К ИТОГАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЭК РОССИИ: ПОБЕДИТ ЛИ ЗАКОН? Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Г. П. Кутовой

Профессор ИПК Госслужбы, академик АПЭ

К тгогам деятельности ФЭК России: победит лш Закон?

Жизнь в постсоветское время научила нас многому — и хорошему, и плохому. Но самым фундаментальным достижением последних лет является стремление россиян жить по законам своего государства. Особенно важно жить и работать по законам в области энергообеспечения всех потребителей энергии, каковыми являются абсолютно все, как физические, так и юридические лица, в нашей родной, но очень холодной по климату России. Сохранение и развитие систем энергоснабжения самым определяющим образом зависит от ценообразования в энергетике и нормативно-правовых методов регулирования стоимости услуг так называемых естественных монополий в отраслях топливно-энергетического комплекса. А если учесть, что для строительства и ввода энергетических объектов в зависимости от типа электростанций (ТЭС, АЭС, ГЭС) требуется от 3 до 15 лет при удельной стоимости 1 кВт установленной мощности от 750 до 2000 долларов США, то совершенно очевидно: развитие электроэнергетики объективно должно быть обеспечено на долгосрочной законодательной и нормативной основе.

В настоящее время энергетика России в ее традиционной форме (электрические сети, ТЭС и ГЭС) акционирована и приватизирована при сохранении доли государства в РАО «ЕЭС России» 50% плюс одна акция, а атомная энергетика остается полностью в руках государства. В условиях формирования рыночных отношений в экономике страны энергетические организации, сохраняя свою специфику технологического единства в масштабах практически всей страны (свыше 95% охвачено централизованным энергоснабжением), должны формировать свои хозяйственные отношения — как между собой, так и непосредственно с потребителями энергии — по законам, правилам и нормам рыночной экономики. В соответствии с ними цена на продукцию должна определяться спросом и предложением, а стоимость услуг электросетевых организаций — естественных монополий регулироваться государством. Специфика же сферы купли и продажи электроэнергии в том, что этот процесс физически может осуществляться лишь при наличии технологического единства производства, передачи, распределения и потребления энергии, а финансово-расчетные механизмы между субъектами электроэнергетического рынка осуществляются в различных формах.

В таких условиях роль государства в определении стратегии развития отрасли и в регулировании ее деятельности остается очень значимой; а ее осуществление должно быть глубоко профессиональным.

Зарубежный опыт организации рыночных отношений в энергетике показывает, что без государственного регулирования этой специфической области деятельности обойтись нельзя. Опыт США, Великобритании, Скандинавских стран, Испании, Австралии свидетельствует о том, что государственное регулирование деятельности субъектов электроэнергетического комплекса осуществляется на постоянно совершенствуемой законодательной и нормативной базе, обеспечивающей динамичный баланс экономических интересов как производителей энергоресурсов, так и их потребителей через универсальный показатель — тариф на электроэнергию, включая стоимость услуг естественных монополий. Опыт указанных зарубежных стран, а теперь уже и большинства стран СНГ, свидетельствует также об объективной целесообразности наличия в структуре органов государственной власти специального регулирующего органа, который глубоко профессионально разбирается в такой тонкой материи, которой является человеко-машинная система энергоснабжения всех потребителей на принципах рыночной формы организации хозяйственных отношений в энергетике между ее субъектами. В качестве метода регулирования, т. е. принятия решений, обеспечивающих законные права и баланс экономических интересов всех субъектов электроэнергетического рынка, в подавляющем большинстве развитых стран принят комиссионный (коллегиальный) метод на основе публичности, прозрачности и всем понятной обоснованности принимаемых решений — без учета или при минимально возможном уровне политического влияния на этот процесс. В этом и заключается принцип государственного регулирования, который в корне отличается от так называемого государственного управления через структуру министерств, комитетов или служб. Учитывая важность накопления опыта в этой новой форме государственной деятельности, необходимо создать условия стабильности действия законов и нормативных актов в данной области, т. к. их непостоянство всегда будет дезориентировать потребителя и отпугивать стратегических инвесторов - как отечественных, так и зарубежных. Субъекты рынка электроэнергии, особенно покупатели-потребители в неопределенных условиях будут руководствоваться примерно такой логикой: вдруг опять что-нибудь изменится, пока платить воздержусь — а там видно будет...

