CC BY
186
УДК 347.963
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10416
Бабичев Дмитрий Александрович Dmitry A. Babichev
кандидат юридических наук, доцент
Луганская академия внутренних дел имени Э.А. Дидоренко (91000, Луганск, ул. Пушкина, 1)
œndidate of sciences (law), associate professor
Lugansk academy of internal affairs named after E.A. Didorenko (1 Pushkin st., Lugansk, 91000) E-mail: [email protected]
Пределы прокурорского надзора за законностью решений в оперативно-разыскной деятельности подразделений органов
внутренних дел
Limits of prosecutor's supervision over legality of decisions in operational-search activity of divisions of law-enforcement bodies
В статье исследуется ряд аспектов проблемы пределов прокурорского надзора за законностью решений в оперативно-разыскной деятельности подразделений органов внутренних дел. На основе анализа законодательства, учебной литературы, научных публикаций и правоприменительной практики обосновывается положение о том, что прокурорский надзор в указанной сфере должен предусматривать не только соответствие проведенных оперативно-разыскных мероприятий действующим нормативным предписаниям. По мнению автора, данный вид надзорной деятельности также включает изучение оперативно-разыскных материалов на предмет комплексности мер оперативного характера, выявление и исключение формализма в оперативной работе, оценку полученных результатов. Указывается, что с учетом сложившейся ситуации объектом внимания уполномоченного прокурора становится объемный массив сведений. Именно системное видение общей картины применяемого оперативно-разыскного инструментария позволяет устанавливать недостающую информацию, взвешенно осмысливать реальные и потенциальные оперативные возможности, определять наиболее эффективные направления их использования. Затронутые в работе вопросы оценки уполномоченными прокурорами сведений, полученных от негласных источников, позволили отнести рассматриваемую проблему к наиболее дискуссионным.
The article explores a number of aspects of the problem of the limits of the prosecutor's supervision over the legality of decisions in the operational-search activity of subdivisions of the internal affairs bodies. Based on the analysis of legislation, educational literature, scientific publications and law enforcement practice, the provision is justified that the prosecutor's supervision in this area should envisage not only compliance of the operative-investigative measures carried out with the current regulatory requirements. In the author's opinion, this kind of supervisory activity also includes the study of operative-search materials for the complexity of operational measures, the identification and exclusion of formalism in operational work, and the evaluation of the results obtained. It is pointed out that, taking into account the current situation; the volume of information becomes an object of attention of the authorized prosecutor. It is the systematic vision of the overall picture of the operational search tools used that allows you to identify the missing information, carefully weigh up real and potential operational opportunities, and determine the most effective ways of using them. The issues raised in the work of evaluation by authorized prosecutors of information obtained from unspoken sources made it possible to classify the problem under consideration as the most controversial one.
© Бабичев Д.А., 2018
Ключевые слова: прокурорский надзор, предмет прокурорского надзора, оперативно-разыскная деятельность, оперативно-разыскное решение, оперативно-разыскное мероприятие, законность, конфидент, объективность информации.
Keywords: public prosecutor's supervision, the subject of prosecutor's supervision, operative-search activity, operatively-search decision, operatively-search action, legality, confidentiality, objectivity of information.
Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность (далее - ОРД), является важнейшим структурным элементом предмета прокурорского надзора. По этой причине, а также в целях урегулирования механизмов взаимодействия между уполномоченными прокурорами и субъектами ОРД на законодательном и ведомственном уровнях (приказами Генеральной прокуратуры и МВД России) распределена область ответственности, сориентированная на обеспечение баланса правомочий при решении общих задач по борьбе с преступностью. В реалиях же правоприменительной практики существующая система прокурорского надзора в сфере ОРД так и не стала идеальной, содержит дефекты юрисдикции, обусловленные нечеткостью урегулирования пределов надзорной деятельности. В итоге органы внутренних дел с завидной скромностью либо с нарушениями используют негласные инструменты противодействия криминальной активности, фиксируя высокие ее показатели по всей территории России.
Как показал анализ законодательства, учебной литературы, научных публикаций и правоприменительной практики, проблема пределов прокурорского надзора за законностью решений в ОРД актуальна по своей природе, поскольку отражает соприкосновение не всегда совпадающих интересов органов, осуществляющих ОРД, и уполномоченных прокуроров.
