CC BY
79
УДК 347.963
Бабичев Дмитрий Александрович
кандидат юридических наук Костромской государственный университет [email protected]
К ДИСКУССИИ О ПРОБЛЕМАХ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ РЕШЕНИЙ В ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье исследуется ряд аспектов организации прокурорского надзора за законностью решений в оперативно-разыскной деятельности подразделений органов внутренних дел. Обосновывается идея о необходимости активизации деятельности уполномоченных прокуроров путем принятия мер, обеспечивающих эффективное оперативно-разыскное противодействие преступности с соблюдением законности. На основе анализа законодательства, прокурорской и судебной практики, а также научных публикаций автором выносится на обсуждение ряд дискуссионных вопросов, касающихся компетенции уполномоченного прокурора, изучающего дело оперативного учета на предмет законности принимаемых в его рамках решений. Обосновывается положение о том, что прокурорский надзор в указанной сфере должен предусматривать не только соответствие проведенных оперативно-разыскных мероприятий действующим нормативным предписаниям. По мнению автора, данный вид надзорной деятельности также включает изучение оперативно-разыскных материалов на предмет комплексности мер оперативного характера, выявление и исключение формализма в оперативной работе. Указывается, что эффективная организация прокурорского надзора во многом зависит от четкости ведомственного контроля, который, выступая проводником исполнения актов прокурорского реагирования, выполняет своего рода координирующую функцию в обеспечении законности принимаемых оперативно-разыскных решений. Предлагается уполномоченным прокурорам обращать внимание на использование в оперативной работе баз данных ведомственных информационных систем, многократно доказавших свою эффективность в противодействии преступности.
Ключевые слова: прокурорский надзор, оперативно-разыскная деятельность, оперативно-разыскное решение, оперативно-разыскное мероприятие, преступность, уполномоченный прокурор, законность, ведомственный контроль, дело оперативного учета, информационные системы.
Статистика преступности, фиксируемая всеми официальными обзорами Генеральной прокуратуры и Министерства внутренних дел Российской Федерации, отражает наличие своего рода дефектов функционирования правоохранительной системы. Значительная их часть касается сферы прокурорского надзора за законностью решений в оперативно-разыскной деятельности (далее - ОРД), которая вопреки стремительным тенденциям криминальной активности остается неповоротливой, отстающей от складывающихся реалий. Причиной тому являются, в частности, системные недостатки в организации вышеуказанного надзора, возникающие на почве применения устаревших постулатов, подмены понятий, нежелания использовать современные инструменты борьбы с преступностью.
В данном контексте показательным представляется информационное письмо прокуратуры Свердловской области от 16.06.2016 № 16/3-09-2016 «О недостатках в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности» [10, с. 292294]. В нем дается развернутый анализ организации прокурорского надзора за законностью ОРД в сфере борьбы с наркопреступностью. В частности, указывается на имеющиеся недостатки при выявлении, пресечении, предупреждении и раскрытии наркопреступлений. Отмечаются организационные просчеты в планировании надзорной деятельности. Установлено низкое качество актов прокурорского реагирования, искажение статистических данных, отражающих степень влияния
прокуратуры на состояние законности, а также на обеспечение конституционных прав и интересов граждан.
Кроме того, согласно изложенным в вышеуказанном письме сведениям, имели место факты осуществления надзорной деятельности за исполнением законов об ОРД сотрудниками, не являющимися уполномоченными прокурорами, при отсутствии у них надлежащего допуска к секретным и совершенно секретным материалам. В целях роста показателей допускалось искусственное дробление прокурорских проверок. Изучение дел оперативного учета в территориальных органах МВД России, межрайонных отделах наркоконтроля по области осуществлялось хаотично и сводилось исключительно к одной категории дел - оперативно-поисковым. Что особо привлекло наше внимание -это констатируемые в документе крайне низкий уровень подготовленности уполномоченных прокуроров районов, поверхностное знание ими ведомственных приказов, положений федерального законодательства, сопряженные с отсутствием понимания специфики надзора за законностью ОРД.
Приведенный пример - один из немногих в открытом доступе на фоне закрытости значительной части исследуемой сферы прокурорской деятельности. В то же время он далеко не единственный, характерный в той или иной мере для ряда субъектов Российской Федерации. В целом сложившаяся проблема вызывает тревогу, требует обсуждения.
Опорной идеей данной работы выступает активизация деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности
282
Вестник КГУ ^ № 4. 2018
© Бабичев Д.А., 2018
оперативно-разыскных решений. В ее основу заложены положения ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которым «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» [4]. Формой реализации концепции выступает обязанность уполномоченных прокуроров предпринимать меры, обеспечивающие эффективное(!) оперативно-разыскное противодействие преступности с соблюдением законности.
