CC BY
163
А. Н. Тихонов
Уральский государственный юридический университет (Екатеринбург)
СЛУЧАИ ВЫКУПА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
На основе анализа нормативных актов и правоприменительной практики предпринимается попытка раскрыть содержание понятия «государственные или муниципальные нужды» и определить, в каких случаях возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Рассматривается такое основание для изъятия земельного участка для муниципальных нужд, как комплексное развитие территории. Делается вывод, что оно не соответствует принципам выкупа, ибо последний может осуществляться только на основании заключенного с собственником соглашения. Отмечается, что в законодательстве отсутствуют нормы, защищающие права пользования в случаях их существенного нарушения в результате реализации общеполезного дела, в частности при размещении линейных объектов, что значительно ограничивает использование соседнего земельного участка. В связи с этим представляется обоснованным применение механизма изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в вышеуказанных случаях.
В результате проведенного исследования удалось определить общие условия, при соблюдении которых возможно изъятие земельного участка в публичных интересах (для государственных и муниципальных нужд). Так, земельный участок может подлежать выкупу для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости.
Ключевые слова: земельный участок, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, государственные и муниципальные нужды, перечень государственных и муниципальных нужд, комплексное развитие территории
DOI: 10.3476/2410-2709-2020-1-90-95
Охрана и защита права собственности -одна из задач, стоящих перед правовой системой любого государства. Остро вопрос правовой регламентации встает, когда речь идет о прекращении права собственности на недвижимое имущество ввиду особой социальной значимости таких объектов гражданских прав, как земельные участки. Большое значение имеет решение вопросов прекращения права собственности на них в публичных интересах, в частности при выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Подобные случаи требуют специальной правовой регламентации, чтобы баланс частных и публичных интересов не был нарушен.
Основой возникновения гражданских правоотношений часто выступают те или
иные потребности, которые могут быть оха-растеризованы как «внутренние „пружины", побуждающие человека к действиям», удовлетворение той или иной потребности «есть уже определенный результат действий» [Красавчиков 2005: 54]. В рамках правоотношений выкупа земельного участка причиной, побуждающей к определенным действиям, вляется наличие той или иной общественной потребности (в новой больнице, дороге и т. д.), которая именуется в законе государственными или муниципальными нуждами. Несмотря на то что в законодательстве это понятие упоминается часто, его содержание не раскрывается.
Свою позицию по этому вопросу обозначил Верховный Суд РФ. Государственные и муниципальные нужды он понимает как потребности публично-правовых образова-
ний, которые связаны с интересами общества в целом (достижением общественно полезных целей) и удовлетворение которых невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016): утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г.).
Е. А. Конюх под государственными и муниципальными нуждами предлагает понимать «определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов» и которые реализуются в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [Конюх 2006: 33]. Действительно, общество существует не само по себе, а ради членов, его составляющих; условия жизни в обществе должны быть благоприятными для частных лиц. Следовательно, общественный интерес есть совокупность интересов частных лиц, составляющих данное общество. Поэтому под государственными и муниципальными нуждами в рамках отношений, связанных с выкупом земельного участка, необходимо понимать потребности общества в целом.
В условиях отсутствия нормативного определения понятия «государственные или муниципальные нужды» законодатель дает их перечень (ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации). Согласно ему выкуп земельных участков в публичных интересах возможен в связи с выполнением международных договоров РФ, строительством, реконструкцией объектов федерального, регионального и местного значения, объектов использования атомной энергии, объектов обороны страны и безопасности государства и др., а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами (например, Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).
Так, в силу ст. 67.1 Водного кодекса РФ выкуп земельного участка в публичных интересах возможен в случаях, связанных со строительством сооружений инженерной
защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», наряду со случаями, названными в Земельном кодексе и других федеральных законах, закрепляет возможность выкупа земельных участков, иных объектов недвижимости в целях размещения объектов инфраструктуры.