Например, сомнения оперативных сотрудников, по мнению С.И. Захарцева, Ю.Ю. Игнащен-кова и В.П. Сальникова, могут быть сведены к трем основным пунктам: 1) вероятность «вычисления» профессионально подготовленным прокурором лица (информатора), оказывающего содействие органам, осуществляющим ОРД; 2) отсутствие прав у прокурора по реагированию на имеющиеся недостатки (упущения) в работе с отнесением таковых к прерогативе руководства субъектов ОРД; 3) имеющая место некомпетентность уполномоченных прокуроров в знании механизмов и нюансов оперативной работы. К зеркальным (встречным) аргументам, опирающимся на задачи прокурорского надзора и практику его осуществления, исследователи
относят: 1) достаточное количество фактов нарушения законов в ходе проведения ОРД, влекущих нарушения прав человека, противоправные деяния и даже преступления со стороны оперативников; 2) наличие в оперативной работе грубых нарушений ведомственных приказов МВД, формализм ведения оперативно-разыскных дел; 3) распространение практики укрытия фактов совершения преступлений оперативными сотрудниками путем их увольнения «по собственному желанию» [1, с. 365-366].
На наш взгляд, недостатки в работе органов, осуществляющих ОРД, как, впрочем, и уполномоченных прокуроров, могут носить как объективный, так и субъективный характер. Исключить их полностью сложно и вряд ли возможно. Тем не менее, опираясь на общие задачи по борьбе с преступными проявлениями, руководствуясь соблюдением принципа законности, нужно системно работать над уровнем профессионализма сотрудников, совершенствовать нормативную сферу, последовательно выстраивать сбалансированные и даже доверительные отношения и, в конце концов, эффективно взаимодействовать. Ведущую роль в этих непростых процессах играет юридическая наука, призванная разрабатывать на основе методов познания явлений конкретные рекомендации, имеющие теоретическую ценность и прикладное значение.
Стоит отметить, в литературных источниках до сегодняшнего дня отсутствует согласованная позиция научного сообщества относительно пределов деятельности уполномоченных прокуроров в сфере ОРД. Представленные концепции в своем большинстве опираются на законодательные либо ведомственные предписания, регламентирующие границы надзорных полномочий в установлении законности тех либо иных оперативно-разыскных решений. Например, в учебнике, подготовленном под редакцией И.А. Климова [2, с. 408], исследователи ограничились законодательной нормой, согласно которой сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие
этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Авторы иного учебного пособия, посвященного правовым основам ОРД, с учетом вышеуказанных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» обращают внимание также на то, что в предмет прокурорского надзора не входят вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления ОРД [3, с. 64]. В свою очередь, Е.С. Дубоносов, разделяя приведенные позиции ученых, указывает, что в предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-разыскных мероприятий (далее -ОРМ) (ст. 9 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») [4, с. 419-420].
Все представленные точки зрения заслуживают внимания, опираются на специфику ОРД, ее принципы, нормативные предписания. В то же время с позиций обеспечения эффективности ОРД, соответствия принятых в этой сфере оперативно-разыскных решений законности они нуждаются в анализе с расстановкой акцентов. В данном контексте, придерживаясь концепции усиления роли надзорной деятельности уполномоченных прокуроров в оперативно-разыскном процессе, поделимся некоторыми соображениями полемического характера.
Прежде всего, стоит прекратить «хождение по замкнутому кругу», последовательно и аргументированно отходить от довольно популярных в доктрине суждений, замыкающих проблему пределов прокурорского надзора в сфере ОРД «в клетку трудностей и противоречий». К примеру, такой видный ученый, как А.Н. Хали-ков, отмечает, что пределы прокурорского надзора за ОРД определяются главной функцией органов прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ, федеральных законов, а также соответствием им издаваемых внутриведомственных правовых актов. Прокуратура, по его убеждению, не может вмешиваться в организацию и тактику проведения ОРМ, в иные вопросы, касающиеся оперативной работы, давать указания о целесообразности осуществления тех или иных действий оперативно-разыскного характера. Это компетенция исключительно
органов, осуществляющих ОРД. Одновременно он констатирует, что практика работы органов, осуществляющих ОРД, сравнительно часто изобилует отрицательными примерами, когда при реализации своих официальных прав и исполнении обязанностей должностные лица превышают свои полномочия, злоупотребляют ими, совершают иные противоправные действия. Это происходит как в результате ложного понимания задач оперативно-разыскной работы по борьбе с преступностью, изложенных в статье 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», так и в чисто личных или корыстных интересах [5, с. 283-284].