В рамках поставленной проблемы к дискуссионным вопросам относится компетенция уполномоченного прокурора, изучающего дело оперативного учета на предмет законности принимаемых в его рамках решений. Так, авторы одного из новых исследований, отстаивающие самостоятельность оперуполномоченного в оперативно-разыскном процессе, высказывают озабоченность тем, что «прокуроры считают вправе в представлениях и протестах давать оценку количеству и содержанию версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, требовать проведения конкретных мероприятий» [6, с. 111]. В своих аргументах авторы монографии апеллируют к Наставлению об организации и тактике ОРД, полагая, что планирование и выдвижение версий, как элементы организации, не могут быть предметом прокурорского надзора.
Предложенный уважаемыми учеными довод, если его рассматривать сугубо в формально-правовом аспекте, без сомнения, можно считать состоятельным. Тем не менее возникает вопрос: насколько оправданно и объективно идеализировать профессионализм сотрудника оперативного подразделения и можно ли считать его суждения, определяющие картину совершенного преступления и соответствующие ей направления проведения оперативно-разыскных мероприятий (далее -ОРМ), истиной в последней инстанции? А сколько случаев «провала» оперативных разработок, когда вследствие поспешных, а иногда и просто нелепых действий оперативников документирование проводилось с нарушениями (как организационно-тактическими, так и процессуальными), не позволяющими впоследствии выявить и привлечь к ответственности причастных к преступной деятельности лиц? Ответы на данные вопросы кроются в оперативно-разыскной практике, насыщенной ошибками принимаемых оперативно-разыскных решений [см.: 1].
На наш взгляд, попытки чрезмерно расширенного толкования понятия «организация» с прицелом на ограничение сферы прокурорского надзора, стеснение уполномоченных прокуроров в принятии актов реагирования весьма сомнительны, выступают препятствием формированию слаженной правоохранительной системы эффективного
противодействия преступности. Подход должен быть диаметрально противоположным. И в этом контексте нам импонирует решительная позиция В.Г. Лебединского и Ю.А. Каленова, отстаиваемая ими еще в 1957 году и не утратившая актуальности в наше время. Авторы, выделяя управленческий аспект прокурорского надзора, убедительно отмечают, что «от прокурора требуется большая энергия и инициатива как в выявлении нарушений закона, так и в борьбе за их устранение и предупреждение. Преступник, совершивший злодеяние против государства, общества и отдельных граждан, как правило, не идет с повинной к органам правосудия. Преступление надо активно раскрыть, установить преступника, собрать доказательства его виновности и, наконец, изобличить его перед судом и народом. Большая роль во всем этом падает на прокурора как организатора борьбы с преступностью» [5, с. 62].
Организация прокурорского надзора в части законности принимаемых оперативно-разыскных решений должна предусматривать не только соответствие проведенных ОРМ действующим нормативным предписаниям, но и изучение материалов на предмет комплексности мер оперативного характера, выявление и исключение формализма в оперативной работе, оценку полученных результатов. С учетом сложившейся ситуации объектом внимания уполномоченного прокурора становится объемный массив сведений, в том числе о круге фигурантов, проведении за ними негласного наблюдения, об их внутрикамерных разработках и т. д. Только системное видение общей картины применяемого оперативно-разыскного инструментария позволяет устанавливать недостающую информацию, взвешенно осмысливать реальные и потенциальные оперативные возможности, определять наиболее эффективные направления их использования.
Предлагаемое видение прокурорского надзора несколько выходит за рамки сложившихся представлений о классических элементах организации деятельности уполномоченных прокуроров. При этом оно не означает подмену субъекта ОРД, а также той части ОРД, которая относится к исключительной компетенции сотрудников оперативных подразделений. И здесь очень важно расставить акценты, разумно ограничивая пределы ознакомления прокуроров с информацией оперативно-разыскного характера.
К примеру, согласно положениям ч. 3 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» «сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только
с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности» [8]. В то же время, невзирая на, казалось бы, понятную смысловую нагрузку приведенной нормы, а также мотивы и логику законодателя, в реалиях правоприменительной практики за границы орбиты прокурорского надзора искусственно вытесняется абсолютно вся информация о результатах работы так называемых конфидентов. В литературе часто встречаются категоричные высказывания о том, что вопросы работы с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим ОРД, не входят в предмет прокурорского надзора [6, с. 111].
Безусловно, работа с негласными источниками информации - важнейшими спутниками органов, осуществляющих ОРД, - по своей природе имеет глубокую специфику, выстраивается в условиях, обеспечивающих гарантии конфиденциальности и безопасности. Личные данные негласных помощников, за исключением предусмотренных законом случаев, не могут быть предметом прокурорского анализа. Это фундаментальные основы оперативно-разыскной науки и практики, которые как аксиома не требуют обсуждения.
