CC BY
15АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАЗРЕШЕНИИ СПОРОВ, СВЯЗАННЫХ С ИЗЪЯТИЕМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
ШЕДЕНКО Софья Викторовна,
аспирант кафедры земельного и экологического права
ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия».
E-mail: s.shedenko@gmail.com
Краткая аннотация: Данная статья посвящена анализу судебной практики по делам, связанным с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Автор исследует проблемы толкования понятия «государственные и муниципальные нужды», а также рассматривает основания для изъятия земельных участков.
Abstract: This article is dedicated to judicial practice in cases involving the seizure of land for state and municipal needs. Author examined the problems of interpretation of the concept «state and municipal needs» and considered the grounds for the seizure of land.
Ключевые слова: изъятие земельных участков, государственные и муниципальные нужды.
Keywords: seizure of land, state and municipal needs.
Правовой институт «изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» в последние годы подвергся значительному реформированию. Так в Земельном Кодексе Российской Федерации (далее - Земельный Кодекс) появилась отдельная глава VII.1, регламентирующая порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, появились следующие новеллы: возможность изъятия земельного участка на основании ходатайства установленного круга субъектов; закрепление обязанности уполномоченных органов осуществить поиск возможных правообладателей изымаемого земельного участка (в случае, если сведения о них отсутствуют).
Указанные изменения были обусловлены отсутствием в российском законодательстве закрепленной процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В связи с чем, возникающие проблемные вопросы разрешались правоприменительной практикой, которая складывалась неоднообразно, с несоблюдением баланса публичных и частных интересов при изъятии зе-
мельных участков.
Поэтому главной целью законодателя явилось упорядочивание процедуры изъятия земельных участков, а также обеспечение правовых гарантий лиц, чей земельный участок подлежит изъятию.
Однако на практике правоприменители продолжают сталкиваться с проблемами, одной из которых является определение «государственных и муниципальных нужд».
В настоящий момент в российском законодательстве нет официального определения указанных понятий. Ранее статья, закреплявшая «государственные нужды» и «муниципальные нужды» содержалась в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Однако этот нормативно-правовой акт утратил силу с 1 января 2014 года. Пришедший ему на смену Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
указанных определений не содержит, что говорит о возникшем правовом пробеле.
При этом в отсутствие нормативного определения законодатель дает перечень государственных и муниципальных нужд. Так, в статье 49 Земельного кодекса определены основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Причем данный перечень является открытым, и предусматривает установление федеральными законами иных оснований для изъятия.
Данный факт негативно оценивается в научной среде, поскольку наличие специальных норм об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд приводит к нарушению эффективной защиты прав и законных интересов лиц, являющихся правообладателями земельных участков, а также «подрывает» гарантии устойчивости субъективного права.
Кроме того, конструкция «иные основания, предусмотренные федеральными законами» зачастую неправильно толкуется правоприменителями.
Один из таких случаев был рассмотрен в Верховном суде Российской Федерации (Определение от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924).
У собственников земельных участков, на основании постановления администрации муниципального образования были изъяты земельные участки. Указанное постановление было принято во исполнение муниципальной адресной программы «Развитие застроенных территорий городского округа». Собственники изъятых земельных участков, посчитав данное постановление нарушающим их права, обратились в суд с признанием постановления недействительным.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, указал, что оспариваемое постановление принято в пределах полномочий администрации и при наличии правовых оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд в рамках реализации муниципальной адресной программы по развитию застроенной территории.
При этом правовым основанием для принятия решения об изъятии земельного участка суд признал подпункт 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса, предусматривающий осу-
ществление изъятия в случаях, установленных федеральными законами, при этом указав, что в данном случае таким федеральным законом является Градостроительный кодекс, статьей 46.1 которого определена возможность принятия решения о развитии застроенных территорий в рамках полномочий органов местного самоуправления по градостроительной деятельности.
