CC BY
23ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ РАЗМЕРА ВОЗМЕЩЕНИЯ В СВЯЗИ С ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: viphanova@mail.ru
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Краткая аннотация: в статье показаны проблемы, связанные с определением размера возмещения стоимости земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд в условиях реформирования данной процедуры. Суть изменений заключается в исключении таких случаев из установленного Земельным кодексом РФ общего порядка возмещения убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. При изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд размер возмещения определяется по рыночной стоимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, в котором земельные участки не выделяются в качестве специфического объекта оценки. По данной категории дел формируется противоречивая судебная практика. Обоснована необходимость учета особенностей земельных участков из состава земель различных категорий при их оценке и определении размера возмещения.
The article shown the problems associated with determining the amount of compensation value of land plots when they are withdrawn for state or municipal needs in terms of reforming this procedure. The essence of the changes is to exclude such cases established by the Land code of the Russian Federation the General procedure for compensation of losses in case of worsening of quality of lands, temporary occupation of land plots, restriction of rights of land owners, users of land, tenants and lessees of plots of land. When land plots are withdrawn for state or municipal needs, the amount of compensation is determined by market value in accordance with the legislation on appraisal activity, in which land plots are not highlighted as a specific object of evaluation. In this category of cases is formed a contradictory judicial practice. The necessity of considering the peculiarities of land plots from structure of lands of different categories for their evaluation and determination of amount of compensation.
Ключевые слова: земельное законодательство, земельные участки, рыночная стоимость, размер возмещения, государственные или муниципальные нужды.
Land law, land, market value, amount of compensation, the state or municipal needs.
В условиях изменения с 1апреля 2015 г. порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд возникают проблемы, связанные с определением размера предоставляемого правообладателю земельного участка возмещения. В результате принятия Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд исключены из оснований возмещения убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников
1 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 52.
земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, предусмотренных ст. 57 Земельного кодекса РФ, которой установлен специальный порядок возмещения таких убытков. Тем самым, как отмечается в доктрине земельного права, существенные изменения претерпел весь институт изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд2.
Представляется необходимым остановиться на наиболее важных нормах, порождающих неоднозначную и противоречивую правоприменительную, в том числе судебную, практику.
В соответствии с п. 2 ст. 281 ГК РФ при опре-
2 Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. № 1. С. 28.
делении размера возмещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в него включаются рыночная стоимость земельного участка, право собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельный участок, подлежащих прекращению, и убытки, причиненные изъятием такого земельного участка, в том числе упущенная выгода, и определяемые в соответствии с федеральным законодательством.
Особенности определения размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд согласно ст. 56.8 Земельного кодекса РФ состоят в том, что в него включается рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода.
Размер возмещения в части рыночной стоимости изымаемого земельного участка (либо иных вещных или обязательственных прав на земельный участок) определяется на основании отчета об оценке в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
При осуществлении оценочной деятельности обязательными к применению являются федеральные стандарты оценки. Общие понятия, подходы и требования к проведению оценки предусмотрены в Федеральном стандарте оценки «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки (ФСО № 1)», утвержденном приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. № 2971. Однако для такого специфического объекта оценки как земельные участки, причем для разных категорий земель, федеральный стандарт оценки не разработан.
Такая же проблема существует и при определении кадастровой стоимости земельных участков. В Федеральном стандарте оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)», утвержден-
1 Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
ном приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. № 5082, содержится лишь упоминание о значениях ценообразующих факторов и рыночной информации для незастроенного и застроенного земельного участка.
В настоящее время продолжают действовать Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. № 3163, принятые до распространения законодательства об оценочной деятельности на оценку земли.
На практике применяются, кроме того, методические рекомендации и указания, принятые в целях реализации данных Правил, большинство из которых не получило нормативного закрепления.
