CC BY
409
УДК 349.414
О.Ю. Украинцев*, Г.В. Веретенникова
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский химико-технологический университет имени Д.И. Менделеева», Москва, Россия.
125047 Москва, Миусская пл., 9
*е-шаП: [email protected]
ПРОБЛЕМЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Земля относится к основному виду недвижимого имущества в РФ, что обуславливает особый режим землепользования, действующий в нашей стране. В данной статье авторы рассматривают основные понятия и анализируют основные недостатки в правовом регулировании и механизм изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд на современном этапе развития земельных правоотношений.
Ключевые слова: изъятие земель, земельное законодательство, государственные и муниципальные потребности
В Российской Федерации сосредоточены богатейшие земельные ресурсы - более 1700 миллионов гектаров земли. В различные периоды истории России отношение к земле, ее богатствам существенно отличалось, вплоть до противоположных взглядов. Однако во все времена законодатели сходились во мнении, что земля - это важнейший ресурс, основа деятельности граждан, особенно в аграрной стране, каковой является Россия на протяжении многих столетий.
В условиях современной действительности, в ходе реализации национальных приоритетных проектов все большее значение приобретают вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Нормы, регулирующие данные общественные правоотношения содержатся в Конституции Российской Федерации, а также Гражданском, Земельном, Градостроительном и Жилищном кодексах Российской Федерации. Кроме того, земельные правоотношения урегулированы рядом федеральных законов, в частности, «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а также другими нормативно-правовыми актами, содержащими нормы, связанные с регулированием изъятия земельного участка и расположенных на нем иных недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд.
Несмотря на внушительный перечень законодательных актов, регулирующих земельные правоотношения, до сих пор некоторые вопросы остаются несогласованными внутри самого законодательства, что не может не отражаться на правоприменительной практике. К таковым вопросам можно отнести и механизм изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В данной работе хотелось бы проанализировать основные недостатки в правовом регулировании данного вопроса на современном этапе развития земельных правоотношений.
Если подробно рассмотреть соотношение понятий «земельный участок» и «земли» в рамках правового поля, то можно увидеть, что они
нетождественны. Понятия «земля», «земли», как таковые в земельном кодексе РФ полностью отсутствуют, при этом используется постоянно.
Понятие «земельный участок» наоборот очень подробно раскрывается и включается в число базовых. В статье 7 ЗК РФ перечисляются категории земель, которые являются частью как состава земель Российской Федерации в целом, так и те, которые могут находиться в чьей-либо собственности при соблюдении определенных нормативными правовыми актами условий. В то же время в п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ в качестве объекта имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению указывает на именно земельные участки. Таким образом, законодатель, наделяет земли свойством оборотоспособности через земельные участки. И, если следовать данной логике, то получается, что земли - это совокупность земельных участков.
Конституция РФ и земельный кодекс РФ закрепляют право частной собственности на землю, при этом наделяя государственную власть правом определять характер и специфику земельных правоотношений, а также прекращать собственников указанного права в строго определенных случаях. Согласно положениям Земельного кодекса РФ, в состав земель входят как земельные участки, находящиеся в собственности государства или муниципальных образований, так находящиеся и в чьей-либо частной собственности (соответственно -владении и распоряжении), при этом сохраняется особый режим для земель общего пользования. Например, дороги, доступ к которым должен обеспечиваться при образовании земельных участков, рекреационные зоны и т.д. всегда имеют «хозяина», но при этом общедоступны для любого из пользователей.
Вопросу изъятия «земель» для государственных или муниципальных нужд посвящена ст. 49 Земельного кодекса РФ, которая, в свою очередь также не раскрывает ключевые понятия как «земля» или «земли», однако определяет случаи, при которых земли могут быть изъяты у собственника для
реализации государственных или муниципальных интересов.
Из этого можно было бы сделать вывод, что понятия «земли» и «земельные участки» не тождественны, более того «земли» - есть совокупность земельных участков.
Таким образом, имеются достаточные основания говорить о несогласованности на данный момент понятийного аппарата законодательства о земельных отношениях и градостроительной деятельности в части, связанной со статусом земельных участков. Этот вопрос немаловажен при реализации «государственных интересов на землю» в случаях изъятия земель для государственных и муниципальных нужд.
Земельные участки создаются и формируются ежедневно, одновременно с реализацией интересов участников гражданско-правовых отношений, связанных с землевладением и землепользованием, в соответствии с положениями гл. 1-1 ЗК РФ. В случае образования земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, формирование участка происходит впервые. Необходимость такого образования земельного участка обуславливается различными целями его дальнейшего предоставления. Однако для обратной процедуры - изъятия, образование земельного участка всегда носит вторичный характер. По правилам гл. 1-1 ЗК РФ образование земельных участков из уже существующих участков, может осуществляться путем раздела, объединения, перераспределения или выдела. Образование земельных участков указанными способами возможно как из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (разграниченной или неразграниченной), так и из земельных участков, находящихся в частной собственности.