В то же время не раскрывающие негласный источник сведения о фигурантах, их связях (в преступном мире, госорганах и др. сферах), психических отклонениях (наркоман, пироман, педофил и др.), несущие значимую для раскрытия совершенных преступлений информацию, позволяющие оценивать применяемые оперативно-разыскные меры на предмет их комплексности и эффективности, на наш взгляд, предметом прокурорского надзора охватываться должны. Отсутствие в делах оперативного учета соответствующих проверочных материалов является нарушением законности.
Функции уполномоченных прокуроров требуют взвешенного сбалансирования. Недопустимы любые злоупотребления властью, а также просчеты в вопросах надзора за организацией ОРД. Обоснованны на этот счет замечания В.Ф. Луговика и С.М. Луговича, которые отмечают, что «некоторые прокуроры превышают свои полномочия и требуют представления им не только статистических и иных сведений, находящихся в распоряжении оперативных подразделений, но и проведения для нужд прокуратуры аналитической работы и систематического (например, раз в неделю или месяц) представления каких-либо аналитических материалов [6, с. 114].
Также авторы справедливо подчеркивают озабоченность тем, что «многими руководителями оперативных подразделений практически не выполняется мобилизирующая, стимулирующая функция ведомственного контроля, а крен делается только на негативные стороны работы оперативных подразделений. Вопросы на подведении
итогов за отчетный период, как правило, рассматриваются одни и те же, положительный опыт не анализируется. Не учитываются, не ставятся в пример сложные и проблемные ситуации, возникающие при проведении ОРМ, на совещаниях и занятиях по служебной подготовке разбираются очень редко» [6, с. 106-107].
Действительно, эффективная организация прокурорского надзора во многом зависит от четкости ведомственного контроля, который, выступая проводником исполнения актов прокурорского реагирования, выполняет своего рода ревизион-но-координирующую миссию в обеспечении законности принимаемых решений в оперативно-разыскной сфере. Если же ведомственный контроль отсутствует либо имеет узконаправленный, непоследовательный (размытый) характер, возникают конфликты интересов, негативно влияющие на отношения между прокуратурой и МВД и в целом на результаты борьбы с преступностью.
Ярким примером служит судебная практика. Так, в 2013 году в суде рассматривались материалы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП Российской Федерации [9]. Поводом к возбуждению дела послужило неисполнение оперуполномоченным А.К. Григорьевым требования прокурора Маревского района Новгородской области М.Ю. Григорьева о предоставлении дел оперативного учета и журналов по их ведению. В судебном заседании было установлено, что решение А.К. Григорьева основывалось на итогах совещания в г. Валдай, где обсуждался приказ МВД от 04.04.2013 № 001 «Наставление об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности в органах внутренних дел». В частности, на совещании было доведено до его сведения, что согласно положениям вышеупомянутого приказа МВД прокуратура не является надзирающим органом. Противоречивость такой вводной привела к деструктивной полемике между оперативником и уполномоченным прокурором, требовавшей вмешательства руководителя органа, осуществляющего ОРД. Отсутствие последнего на рабочем месте не позволило внести ясность в сложившуюся ситуацию, что, в свою очередь, повлекло конфликт и судебное разбирательство.
И еще один аспект, на котором хотелось бы заострить внимание. В рамках осуществления координационной функции, предусмотренной п. 7 ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [7], уполномоченные прокуроры обязаны обращать внимание на использование в оперативной работе баз данных информационных систем МВД, многократно доказавших свою эффективность в противодействии преступным проявлениям [2], соотносить принимаемые в рамках оперативно-разыскных дел решения с имеющими место тенденциями криминальной среды.
284
Вестник КГУ ^ № 4. 2018
Согласно результатам исследований, одной из значимых качественных характеристик современного периода выступает рецидивоопасность преступности. В 2014 г. впервые за всю историю изучения преступности повторные деяния в общей структуре составили более половины всех преступлений - 50,7 %, в 2015 г. - 51,8 %, в 2016 г. -54,0 %, в 2017 г. - уже 56,0 %. Такое положение, по мнению авторов, усиливает криминальный профессионализм и организованные формы преступной деятельности, а в будущем может негативно повлиять на степень тяжести и общественной опасности преступности [3, с. 9].
Приведенные данные актуализируют роль надзорной деятельности уполномоченных прокуроров в организации взаимодействия оперативных подразделений криминального блока МВД России с Главным информационно-аналитическим центром, а также Федеральной службой исполнения наказаний. В основу совместной работы может быть положен информационный обмен сведениями об освобождении лиц из мест лишения свободы, их связях, в том числе в условиях заключения, о преступной специализации, лидерских качествах и т. п.