Земельным законодательством предусматривается такое самостоятельное основание выкупа земель для муниципальных нужд, как комплексное развитие территории. Решение о выкупе в целях комплексного развития территории муниципального образования принимает орган местного самоуправления (п. 2 ст. 46.10 Земельного кодекса РФ). Под комплексным развитием территории подразумевается деятельность, направленная на более эффективное использование территории муниципального образования. Данная деятельность может включать в себя подготовку соответствующей градостроительной документации, формирование земельных участков для соответствующих целей, размещение объектов капитального строительства различного назначения, а также объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры (п. 5 ст. 46.10 Градостроительного кодекса РФ). Представляется что по данному основанию выкупу может подлежать любой земельный участок, находящийся в границах муниципального образования. При этом доказывать наличие той или иной потребности, вследствие которой земельный участок будет подлежать выкупу, органу местного самоуправления не потребуется. Основанием для принятия решения о выкупе согласно п. 2 ст. 46.10 Земельного кодекса РФ будет наличие соответствующей градостроительной документации (проектов планировки и межевания территории и др.).
В связи с этим Верховный Суд РФ в определении от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924 обозначил ряд важных вопросов, которые должны быть решены при выкупе земельных участков по данному основанию. Во-первых, выкуп земель-
ных участков не может служить средством получения выгод другими частными субъектами, деятельность которых может лишь опосредованно служить интересам общества. Во-вторых, земельный участок может подлежать выкупу для государственных или муниципальных нужд лишь в исключительных случаях. Принятие органом местного самоуправления постановления о развитии застроенной территории и заключение договора о ее развитии не могут быть достаточными основаниями для выкупа земельного участка для муниципальных нужд. Договор о развитии застроенной территории только закрепляет порядок реализации решения о развитии территории, возможность выкупа земельного участка должна быть связана с наличием определенных публичных нужд.
Необходимость в жилищном или ином строительстве может быть достаточным основанием для выкупа земельных участков в публичных интересах
В науке встречается точка зрения, согласно которой комплексное обеспечение социально-экономического развития территории должно быть одним из основных принципов их деятельности местных органов государственной власти» [Кривов, Назаров, Усанов 1982: 18]. Итак, комплексное развитие территории есть одна из целей деятельности органов муниципальной власти. Основанием же для выкупа должна быть конкретная потребность в рамках комплексного развития территории муниципального образования. С учетом того что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд производится лишь в исключительных случаях, т. е. в условиях отсутствия альтернативных вариантов, данное основание требует уточнения. Вследствие этого комплексное развитие территории как самостоятельное основание выкупа земельного участка для муниципальных нужд должно применяться только при наличии согласия собственника такого земельного участка на основании заключенного с ним соглашения.
В настоящее время в стране реализуется ряд национальных проектов, связанных со
строительством доступного жилья, поэтому объемы жилищного строительства стабильны. В условиях отсутствия достаточного количества свободных земельных участков с необходимой инфраструктурой возникает вопрос о возможности рассматривать жилищное строительство как достаточное основание для выкупа земельного участка в публичных интересах. Ранее (до вступления в силу Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-Ф3) застройка в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией считалась основанием для выкупа земель для государственных или муниципальных нужд согласно п. 3 ст. 83 Земельного кодекса РФ.
Представляется, что необходимость в жилищном или ином строительстве может быть достаточным основанием для выкупа земельных участков в публичных интересах и сегодня, что подтверждается правоприменительной практикой. Так, в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» говорится о возможности выкупа земель для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений.
Однако в юридической литературе нет единства мнений по данному вопросу.
Например, М. С. Сотникова отмечает, что «строительство частными фирмами элитных домов, обычно практикуемое на освобождаемой от ветхого и аварийного жилья территории, никак не подпадает под определение муниципальных нужд даже при его самом широком толковании» [Сотникова 2009: 52].
Противоположной точки зрения придерживается О. Л. Алтенгова. Она пишет: «Развитие застроенных территорий является основанием изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, несмотря на то что объекты жилищного строительства прямо не упоминаются в ст. 49 ЗК РФ... Развитие застроенных территорий представляет собой... „иные" обстоятельства, в соответствии с которыми федеральные законы допускают изъятие земельных участков
для государственных или муниципальных нужд» [Алтенгова 2012: 9]. Потребность в строительстве жилья может служить достаточным основанием для выкупа земельного участка в публичных интересах при условии наличия соответствующей градостроительной документации.