Например, до настоящего времени не опубликованы и соответственно не могут применяться в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации приказы Минэкономразвития РФ от 20 сентября 2010 г. № 445 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»4, от 4 июля 2005 г. № 145 (в ред. от 8 июля 2011 г.) «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения» и др.
Ни федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4), ни Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не содержат требований применения названных выше либо иных методических указаний и рекомендаций, устанавливающих особенности государственной кадастровой оценки земель различных категорий.
Это создает правовую неопределенность в части обязательности использования указанных документов оценщиком при проведении государственной кадастровой оценки земельных участков, способствует субъективности при проведении такой оценки и ведет к нарушению единых подходов при определении кадастровой стоимости земельных участков, обладающих одинаковыми оценочными параметрами.
Аналогичная ситуация складывается и при определении рыночной стоимости земельных участков. Причем при разрешении споров, связанных с
2 Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
3 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.
4 Справочная правовая система КонсультантПлюс.
изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд судами по-разному дается оценка размера возмещения. В большинстве случаев суды руководствуются нормами Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в части оценки обоснованности произведенной оценщиком рыночной стоимости земельного участка. При этом суды ссылаются также на п. 28 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательст-1
ва» , в котором указано, что в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора2.
Однако при рассмотрении данной категории дел судебные органы наряду с этими нормами и разъяснениями применяют постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении правил возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных в результате деятельности
3 4
других лиц» при оценке размера возмещения , разработанные в соответствии с п. 5 ст. 57 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с п. 5 Правил размер убытков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством имущественных отношений РФ. Однако такие действующие рекомендации отсутствуют. Ранее действовавшие Рекомендации, утвержденные
1 Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.
2 Решение Арбитражного суда Красноярского края от 3 февраля 2016 г. по делу № А33-16281/2015 // Справочная правовая система КонсультантПлюс и др.
3 СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1843.
4 Решение Арбитражного суда Приморского края от 9 марта 2016
г. по делу № А51-11277/2013; решение Арбитражного суда Хабаровского края от 18 марта 2016 г. по делу № А73-16314/2015; решение Арбитражного суда Приморского края от 9 марта 2016 г. по делу № А51-11277/2013; решение Арбитражного суда г. Москвы от 22 апреля 2016 г. по делу № А40-119069/15-176-947 и др. //
Справочная правовая система КонсультантПлюс.
Росземкадастром в марте 2004 г.5, были отменены Приказом Минэкономразвития России от 20 марта 2009 № 956.
Что касается применения при определении размера возмещения ст. 57 Земельного кодекса РФ, устанавливающей общие требования к возмещению убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, то следует отметить следующее. Как уже отмечалось, до 1 апреля 2015 г. эта статья применялась к случаям изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Несмотря на исключение этих случаев из данной статьи, как показывает анализ судебной практики, ее нормы продолжают применяться, в том числе, в судебной практике при определении размера возмещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Это объясняется необходимостью учета специфики земельных участков, изымаемых для государственных или муниципальных нужд при определении размера возмещения. Он определяется не только рыночной стоимостью земельного участка, но состоит также из иных убытков, включающих упущенную выгоду, которые, однако, не являются объектом оценки и в отчет оценщика не включаются.
Согласно ст. 62 Земельного кодекса РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Необходимость учета и правового опосредования специфики земельных участков при определении размера возмещения существует применительно для всех категорий земель. Это особенно актуально для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Как отмечается в научной литературе, при их оценке должны, в частности, учитываться такие характеристики как: местоположение; целевое назначение; рельеф участка, тип почв; общая площадь; структура сельскохозяйственных
5 Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
6 Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
земель; набор типичных сельскохозяйственных культур; урожайность сельскохозяйственных культур, ц/га; севообороты, которые применяются в хозяйстве; закупочные цены, р/ц; затраты на производство сельскохозяйственной продукции, р/ц1.