Россия очень осторожно перенимает положительный опыт других стран в замене функций государственного управления в области энергетики на функции государственного регулирования, сохраняя как отраслевое министерство в ТЭК — Минтопэнерго России, так и обще-

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

российские отраслевые акционерные компании холдингового типа (РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром», АК «Транснефть», нефтедобывающие компании и т. п.), на фоне деятельности которых Минтопэнерго России давно уже выглядит анахронизмом. В 1992 году была образована межведомственная Федеральная энергетическая комиссия, работавшая на общественных началах. Лишь в 1995 году были приняты два федеральных закона — «О естественных монополиях» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» — положивших в основу деятельности государства в электроэнергетике на федеральном и на региональном уровнях закон, а не прихоть чиновника, даже самого высокого ранга. Впервые в истории России государство узаконило функцию регулирования как основу своего участия в процессе обеспечения функционирования и развития электроэнергетики, а также защиты экономических интересов потребителей через установление экономически обоснованных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию. Закон четко распределил полномочия Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

В качестве федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов Закон определил Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации (ФЭК России), разделив полномочия в этой области между Правительством РФ и ФЭК России и прописав их в статьях 5 и 11 Закона. Кроме того, Закон определил региональную энергетическую комиссию (РЭК) исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации с объемом полномочий согласно статье 12. Реализация этого Закона — прорыв из ситуации вседозволенности министерского или правительственного чиновника в область четко определенных юридически -законом «правил игры» всех хозяйствующих субъектов при совершенно определенной роли государства в лице его коллегиального органа, решения которого не падают сверху как, образно говоря, кирпич на голову, а вырабатываются с участием непосредственно заинтересованных сторон. Регламент принятия решений ФЭК России и РЭК субъектов Российской Федерации — это постоянно совершенствуемые процедуры участия заинтересованных сторон в условиях открытости, гласности и, наконец, принятие решения путем голосования уполномоченных на то членов Правления ФЭК России. Высокий уровень полномочий и доверия к компетентности членов Правления гарантируется назначением Председателя ФЭК России Президентом Российской Федерации, а его шести заместителей — членов Правления ФЭК России — Правительством Российской Федерации. Соответствующие полномочия и уровень компетенции РЭК субъектов Российской Федерации формируются соответствующими администрациями. За время действия Закона была образована и укомплектована специалистами ФЭК России и продолжается процесс формирования РЭК на постоянно действующей профессиональной основе. Проведена большая работа по профессиональной подготовке кадров ФЭК

России и РЭК с привлечением иностранных специалистов США, Великобритании, Франции, Норвегии, Швеции в рамках технического сотрудничества по программам TASIC, IRIS, с участием фирм Хаглер Байли, РНБ, БИСИОМ и др., с финансированием за счет USAID США, фонда ноу-хау Великобритании, стран ЕС, Японии и Всемирного банка, и эта работа продолжается. Теперь уже не только мировой, но и наш собственный опыт убедил, что функция регулирования на несколько порядков сложнее функций прямого управления в такой области, как рынок электроэнергии; она должна гармонично сочетать профессиональные знания не только в многоплановой технологической сфере электроэнергетики, но и в области права; учитывать особенности рынков ценных бумаг, капитала; практически необходимо использование всего арсенала финансовых инстру-ментариев рыночной экономики.

Кратко с позиций уже сегодняшнего дня можно сказать так: Россия в лице ФЭК успешно осваивает мировой опыт государственного регулирования электроэнергетики, обеспечивая постоянное совершенствование методов и форм регулирования — и в то же время, учитывая особенности функционирования электроэнергетики России; комиссия обосновала и проводит в жизнь методическое единство исполнения этой функции на федеральном и региональном уровнях. Деятельность ФЭК России и РЭК субъектов Российской Федерации обеспечили за эти годы эффективное сдерживание роста цен на энергоресурсы и стоимости услуг естественных монополий, предотвратив тем самым участие энергетики в раскручивании инфляционного процесса.

Учитывая малочисленность штатного расписания, которое трижды сокращалось и сейчас составляет 110 единиц, и исходя из необходимости учета аргументов как можно большего числа квалифицированных сторон при подготовке и принятии решений, Правительство РФ учредило при ФЭК России Межотраслевую коллегию экспертов с соответствующим Положением о коллегии и персональным составом членов Коллегии, в которую вошли заместители руководителей федеральных министерств и ведомств, а также крупные ученые и специалисты в области энергетики. Кроме того, при содействии Правительства Российской Федерации при ФЭК России были учреждены Консультативный совет Ассоциаций субъектов Российской Федерации, Консультативный совет Ассоциаций потребителей и организована работа по созданию Ассоциации органов государственного регулирования — РЭК субъектов Российской Федерации. Все указанные консультативные органы позволили ФЭК России за эти годы не допустить серьезных ошибок в своей работе и накопить бесценный опыт. А если учесть, что Указом Президента Российской Федерации к полномочиям ФЭК России отнесены кроме функции регулирования электроэнергетики еще и функции регулирования газовой промышленности (РАО «Газпром»), трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов (АК «Транснефть»), то каждому понимающему суть проблемы специалисту ясно: для ФЭК России выпала нелегкая доля справиться с регулированием сложнейших финансово-экономиче-

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ

ских задач в каждой из указанных отраслей естественных монополий.