«Порядок размещения объектов, имеющих муниципальное значение, утверждение его представительным органом местного самоуправления, интересы всего населения, наконец, наличие в генеральном плане объектов муниципального значения следует, на наш взгляд, рассматривать как осуществление полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа в целях удовлетворения муниципальных нужд» [Ма-карчук 2007]. Класс строящегося жилья не должен иметь определяющего значения. Следовательно, у муниципального образования может возникнуть потребность в строительстве жилья экономического и более высокого класса.
Нормы гражданского законодательства, посвященные выкупу земельных участков в публичных интересах, не обеспечивают в полной мере защиту вещных прав. Отсутствуют нормы, защищающие права пользования в случаях их существенного нарушения в результате реализации общеполезного дела, в частности при размещении линейных объектов, что значительно ограничивает использование соседнего земельного участка.
В соответствии со ст. 209 Гражданского кодекса РФ правомочия по владению, пользованию и распоряжению землей реализуются собственником свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц. Согласно ст. 304 Гражданского кодекса РФ собственник вправе требовать устранения нарушений его прав и в случаях, когда такие нарушения не были связаны с лишением владения. В связи с этим представляется актуальным расширение возможностей защиты вещных прав за счет применения механизма выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случаях, если реализация общеполезного дела приводит к существенным ограничениям в использовании земельного участка.
Меры, предусмотренные законодательством о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд, направлены на защиту прав собственников, чье право собственности прекращается в результате выкупа, права иных собственников не защищаются. По мнению Е. Л. По-веткиной, «изъятие для публичных нужд должно пониматься в широком смысле - как основания для вторжения в осуществление частным лицом своего права собственности (и иного права в отношении государственного или муниципального земельного участка). При этом оно может осуществляться не только посредством буквального отобрания участка (прямое изъятие), но и посредством временного его занятия или такого хоть и не временного, но и не сказывающегося существенным образом на реализации собственником своего права в отношении земельного участка (косвенное изъятие)» [По-веткина 2014: 58]. Автор заключает, что «за собственником участка должно быть признано право требовать полного изъятия участка, выплаты за него рыночной цены и возмещения соответствующих убытков, если косвенная экспроприация приводит к тому, что право собственности, по существу, сводится к нулю» [Там же 2014: 59].
Правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Определяя возможность дальнейшего использования земельного участка, следует руководствоваться его целевым назначением. Основанием для выкупа земельного участка может служить только невозможность использования его в рамках разрешенного использования, согласно правилам землепользования и застройки, утвержденным органом местного самоуправления. Такой подход находит отражение и в правоприменительной практике (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 июня 2013 г. № 136/13). Полагаем, что необходимо наделить собственника правом требования выкупа своего земельного участка по указанному выше основанию.
Интерес представляет вопрос о необходимости законодательного закрепления перечня случаев изъятия земельного участ-
ка для государственных или муниципальных нужд. На практике можно столкнуться с ситуациями которые не войдут даже в самый широкий перечень. Согласимся с Б. М. Гонгало, который считает, что данный вопрос должен всякий раз решаться с учетом конкретных обстоятельств, а в случае спора - судом [Гонгало 2005: 164]. Е. Л. По-веткина справедливо отмечает, что «общее благо - куда лучший критерий проверки наличия оснований для изъятия собственности, чем любой закрытый перечень случаев» [По-веткина 2014: 45].
В целях оптимизации нормативного регулирования отношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд, следует дополнить гражданское законодательство указанием на общие условия, при соблюдении которых возможен выкуп. Так, земельный участок может быть выкуплен в целях удовлетворения той или иной общественной потребности (государственной или муниципальной нужды) только в исключительных случаях, при условии равноценного возмещения его стоимости.