Считаем важным также взвешенно устранять зашоренность в отношении негласных сторон ОРД, разумно подходить к закрытости информации оперативно-разыскного характера. Так, авторы одного из новых исследований, отстаивающие самостоятельность оперуполномоченного в оперативно-разыскном процессе, высказывают озабоченность тем, что «прокуроры считают вправе в представлениях и протестах давать оценку количеству и содержанию версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, требовать проведения конкретных мероприятий» [6, с. 111]. В своих аргументах апеллируют к Указанию Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 29 сентября 2008 года № 215/69, 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"», Наставлению об организации и тактике ОРД, полагая, что планирование и выдвижение версий как элементы организации не могут быть предметом прокурорского надзора.
Предложенный учеными довод, если его рассматривать сугубо в формально-правовом аспекте, можно считать состоятельным. Тем не менее насколько оправданно и объективно идеализировать профессионализм сотрудника оперативного подразделения и можно ли считать его суждения, определяющие картину совершенного преступления и соответствующие ей направления проведения ОРМ, истиной в последней инстанции? А сколько случаев «провала» оперативных разработок, когда вследствие поспешных, а иногда и просто нелепых действий оперативников документирование проводилось с нарушениями (как организационно-тактическими, так и процессуальными),
не позволяющими впоследствии выявить и привлечь к ответственности причастных к преступной деятельности лиц? Ответы на эти вопросы кроются в оперативно-разыскной практике, насыщенной ошибками принимаемых оперативно-разыскных решений.
В пример приведем приговор Сенгилеевского районного суда Ульяновской области в отношении Д. и Т. от 22 февраля 2011 года [7; 8]. В нем указывается на отсутствие оснований для проведения шести проверочных закупок наркотического средства - марихуаны. Согласно материалам уголовного и оперативно-разыскного дел инициаторами не устанавливались источники приобретения осужденными наркотических средств, а также иные лица, причастные к незаконному обороту наркотиков. При этом в обвинительных заключениях отмечено, что марихуана была приобретена подсудимыми в целях сбыта «при неустановленных предварительным следствием обстоятельствах». Примечательно и то, что, по мнению судьи, в процессе ОРД сотрудниками оперативных подразделений ОВД фактически предоставлялась возможность сбытчикам наркотических средств длительное время заниматься преступной деятельностью. Это, в свою очередь, противоречит установленным законодателем задачам по предупреждению и пресечению преступлений.
В иных источниках также упоминаются случаи, когда мероприятия проводятся вне рамок требований закона либо не проводятся вообще. По справедливому признанию авторов, с которыми мы солидарны, это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от таковой [2, с. 408].
На наш взгляд, попытки чрезмерно расширенного толкования понятий «организация» и «тактика» с прицелом на ограничение сферы прокурорского надзора, стеснение уполномоченных прокуроров в принятии актов реагирования весьма сомнительны, выступают препятствием формированию слаженной правоохранительной системы эффективного противодействия преступности. Подход должен быть диаметрально противоположным. И в этом контексте импонирует решительная позиция В.Г. Лебединского и Ю.А. Каленова, отстаиваемая ими еще в 1957 году и не утратившая актуальности в наше время. Авторы, выделяя управленческий аспект прокурорского надзора, убедительно отмечают, что «от прокурора тре-
буется большая энергия и инициатива как в выявлении нарушений закона, так и в борьбе за их устранение и предупреждение. Преступник, совершивший злодеяние против государства, общества и отдельных граждан, как правило, не идет с повинной к органам правосудия. Преступление надо активно раскрыть, установить преступника, собрать доказательства его виновности и, наконец, изобличить его перед судом и народом. Большая роль во всем этом падает на прокурора как организатора борьбы с преступностью» [9, с. 62].
Что характерно, на фоне значительного изобилия мнений скептиков, бескомпромиссно отстаивающих интересы ОРД, вышеприведенная конструктивная идея процессуалистов нашла поддержку таких ведущих специалистов в области прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере ОРД, как А.Ф. Козусев, И.Л. Пе-трухин, И.Т. Махмудов и др. В своих работах ученые пришли к аргументированным выводам о том, что, если под видом особых тактических приемов, методов и средств в ходе ОРД допускается нарушение прав граждан, угрожающее их жизни, здоровью, достоинству, либо применение тактических приемов противоречит закону или может привести к его нарушению, прокурор не только вправе, но и обязан вмешаться и принять необходимые меры для устранения нарушений закона [10, с. 91].