Апелляционный и кассационный суды оставили судебные акты без изменений. Однако Верховный суд, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу, что требования заявителей подлежат удовлетворению, поскольку не было проверено действительное наличие оснований, указанных уполномоченным органом в качестве целей принудительного изъятия имущества, их соответствие закону.
При этом Верховный суд, толкуя понятия «государственные и муниципальные нужды», указывает, что под ними могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества.
Анализируя положения Земельного кодекса и Градостроительного кодекса, Верховный суд приходит к выводу, что сам факт принятия администрацией постановления о развитии застроенной территории не влечет за собой безусловное принудительное изъятие имущества у частных лиц.
При анализе данного судебного акта можно отметить наличие связи между категориями «государственные и муниципальные нужды» и «общественный интерес».
Стоит отметить, что эту связь прослеживали еще дореволюционные правоведы. Так Л.А. Кассо в качестве повода для изъятия земельных участков выделял «наличность общественного интереса в том сооружении, для которого оказывается нужным известно пространство земли» [1]. Общественный интерес в данном случае означал пользу для более или ме-
нее обширной группы населения, при этом не обязательно для всех жителей государства.
Однако некоторые современные авторы считают, что понятие «интерес» нельзя считать однозначным и чисто правовой категорией [2]. Связывают это с тем, что, орган государственной власти, как субъект, наделенный полномочиями для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, осуществляя такое изъятие, удовлетворяет интерес общества. С другой стороны, публичное образование может выступать как субъект имущественных отношений, имеющий собственные интересы.
Равнозначным понятию «общественный интерес» является «публичный интерес», под которым, например, В.Ф. Яковлев понимает «не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом» [3].
Помимо понятия «интереса» государственные нужды связывают с понятием «потребности». Так, Е.А. Конюх [4], характеризует государственные нужды как «определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями».
В.А. Евстигнеев считает, что понятие «государственные и муниципальные нужды» помимо «публичных потребностей» может включать и частнохозяйственные интересы органов государственной власти и органов местного самоуправления как обычных собственников [5]. При этом целью земельной операции по изъятию земельных участков могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования, связанные с удовлетворением общественных нужд. Например, строительство объекта культуры для последующей сдачи его в аренду.
Другие авторы предлагают использовать термин «общественные нужды», который, по их мнению, наиболее точно отражает реальные потребности, возникающие в обществе.
Так, обосновывая свою позицию, Н.А. Сыродоев указывает на то, что в связи с тем, что строительство дорог, разработку месторождений полезных ископаемых и тому подобные мероприятия довольно часто осуществляют коммерческие организации, а не государственные, то данные случаи вряд ли правомерно подпадают под понятие «государственные нужды» [6].
Кроме того, в отношении «муниципальных нужд», некоторые авторы придерживаются позиции, что сама природа изъятия земельного участка для муниципальных нужд противоречит Конституции РФ, «поскольку часть 3 статьи 35 Конституции РФ устанавливает возможность отчуждения имущества только для государственных нужд» [7].
В связи с вышеизложенным имеется необходимость рассмотрения закрепления понятия «государственные и муниципальные нужды» в российском законодательстве.
Другой проблемой, возникающей в правоприменительной практике при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, является наличие специальных правил изъятия земельных участков, установление которых предусмотрено рассмотренной ранее частью 3 статьи 49 Земельного Кодекса.
Такие специальные нормы, содержатся в следующих нормативно-правовых актах:
- Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-Ф3 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпий-ских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 310-Ф3);
- Федеральный закон от 8 мая 2009 г. № 93-Ф3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоеди-
нением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 43-Ф3);
- Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 108-ФЗ);
- Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее - Закон № 473-Ф3).