Структура участия органов государственного регулирования естественных монополий в ТЭК приведена на рис. 1.

Есть все основания утверждать, что в целесообразности функционирования ФЭК России как отдельного федерального органа исполнительной власти убеждались все высокие правительственные чиновники, которые предметно и обстоятельно изучали и узнавали содержательную сущность ее деятельности. Характерный пример в этом отношении — отношение к ФЭК России бывшего Первого Вице-Премьера Б. Е. Немцова. Будучи еще губернатором Нижегородской области, он прислал в Правительство РФ предложение упразднить ФЭК России и передать ее функции ГАК России. Но когда Б. Е. Немцов стал Первым Вице-Премьером Правительства РФ и несколько раз лично принял участие в работе ФЭК России и ее Правления, то его мнение изменилось — он понял, что от деятельности ФЭК России зависит почти определяющим образом функционирование реального сектора экономики и социально-психологический тонус населения. Именно поэтому он решил не упразднять, а укреплять ФЭК России. Теперь в Белый дом пришли другие люди, которым после известных событий 17 августа прошлого года досталась нелегкая участь выводить экономику страны из кризиса. На ключевых экономических постах в Правительстве Российской Федерации оказались люди, в генетическом коде экономического мышления которых еще сохранились понятия технического прогресса — централизация, концентрация и единая техническая политика. Но если на уровне микроэкономики и даже макроэкономики эти принципы с очень большой долей условности еще могут работать применительно к производственным процессам, не противореча принципам рыночной экономики, то в области организации государственного регулирования естественными монополиями данные принципы просто вредны.

Новое руководство МАП России вспомнило уже забытую нижегородскую инициативу Б. Е. Немцова и решило упразднить ФЭК России, передав ее функции МАП России. Аргументация следующая: «в целях выработки единой государственной политики по регулированию естественных монополий и создания основы развития реального сектора экономики нужно упразднить ФЭК России и передать ее функции Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства».

Представляется, что появление такого предложения свидетельствует о неполном понимании его авторами сущностной разницы между государственным управлением и государственным регулированием естественных монополий и тех последствий, которые с этим связаны — объективно затормозится процесс дальнейшего совершенствования функции именно государственного регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК.

Целевые задачи антимонопольного регулирования рынков товаров и услуг отличаются от целей государственного регулирования естественных монополий как

арсеналом регулирующих воздействий, так и способом принятия решений. Если цель антимонопольного регулирования — пресечение монопольной деятельности на рынках товаров и услуг, в основном, административными воздействиями на ситуацию (дробление поставщиков товаров и услуг, разрушение корпоративных связей между субъектами рынка, вплоть до разделения компаний и т. п.), то цель государственного регулирования естественных монополий — создание благоприятных условий их развития для повышения надежности энергоснабжения потребителей, максимально возможное привлечение наиболее дешевых энергоресурсов в интересах всех потребителей для снижения стоимости энергии. Кроме того, если для реализации антимонопольных процедур применяются, как правило, административные меры, то для регулирования естественных монополий должны применяться методы коллегиального принятия решений с максимальной открытостью для всех субъектов рынка энергоресурсов (продавцов, покупателей, поставщиков услуг), администраций субъектов Российской Федерации, ассоциаций потребителей и других заинтересованных организаций. Это подтверждается и международным опытом развитых стран. Итак, из всего арсенала факторов прогресса для ликвидации ФЭК России использован лишь один — единая государственная политика, но и его оказалось достаточно: бюрократическая машина ликвидации ФЭК России сразу же включилась в работу. В связи с этим возникают вопросы:

1. Разве законы о государственном регулировании тарифов и о естественных монополиях не определили единую государственную политику по регулированию естественных монополий — сущность, цели, принципы распределения полномочий Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их регулирующих органов?

2. Разве законами не определены нормативно-право-вые основы деятельности государственных регулирующих органов на федеральном и региональном уровнях, не утвержден их правовой статус?

3. Может быть, уважаемые чиновники нашли нечто общее, что объединяет между собой связь, железнодорожный транспорт, электроэнергетику, газовую промышленность и трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов и чего нельзя обнаружить в уже действующих законах?