Подытоживая изложенные положения, стоит отметить глубокую мысль мэтров юридической науки о том, что «ничто так не подрывает авторитет прокуратуры, как безынициативность прокурора в выявлении нарушений законности, как его вялость в осуществлении возложенных на него прав и обязанностей, как отсутствие должной принципиальности и настойчивости в устранении нарушенной законности и в восстановлении нарушенных прав граждан» [5, с. 63]. Современный прокурорский надзор в сфере ОРД - это не столько право, сколько вытекающая из Конституции Российской Федерации обязанность уполномоченного прокурора следить за законностью оперативно-разыскных решений, тесно соприкасающаяся с комплексностью применения арсенала мер оперативно-разыскного реагирования, их оперативностью и эффективностью. Организация прокурорского надзора, как, впрочем, и самой ОРД, должна исключать признаки аморфного отношения к решению задач борьбы с преступностью. В противном случае миссия правоохранительной системы будет невыполнима.
Библиографический список
1. Бабичев Д.А. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскных решений о документировании преступной деятельности организованных наркогрупп // Вестник Костромского государственного университета. - 2018. - № 3. -С. 284-288.
2. Бабичев Д.А. Информационное обеспечение подразделений уголовного розыска в Российской Федерации и Луганской Народной Республике: сравнительный анализ // Вестник Костромского
государственного университета имени Н.А. Некрасова. - 2016. - № 6. - С. 198-204.
3. Комплексный анализ состояния преступности в Российской Федерации по итогам 2017 года и ожидаемые тенденции ее развития: аналитический обзор / Ю.М. Антонян, Д. А. Бражников, М.В. Гончарова и др. - М., 2018. - 76 с.
4. Конституция Российской Федерации: закон от 12.12.1993 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (дата обращения: 08.10.2018).
5. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР (очерки по курсу) / под общ. ред. В. А. Болдырева; Гос. изд-во юрид. лит-ры. -М., 1957. - 331 с.
6. Луговик В.Ф., Лугович С.М. Правовой статус оперуполномоченного при проведении оперативно-розыскных мероприятий: монография. - М.: ИНФРА-М, 2018. - 156 с.
7. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения: 05.10.2018).
8. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/ (дата обращения: 05.10.2018).
9. Постановление и. о. мирового судьи судебного участка № 11 Валдайского судебного района Новгородской области от 30 сентября 2013 года (дело № 5 - 190/2013, п. Демянск, Новгородская область) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://7.nvg.msudrf.ru/ (дата обращения: 17.06.2018).
10. Шаров М.И. Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2017. - 295 с.
References
1. Babichev D.A. Prokurorskij nadzor za zakonnost'yu operativno-rozysknyh reshenij o dokumentirovanii prestupnoj deyatel'nosti organizovannyh narkogrupp // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2018. - № 3. -S. 284-288.
2. Babichev D.A. Informacionnoe obespechenie podrazdelenij ugolovnogo rozyska v Rossijskoj Federacii i Luganskoj Narodnoj Respublike: sravnitel'nyj analiz // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta imeni N.A. Nekrasova. - 2016. - № 6. - S. 198-204.
3. Kompleksnyj analiz sostoyaniya prestupnosti v Rossijskoj Federacii po itogam 2017 goda i ozhidaemye tendencii ee razvitiya: analiticheskij obzor / YU.M. Antonyan, D.A. Brazhnikov, M.V. Goncharova i dr. - M., 2018. - 76 s.
4. Konstituciya Rossijskoj Federacii: zakon ot 12.12.1993 [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (data obrashcheniya: 08.10.2018).
5. Lebedinskij V.G., Kalenov YU.A. Prokurorskij nadzor v SSSR (ocherki po kursu) / pod obshch. red. V.A. Boldyreva; Gos. izd-vo yurid. lit-ry. - M., 1957. -331 s.
6. Lugovik VF., Lugovich S.M. Pravovoj status operupolnomochennogo pri provedenii operativno-rozysknyh meropriyatij: monografiya. - M.: INFRA-M, 2018. - 156 s.
7. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 № 2202-1 [EHlektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_262/ (data obrashcheniya: 05.10.2018).
8. Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti: Federal'nyj zakon ot 12.08.1995 № 144-FZ [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7519/ (data obrashcheniya: 05.10.2018).
9. Postanovlenie i. o. mirovogo sud'i sudebnogo uchastka № 11 Valdajskogo sudebnogo rajona Novgorodskoj oblasti ot 30 sentyabrya 2013 goda (delo № 5 - 190/2013, p. Demyansk, Novgorodskaya oblast') [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://7.nvg. msudrf.ru/ (data obrashcheniya: 17.06.2018).
10. SHarov M.I. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov ob oborote narkotikov: dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2017. - 295 s.
Вестник КГУ ^ № 4. 2018
286