Список литературы
Алтенгова О. Л. Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. 31 с.
Гонгало Б. М. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2005. 625 с.
Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 30-43.
Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права: в 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. 494 с.
Макарчук Н. В. Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 8. С. 67-71.
Поветкина Е. Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. № 2. С. 41-61.
Сотникова М. С. Правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки // Современное право. 2009. № 4. С. 50-53.
Андрей Николаевич Тихонов - старший преподаватель кафедры гражданского права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: tichonov_a@mail.ru.
Cases of Seizure of a Land for State or Municipal Needs
On the basis of analysis of regulations and law enforcement practice, the author attempts to reveal the content of the concept of «state or municipal needs» and to determine in which cases it is possible to withdraw land for state or municipal needs.
The article deals with such a basis for the seizure of land and objects of real estate located on it for municipal needs as «complex development of the territory». It is concluded that it does not comply with the principles of seizure, because the latter can be carried out only on the basis of the agreement concluded with the owner. It is noted that there are no rules protecting the rights of use if they are significantly violated as a result of the implementation of a generally useful case, in particular, when placing linear objects, which makes the use of the neighboring land plot significantly limited. It seems reasonable to use the mechanism of seizure of land for state or municipal needs in the abovementioned cases.
As a result of the study, it was possible to determine the general conditions under which it is possible to withdraw land for state and municipal needs. So the land plot can be withdrawn from the owner for the state or municipal needs only in exceptional cases and on condition of preliminary and equivalent compensation of its cost.
Keywords: land property, seizure of a land for state or municipal needs, state and municipal needs, list of state and municipal needs, complex development of the territory
References
Altengova O. L. Prinuditel'noeprekrashchenieprava sobstvennosti na nedvizhimoe imushchestvo [Compulsory Termination of Real Estate Ownership]: auto-abstract of cand. jur. sc. thesis, Volgograd, 2012, 31 p.
Gerasin S. I. Iz''yatie zemel'nykh uchastkov v obshchestvennykh interesakh po zakonodatel'stvu Germanii [Seizure of Land in the Public Interest under German Law], Gosudarstvo i pravo, 2005, no. 2, pp. 59-66.
Gongalo B. M. Postateinyi kommentarii k Zhilishchnomu kodeksu Rossiiskoi Federatsii [Comment to the Housing Code of the Russian Federation], Moscow, Statut, 2005, 625 p.
Konyukh E. A. Obespechenie zhilishchnykh i zemel'nykh prav sobstvennika zhilogo pomeshcheniya pri iz''yatii zemel'nogo uchastka dlya gosudarstvennykh ili munitsipal'nykh nuzhd [Provision of Housing and Land Rights of the Owner of the Premises in Case of Seizure of Land for State or Municipal Needs], Journal of Russian Law, 2006, no. 1, pp. 30-43.
Krasavchikov O. A. Kategorii nauki grazhdanskogo prava [Categories of Civil Law Studies], in 2 vols., Moscow, Statut, 2005, vol. 2, 494 p.
Makarchuk N. V. Spornye voprosy pravovogo regulirovaniya iz''yatiya zemel'nogo uchastka dlya gosudarstvennykh ili munitsipal'nykh nuzhd [Disputed Questions of Legal Regulation of Withdrawal of the Land Plot for the State or Municipal Needs], Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2007, no. 8, pp. 67-71.
Povetkina E. L. Iz''yatie imushchestva dlya publichnykh nuzhd: tsivilisticheskie ustoi i sovremennye tendentsii [Seizure of Property for State Needs: Civil Law and Modern Trends], Zakon, 2014, no. 2, pp. 41-61.
Sotnikova M. S. Pravovoe regulirovanie vozniknoveniya prava munitsipal'noi sobstvennosti na zemel'nye uchastki [Legal Adjusting of Origin of Right of Municipal Ownership on Lot Lands], Sovremennoe pravo, 2019, no. 4, pp. 50-53.
Andrey Tikhonov - senior lecturer of the Department of civil law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: tichonov_a@mail.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 15.07.2019
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 20.12.2019