Каждый из указанных федеральных законов содержит исключения из «общего» порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предусмотренного Земельным кодексом. Так, в Законе № 43-ФЗ часть 19 статьи 9 предусматривает, что решение об изъятии недвижимого имущества может быть оспорено в суде в течение двух месяцев со дня его принятия, в то время как часть 14 статьи 56.6 Земельного кодекса не предусматривает срока для обжалования решения об изъятии. Закон № 473-ФЗ и вовсе использует старую терминологию «принудительное отчуждение земельных участков» наряду с «изъятием земельных участков». Закон № 108-ФЗ предусматривает особенности апелляционного пересмотра судебных решений по иску об изъятии земельного участка.
Таким образом, закрепление в перечисленных законах ускоренной процедуры изъятия земельных участков, по сравнению со сроками, установленными главой VII.1 Земельного Кодекса, приводит к формированию противоречивой судебной практики по спорам, связанным с нарушением прав и законных интересов частных лиц при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Сложившееся положение, при котором, по существу, федеральными законами вводятся дополнительные (хотя и предусмотренные законом) основания для прекращения собственности на землю, а также предусмотрены элементы процедуры изъятия, отличные от ус-
тановленных в Земельном Кодексе, стало предметом рассмотрения в Конституционном суде Российской Федерации. Так, на соответствие Конституции Российской Федерации проверялись части 31 и 33 статьи 15 Закона №310-Ф3 (Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. N 758-О).
При этом Конституционный суд Российской Федерации отметил, что «оспаривая конституционность части 31 статьи 15, заявительница фактически ссылается на несоответствие его пункту 3 статьи 279 Гражданского Кодекса Российской Федерации», что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ. Так часть 31 статьи 15 Закона № 310-Ф3 определяет срок обращения органом государственной власти в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, который составляет 1 месяц.
При этом пункт 3 статьи 279 Гражданского Кодекса (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения жалобы), предусматривает обязательное уведомление собственника земельного участка об изъятии не позднее, чем за год до изъятия. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Таким образом, Закон № 310-ФЗ устанавливает специальный срок для обращения в суд с иском об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских объектов.
В отношении нарушения частью 33 статьи 15 (о немедленном исполнении решения суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов) конституционных прав граждан на предварительное и равноценное возмещение, а также на судебную защиту, Конституционный Суд пояснил, что оспариваемое положение не препятствует обжалованию решения суда с применением мер по обеспечению в порядке главы 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и, в случае отмены решения вышестоящим судом, повороту исполнения в соответствии со статьей 443 Гражданского процессуального кодекса. В связи с
чем, данная норма также не нарушает конституционных прав.
Подводя итог, необходимо отметить, что правовая природа «государственных нужд» довольно неоднозначна, в том числе и в толковании, что отмечается в научно-правовой среде.
Так, закрепление порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в Земельном кодексе, на этапе законопроекта подвергалось критике со стороны ученых-цивилистов, поскольку, на их взгляд, это означало попытку «посмотреть на изъятие для публичных нужд как на обычное, ординарное явление» [8].
На наш взгляд, к изъятию земельных участков для государственных нужд не стоит относиться как к чему-то обыденному, поскольку каждый земельный участок принадлежит конкретному лицу.
Вместе с тем, поскольку данный правовой институт регулируется нормами публичного
Библиография:
права, то установление в Земельном кодексе оснований и регламентированного порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не направлено на «ущемление» интересов частных лиц, а напротив способствует снижению административного усмотрения при процедуре изъятия, и кроме того, согласуется с принципом правовой определенности.
При этом не стоит отрицать тот факт, что процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд всегда связана с конфликтом интересов между «организатором» изъятия и правообладателем.
В заключение, необходимо отметить сохраняющуюся актуальность отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также существующие проблемы (в том числе, изложенные в данной статье), которые требуют дополнительного изучения и анализа.
1. Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906. С. 150.
2. Тихонов А.Н. Материальные предпосылки возникновения правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд//Бизнес, менеджмент и право 2012 № 2.
3. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 167.
4. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 30 - 43.
5. Евстигнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8.
6. Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. № 10. С. 69.
7. Борисов А.Б. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) с комментариями Конституционного суда РФ//Изд-во Litres, 2017 С.67.
8. Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60.