В свою очередь, изъятие земельных участков производится также определенными законодателем способами, такими как выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, национализация земель, конфискация земельного участка, реквизиция и изъятие земельного участка у собственника из-за его ненадлежащего использования. Рассмотрим правовые основы и особенности некоторых из вышеуказанных способов.
Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса, земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.
Наиболее яркими примерами таких действий государства является недавнее строительство олимпийских объектов в городе Сочи в период 20112013 г.г., строительство автомагистралей и транспортных развязок в мегаполисах и пригородных зонах, а также возведение других крупных объектов. Вполне допустима ситуация, когда очередная «стройка века» может развернуться в любом уголке страны. В связи с чем «общение» с органами власти по поводу изъятия земельного
участка может стать явью для многих владельцев земли и недвижимости[1].
Изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, осуществляется согласно ст. 49 Земельного кодекса РФ в исключительных случаях, связанных с: выполнением международных обязательств Российской Федерации;
размещением объектов государственного и муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
иными обстоятельствами, установленными федеральным законодательством.
Основное условие, при котором допускается изъятие участка, как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов - это предварительное и равноценное возмещение. Выкупная цена при изъятии (выкупе) земельного участка у собственника для государственных нужд, а также условия такого выкупа устанавливаются соглашением, заключаемым с собственником земельного участка. Действующее законодательство не устанавливает формы данного соглашения, а также его другую сторону (помимо собственника участка), возлагая лишь обязанность на Российскую Федерацию, субъекты РФ или муниципальное образование уплатить выкупную цену. Второй стороной соглашения должен быть орган, осуществляющий от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований право собственности на землю, ибо при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у их собственников они переходят соответственно в федеральную, региональную либо в муниципальную собственность. Формой такого соглашения должен быть договор о выкупе земель для государственных или муниципальных нужд [2].
В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все иные убытки, включая упущенную выгоду[3]. При этом специально упоминаются также убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами. Таким образом, выкупная цена земельного участка при его изъятии для государственных и муниципальных нужд имеет две составляющие -рыночная стоимость земельного участка и причиненные собственнику убытки.
Обращение в государственную собственность земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании положений о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд с возмещением их стоимости и других убытков в порядке, установленном ЗК РФ и ст. 306 ГК РФ.[4]
С юридической точки зрения, национализация представляет определенное исключение из принципа неприкосновенности частной собственности, случай принудительного изъятия имущества у частного собственника. В связи с тем, что принцип защиты
различных форм собственности, в том числе и частной собственности, составляет одну из основ конституционного строя современных государств, а вопросы собственности после второй мировой войны прочно вошли в предмет конституционного регулирования, положения о порядке обращения частной собственности в государственную содержатся в конституциях многих стран мира.
В конституции устанавливается ряд обязательных условий национализации в современном демократическом государстве: проведение её исключительно на основе закона, в общественных (общих, национальных, публичных, и др.) интересах, с выплатой обязательной соответствующей компенсации собственнику, а также судебный порядок возмещения стоимости имущества при спорах. Цели национализации:
■ сохранение предприятий и других объектов производственной и социальной сферы, имеющих стратегическое значение для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу;
■ защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;
■ осуществление структурной перестройки народного хозяйства (в случае если она не может быть проведена частным капиталом либо с помощью традиционных мер государственного вмешательства в экономическую жизнь страны);
■ обеспечение реализации главных социально-экономических целей, намеченных национальным планом и др.
Основными формами (механизмами, методами) национализации земель являются выкуп и добровольная передача, добровольно-
принудительная и принудительная передача.
Национализация может осуществляться через безвозмездную экспроприацию - конфискацию, а также через полный или частичный выкуп -реквизицию.
Особое место в комплексе вопросов, связанных с прекращением прав на земельный участок, занимает конфискация. Под конфискацией понимается безвозмездное бессрочное изъятие земельного участка у его собственника. Основанием для конфискации земельного участка служит вступившее в законную силу решение суда. Эта санкция может применяться к гражданам за совершение, как преступлений, так и иных правонарушений (ст. 50 ЗК РФ).
Общие основания и порядок конфискации имущества установлены ГК РФ, согласно которому имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения в случаях, предусмотренных законом. В данном случае ЗК РФ (в качестве закона, о котором упоминает ГК РФ) предусматривается, что конфискация - безвозмездное изъятие участка -возможна только за совершение преступлений. В
административном порядке, конфискация земельных участков не предусматривается.
Согласно ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации, при стихийных бедствиях, авариях, эпидемиях, эпизоотиях иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти для защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз. Процедура сопровождается возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.
То есть, реквизиция носит временный характер. После прекращения реквизиции земельный участок должен быть возвращен собственнику с возмещением ему убытков, причиненных данным изъятием.
