствии с положениями Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 03.07.2016 года №373-ФЗ[16], новеллу законодательства, институт редевелопмента «комплексного и устойчивого развития территории» российский законодатель определяет как деятельность, осуществляемую в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории, деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов.
Из анализа положений вышеуказанного
федерального закона, к деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории относятся комплексное освоение территории (в том числе в целях жилищного строительства), развитие застроенных территорий, а также новые институты редевелопмента территорий -комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления.
Таким образом, рассматривая развитие изменений земельного законодательства, при непосредственном анализе условий изъятия земельных участков для публичных (государственных или муниципальных) нужд, прослеживается позиция российского законодателя направленная: во-первых, на расширительное применение случаев «особого порядка» или
«особых условий» изъятия земельных участков, во-вторых, на ярко выраженное смещение акцента в соотношении «публичный интерес -частный интерес» в пользу первого, при котором уже становится недостаточно предусмотренных законом документов территориального планирования и утвержденных проектов планировки территории.
Вышеуказанная тенденция, с учетом повышающихся темпов инновационного развития, роста национальной экономики ее экономической конъюнктуры, требует уточнение баланса публичного и частного интересов, чтобы минимизировать возможность произвола в отношении частных лиц и предоставления максимальных экономических гарантий при несоблюдении прав и интересов собственников земельных участков, принимая в учет права публичного образования.
Библиография:
Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 г. №297-р // СПС КонсультантПлюс
Елисеев В,С. Механизм государственно-правового регулирования аграрных отношений в государственном секторе экономики (на примере законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Гродненский государственный университет им. Янки Купалы. Гродно, 2001 С. 22-23.
Жаворонкова Н.Г., Краснова И.О., Агафонов В.Б., Быковский В., Ведышева Н.О., Выпханова Г.В., Гусев Р.К., Дубовик О.Л., Елисеев В.С., Зиновьева О.А., Кривоносова О.Ю., Максимов Е.Л., Мищенко В.Л., Палладина М.И., Пашова М.С., Петрова Т.В., Романова О.А., Устюкова В.В., Шпаковский Ю.Г. Земельное право: Учебник для бакалавров / Москва, 2016. Сер. 58 Бакалавр. Академический курс (1-е изд.) С. 209-210. СУ РСФСР.1929.№ 24. ст. 248.
Закон СССР от 13 декабря 1968 г. Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (вместе с Основами законодательства) № 3401-VII // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485. Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
Постановление Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 6. Ст. 483. СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6071. СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.
Болтанова Е.С. Правовое регулирование принудительного отчуждения недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. №6. С.6-16. Комментарий к Земельному кодексу РФ//под ред. С.А. Боголюбова. М.:Проспект. 2017.
Воронцова А.А., Заславская Н.М. Интерактивные методы в преподавании земельного права: Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд// Экологическое право. 2015. №5.С.34-39. Имекова М.П. Новеллы в правовом регулировании изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд//Актуальные проблемы российского права. 2016.№ 3.С.109-116.
Сидорова Е.Л. Защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.: дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2010. С.39. Федеральный закон от 1 июля 2017 г. №141-ФЗ //СПС «КонсультантПлюс». Федеральный закон от 3 июля 2016 г. №373-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
1. 2.
3.
4.
5.
6. 7.
8.
9.
10.
11. 12.
13.
14.
15.
16.