Придерживаясь аналогичной позиции, считаем, что прокурорский надзор за законностью принимаемых оперативно-разыскных решений должен предусматривать не только соответствие проведенных ОРМ действующим нормативным предписаниям, но и изучение материалов на предмет комплексности мер оперативного характера, выявление и исключение формализма в оперативной работе, оценку полученных результатов. С учетом сложившейся ситуации объектом внимания уполномоченного прокурора становится объемный массив сведений, в том числе о круге фигурантов, проведении за ними негласного наблюдения, об их внутрикамерных разработках и т. д. Только системное видение общей картины применяемого оперативно-разыскного инструментария позволяет устанавливать недостающую информацию, взвешенно осмысливать реальные и потенциальные оперативные возможности, определять наиболее эффективные направления их использования.
Предлагаемое видение пределов прокурорского надзора несколько выходит за рамки сло-
жившихся представлений о классических формах деятельности уполномоченных прокуроров. При этом оно не означает подмену субъекта ОРД, а также той ее части, которая относится к исключительной компетенции сотрудников оперативных подразделений ОВД. Речь идет о негласной работе с соблюдением установленных законодателем условий предоставления уполномоченным прокурорам сведений о лицах, вы -полняющих задачи ОРД.
В этой связи важно отметить, что, невзирая на, казалось бы, понятную смысловую нагрузку части 3 статьи 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а также мотивы и логику законодателя, в реалиях правоприменительной практики за границы орбиты прокурорского надзора искусственно вытесняется абсолютно вся информация о результатах работы так называемых конфидентов. В литературе часто встречаются категоричные высказывания о том, что вопросы работы с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим ОРД, не входят в предмет прокурорского надзора [6, с. 111].
Безусловно, работа с негласными источниками информации - важнейшими спутниками оперативных подразделений ОВД - по своей природе имеет глубокую специфику, выстраивается в условиях, обеспечивающих гарантии конфиденциальности и безопасности. Личные данные негласных сотрудников, за исключением предусмотренных законом случаев, не могут быть предметом прокурорского анализа. Это фундаментальные основы оперативно-разыскной науки и практики, которые как аксиома не требуют обсуждения.
Одновременно не раскрывающие негласный источник сведения (!) о фигурантах, их связях (в преступном мире, госорганах и других сферах), психических отклонениях (наркоман, пироман, педофил и др.), несущие значимую для раскрытия совершенных преступлений информацию, позволяющие оценивать применяемые оперативно-разыскные меры на предмет их комплексности и эффективности, на наш взгляд, предметом прокурорского надзора охватываться должны. Отсутствие в делах оперативного учета соответствующих проверочных материалов является нарушением законности.
В завершение поднимем еще один вопрос, который, как нам кажется, в силу его остроты умышленно обходят вниманием авторы современных научных исследований. Касается он оценки уполномоченным прокурором
объективности (достоверности) полученной от конфиденциального источника информации, послужившей основанием для принятия оперативно-разыскных решений о проведении ОРМ. Вопреки ожидаемым возражениям его рассмотрение закономерно коррелирует с пределами надзорной деятельности, корректирует рамки компетенции уполномоченных прокуроров. Особенно это важно применительно к ситуациям, когда в результате проведения ОРМ задачи ОРД не были выполнены и законность принятых решений «отдается на откуп» усмотрению прокурора.
Объективность (достоверность) полученной негласным путем информации, на наш взгляд, -это достаточно сложное качество сведений, формируемое сознанием на основе познания фактов и событий, представляющих оперативный интерес. Ее оценка должна опираться на набор критериев, которые в совокупности складывают представление уполномоченного прокурора о целесообразности и правомерности принятого органом, осуществляющим ОРД, решения. К наиболее опорным таковым критериям можно отнести уровень доступа негласного сотрудника к информации, его надежность и компетентность в восприятии и анализе сведений.
На объективность информации влияют и иные факторы, например, мотивация конфидента в сборе сведений об объекте ОРД. Как показывает практика, вероятность личной заинтересованности может оказывать не только положительную услугу. В случаях с конфликтом интересов (материальных, карьерных, семейных и др.) высока возможность преднамеренного искажения информации (дезинформации), влекущая необоснованное ограничение прав человека, неоправданную затрату сил и средств ОРД без получения ожидаемых для оперативных подразделений ОВД результатов. Решения о проведении ОРМ на основе такого рода сведений нельзя признать состоятельными и законными.