Если быть до конца откровенным, то прочитав только два упомянутых выше Закона и соответствующий раздел Гражданского кодекса Российской Федерации, на все поставленные вопросы должен следовать один ответ: Закон сегодня однозначно и исчерпывающе определил единую политику государственного регулирования в областях естественных монополий и регулировании тарифов на электроэнергию и теплоэнергию. Значит, с «выработкой единой государственной политики» в указанных отраслях все определено законами. Тогда в чем же дело? Может быть, другой принцип — принцип централизации управления в рамках одного МАП России — превалирует над Законом? Но тогда инициаторов можно хотя бы понять: со связью они разобрались, с железнодорожным транспортом тем бо-

« ТЗ

юн

5> к ч I ю о

5 5 о О л

х со

О О сл

5 5 2

2 "Г

х х

ФЭК России

я

я

«

Он

<и Ч о

е

>я

о «

о >Я Я о о о

Он

и о

£ и

ю ^

о 00

Рис.1.

Структура государственных органов регулирования естественных монополий в топливно-

энергетическом комплексе России

£

£ Е

В

лее, с антимонопольными делами все уже, надо полагать, сделано, равно как и с поддержкой предпринимательства — здесь, наверное, тоже все благополучно. Это, конечно, не так. Но если к этим уже «решенным проблемам» добавить МАП России еще и нерешенные проблемы по регулированию естественных монополий в ТЭК, то полного счастья нам всем осталось ждать недолго. Значит, все-таки очередной раз утверждается принцип централизации, а не единой политики, что еще как-то понять можно. Ведь ясно, что чиновники решают задачу централизации всего и вся под себя. Но тогда получается: для удовлетворения «хотелок» высоких чинов нужно менять законы, приспосабливать их не к природе вещей, а к желаниям чиновников. В этом и заключается наша беда — во всевластии чиновника, а не Закона.

У нас, оказывается, все можно, даже если по Закону нельзя, но очень хочется. Как? — Очень просто. Пишется Указ Президента Российской Федерации, которым отменяются все предшествующие указы по этому вопросу, упраздняется ФЭК России и ее функции передаются МАП России, а чтобы законодатели не считали себя обиженными и были «при деле» — дается поручение войти Правительству Российской Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации с проектами поправок к «действующим» законам, приспосабливающих эти законы к желаниям господ-реформаторов. И что самое скверное — так оно может и произойти. Ведь мы никак не можем и не хотим жить по законам. А если эти законы нужно изменить, то это следует сделать вначале, убедив всех в правильности такого шага, а потом опять-таки жить по Закону. Такова логика правового обеспечения эффективных решений. Но это, видимо, не про нас...

Закончатся ли все эти переживания «модерна» только на федеральном уровне, или они как-то коснутся и проблем государственного уровня на региональном уровне? Если проследить за реализацией принципов кон-

ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ

центрации и централизации с проекцией из МАП России на права субъектов Российской Федерации, то нетрудно догадаться: МАП России через свои территориальные подразделения конечно же будет осуществлять подобные идеологические установки и по отношению к РЭК. Но это потом, губернаторов не надо по этому поводу возбуждать, а то все дело могут испортить, и централизации с концентрацией не получится. А пока срочно нужен Указ Президента Российской Федерации, а потом пусть «машут кулаками после драки».

Президент не подпишет? Дума не примет поправки? Ошибаетесь — очень высока вероятность того, что подпишет, что Дума примет — и ФЭК России не будет. Вот так, граждане-россияне. А вы уже и впрямь захотели жить только по Закону — как все в цивилизованном мире. Это пока не для нас.

Возникает недоумение о целесообразности и своевременности предпринимаемой акции по упразднению ФЭК России Указом Президента Российской Федерации и в свете следующих обстоятельств: зачем ставить Президента Российской Федерации в ситуацию, в которой он будет выглядеть нарушителем федерального закона и создавать повод для очередного противостояния с Государственной Думой Российской Федерации по мотивам сомнительного свойства? Ведь явных провалов в работе ФЭК России нет. Наконец, в условиях, когда Правительство РФ добивается кредитов МВФ и привлечения финансовых средств других инвесторов, ликвидация ФЭК России будет ими однозначно воспринята как знаковое событие — отход от рыночных реформ. Дорого может обойтись обществу вспоминавшиеся наши старые «принципы прогресса», так как родной российский опыт, полученный за 6 лет с таким трудом и муками творчества, станет никому не нужным — вместе с его носителями. А жаль, нам казалось, что россияне научатся все-таки жить по Закону. Ибо это самый нужный капитал в цивилизованном обществе.

24

МАРТ

1999