Статья 63 Земельного кодекса РФ закрепляет гарантии прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Собственники земельных участков обладают гарантией предварительного и равноценного возмещения в случае принудительного отчуждения недвижимого имущества. Также собственнику может быть предложен обмен одного участка на другой, причем не всегда равноценный. Так, при согласии сторон допускается обмен неравноценных товаров с доплатой стороне, предоставившей более ценный товар (ст. 568 ГК РФ). Кроме того, собственнику земельного участка может быть предложено перемещение имеющихся на участке построек на предоставляемый другой земельный участок.
Изъятие земельного участка может произойти только после того, как будет возмещена стоимость жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемом участке. Кроме того, подлежит возмещению стоимость многолетних насаждений. В качестве одной из важных гарантий прав собственника земельного участка является его письменное уведомление об этом органом, принявшим решение об изъятии.
Анализируя современное законодательство, можно сказать, что принятые и действующие в настоящее время нормативные правовые акты в целом создают необходимые условия для рационального использования имеющихся земельных участков, не препятствуют их обороту между собственниками и пользователями, изменению формы собственности и пользования. В то же время отдельные положения ЗК РФ и иных нормативных правовых актов требуют уточнения, конкретизации, и, прежде всего, согласованности, чтобы обеспечить защиту прав граждан в полной мере.
Хотелось бы обратить внимание наследующие моменты, которые возникли при анализе нормативной базы, посвященной данному вопросу:
1) слабое нормативное регулирование сроков этапов изъятия земельного участка. Законодатель установил только общие сроки извещения о решении муниципального (федерального) органа власти об изъятии участка и срок, отведенный на процедуру в целом, который, по мнению автора неоправданно должен быть снижен. Это приводит к затягиванию процесса изъятия участка, причем с обеих сторон, особенно в случаях, когда соглашения достичь не удалось. Для решения этого вопроса представляется целесообразным определить четкие сроки выполнения каждого этапа процедуры изъятия земельного участка.
2) отсутствие единой методики оценки изымаемого земельного участка и возможного ущерба, причиняемому собственнику государством, что, в свою очередь, приводит к возникновению разногласий между собственниками (пользователями) и представителями органов власти, заинтересованных в изъятии земельного участка, и, как следствие к росту количества обращений в судебные инстанции. Данный вопрос должен быть урегулирован на законодательном уровне путем разработки соответствующих методических указаний по оценке стоимости земельного участка и находящихся на нем объектов и определению величины ущерба.
3) Статья 49 ЗК РФ помимо четко поименованных случаев изъятия земельных
участков, предусматривает и иные случаи. При этом законодатель не раскрывает понятия «иные случаи, предусмотренные законом», создавая тем самым почву для различного рода злоупотреблений и ущемлений прав собственников (пользователей). Поскольку изъятие частной собственности, охраняемой на конституционном уровне, само по себе является исключительным случаем, представляется более чем обоснованным наличие в законодательстве исчерпывающего перечня случаев, в которых земельный участок может быть изъят у собственника (пользователя).
4) При проведении процедуры изъятия земельного участка довольно часто возникают ситуации, когда собственнику (пользователю) участка в качестве альтернативы (компенсации убытков или ущерба) предлагается (если вообще предлагается) неравнозначный (неравноценный) земельный участок. Органы власти объясняют такую ситуацию отсутствием требуемой категории (требуемого качества) земель в земельном фонде, например муниципальном. Для решения данного вопроса необходимо ввести в существующие нормы либо разработать специализированные нормативно-правовые акты, в которых четко прописать порядок действия при возникновении подобных ситуаций.
Решение поставленных вопросов видится достаточно актуальным и требует оперативного решения со стороны государства.
Украинцев Олег Юрьевич, старший преподаватель кафедры гражданского, авторского и экологического права РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Веретенникова Галина Владимировна выпускница Юридического отделения РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Литература
1. В. Мясницкий Изъятие для госнужд, или вынужденная реализация. - Бухгалтерский учет. Налогообложение. Аудит // Электронный ресурс. URL: http://www.audit-it.ru/articles/account/tax/a35/171107.html (16.11.2014)
2. Основания и порядок изъятия земельных участков - Земля: Справочник собственника и арендатора // Электронный ресурс. URL: http://help-realty.ru/spravochnik_sobstvennika/page23.html (16.11.2014)
3. «Гражданский кодекс Российской Федерации» (ГК РФ) от 30.11.1994(ред. от 05.05.2014) № 51-ФЗ -Часть 1, ст. 281 // СПС «КонсультантПлюс»
4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) под ред. С.А. Боголюбова. Питер Пресс, 2009// СПС «КонсультантПлюс»
O.Y. Ukraintsev, G.V. Veretennikova
Mendeleyev University of Chemical Technology of Russia, Moscow *e-mail: [email protected]
PROBLEMS OF LAND ACQUISITION FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract
The land belongs to the main type of real estate in Russia, which leads to a special regime of land use , operating in our country. In this article, the authors discuss the basic concepts and analyze the main shortcomings in the legal regulation and the mechanism of withdrawal of land for state or municipal needs at the present stage of development of land relations.
Keywords: withdrawal of land, land law, the state needs, municipal needs