Дискуссия о пределах прокурорского надзора за законностью решений в ОРД подразделений ОВД не исчерпывается изложенными в работе положениями. Она носит непростой полемический характер, предполагающий детальный и многофакторный анализ правоприменительной практики, действующего законодательства стран СНГ, ближнего и дальнего зарубежья, а также складывающихся тенденций в преступном мире и истории. Надеемся на дальнейшее обсуждение затронутых вопросов в кругу заинтересованных лиц.
Примечания
Notes
1. Захарцев С.И., Игнащенков Ю.Ю., Сальников В.П. Оперативно-розыскная деятельность в ХХ1 веке: монография. М.: Норма, 2015.
2. Оперативно-розыскная деятельность / Климов И.А. [и др.]; под ред. И.А. Климова. 3-е изд., пе-рераб и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018.
3. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Алексеев В.В. и др. ЮНИТИ-ДАНА, 2016.
4. Дубоносов Е.С. Оперативно-розыскная деятельность: учебник для СПО. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2016.
5. Халиков А.Н. Оперативно-розыскная деятельность: учебник. 2-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2017.
6. Луговик В.Ф., Лугович С.М. Правовой статус оперуполномоченного при проведении оперативно-розыскных мероприятий: монография. М.: ИНФРА-М, 2018.
7. Обзор судебной практики по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ. Утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 июня 2012 года. URL: https://advokat-po-ugolovnym-delam.nethouse.ru/articles/292641 (дата обращения: 18.07.2018).
8. Кассационное определение Ульяновского областного суда от 23 января 2013 года по делу № 22-215/2013. URL: http://uloblsud.ru/index. php?option=com_content&task=view&id=192&Itemid=6 3&idCard=36826 (дата обращения: 18.07.2018).
9. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР (очерки по курсу) / под общ. ред. В.А. Болдырева. М.: Государственное издательство Юридической литературы, 1957.
10. Махмудов И.Т. Теоретические основы и научно-практические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (по материалам Республики Таджикистан): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
1. Zakhartsev S.I., Ignashchenkov Yu.Yu., Salnikov V.P. Operational search activity in the XXI century: monograph. Moscow: Norma, 2015. (In Russ.)
2. Klimov I.A. et al. Operational search activity / by ed. I.A. Klimov. 3rd ed., revised and expanded. Moscow: UNITY-DANA Pabl., 2018. (In Russ.)
3. Alekseev V.V. et al. The legal framework of operational search activity. Moscow: textbook UNITY-DANA Pabl., 2016. (In Russ.)
4. Dubonosov S.E. Operational search activity: a textbook for Secondary Specialized Education. 4th ed., revised and expanded. Moscow: Yurayt Publishing House, 2016. (In Russ.)
5. Khalikov A.N. Operational search activity: textbook. 2nd ed. Moscow: RIOR: INFRA-M Pabl., 2017. (In Russ.)
6. Lugovik V.F., Lugovich S.M. The legal status of an authorized operations officer when conducting operational search activities: monograph. Moscow: INFRA-M Pabl., 2018. (In Russ.)
7. Review of judicial practice in criminal cases related to illicit trafficking in narcotic, psychotropic, potent and poisonous substances. Approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on June 27, 2012. URL: https://advokat-po-ugolovnym-delam.nethousehouse.ru/ar-ticles/292641 (accessed 18.07.2018). (In Russ.)
8. The cassation determination of the Ulyanovsk regional court of January 23, 2013 in case no. 22-215 / 2013. URL: http://uloblsud.ru/index.php?option=com_co ntent&task=view&id=192&Itemid=63&idCard=36826 (accessed 07.18.2018). (In Russ.)
9. Lebedinsky V.G., Kalenov Yu.A. Prosecutor's supervision in the USSR (course essays) / under general ed. V.A. Boldyrev. Moscow: State Publishing House of Legal Literature., 1957. (In Russ.)
10. Makhmudov I.T. Theoretical foundations and scientific and practical problems of the prosecutor's supervision over the implementation of laws in operative search activities (based on the materials from the Republic of Tajikistan). Dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2008. (In Russ.)