Оценка таких земельных участков и обоснованное определение размера возмещения при изъятии для государственных или муниципальных нужд имеют важное значение для сельскохозяйственных регионов. Земли сельскохозяйственного назначения являются преобладающей категорией, например, в составе земель земельного фонда Ставропольского края, по состоянию на 1 января 2015 г. земли сельскохозяйственного назначения занимали площадь 6108,0 тыс. га2 (на 1 января 2012 г. они занимали площадь 6111,0 тыс. га. - более 92% краевого земельного фонда3).
Реализация на территории Ставропольского края изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд как одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом требует решения практической проблемы расчета размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием или временным занятием земельных участков для этих целей.
Согласно п. 1 ст. 9 Закона Ставропольского края от 9 апреля 2015 г. № 36-кз «О некоторых во-
4
просах регулирования земельных отношений» изъятие земельных участков для государственных нужд Ставропольского края осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, на основании решения Правительства Ставропольского края. При применении этого законодательства на территории края неизбежно возникновение указанных выше проблем и формирование неоднородной судебной практики.
При изъятии земельных участков из состава
1 Попова Л.И. Особенности оценки земель сельскохозяйственного назначения при определении размера компенсации в случае изъятия или временного занятия для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 1. С. 47-48.
2 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 году // https://rosreestr.ru (дата обращения 10 мая 2016 г.).
3 Доклад о состоянии и использовании земель в Ставропольском крае в 2011 году // http://pandia.ru/text/78/503/11125-2.php (дата обращения 10 мая 2016 г.).
4 Ставропольская правда. 2015. 14 апреля. № 69.
земель сельскохозяйственного назначения актуальным является вопрос о включении в размер возмещения убытков, возникающих в связи с установлением охранных, санитарно-защитных зон в порядке, предусмотренном экологическим и специальным законодательством.
Стратегией устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. № 151-р5, предусмотрено но установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота, в том числе:
- выделение в отдельную группу особо ценных сельскохозяйственных земель с установлением критериев отнесения к таким землям и порядка установления зон их охраны;
- выполнение работ по определению местоположения границ особо ценных сельскохозяйственных земель и границ зон их охраны с включением соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости.
Эти положения содержатся в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р6, в которых указывается также же на необходимость обеспечения гарантий прав на землю и защиты прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Основами предусматривается, в том числе, установление возможности предъявления собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков требований об их выкупе или возмещении убытков в случае ограничений использования земельных участков в связи с установлением охранных и санитарно-защитных зон.
Также существенной проблемой при определении размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд является проведение оценки земель в рамках законодательства, регулирующего оценочную деятельность, без учета особенностей качественных, экологических, экономических характеристик земли и земельных участков, закрепленных земельным, при-родоресурсным и экологическим законодательством.
5 СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 1014.
6 СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.
Тем самым в процессе проведения оценки земель (как государственной кадастровой, так и рыночной) утрачивается возможность учета земли как природного объекта и природного ресурса, а не только земельных участков как недвижимого имущества.
В целях обеспечения публичных интересов представляется целесообразным сохранить дифференцированный подход к методологии оценки земельных участков с учетом качественных и экологических характеристик в зависимости от назначения земель и разрешенного использования земельных участков.
Требует решения проблема учета особенностей земельных участков из состава земель различных категорий как специфических объектов оценки, необходимой в том числе при определении размера возмещения в случаях их изъятия для государственных или муниципальных нужд. В этой
связи представляется необходимым урегулировать возникшую проблему либо путем разработки специальных федеральных стандартов для проведения оценки земельных участков различного назначения с учетом всех ценообразующих факторов, либо посредством согласования существующих методических документов с требованиями Закона об оценочной деятельности и федеральными стандартами оценки, а также придания им правового статуса в установленном порядке.
Принимая во внимание исключительность и индивидуальность каждого земельного участка, необходимо разрабатывать методики, позволяющие более точно определить рыночную стоимость земельного участка, учитывая наиболее существенные факторы, влияющие на величину его стоимости, посредством применения всех подходов оценки, предлагаемых законодателем.
