CC BY
227
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ДЫТЧЕНКО Геннадий Владимирович
Аннотация. В статье исследуются перспективы совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности. Предлагается применять междисциплинарный подход в поиске путей совершенствования методики прокурорского надзора на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности.
Annotation. The article examines the prospects for improving the methods of Prosecutor's supervision over execution of laws in the operational-search activity. It is proposed to apply an interdisciplinary approach in the search of ways of improvement of prosecutorial supervision techniques based on knowledge ofpatterns of organization and management in the Prosecutor's office and its activities.
Ключевые слова: прокурорский надзор, оперативно-разыскная деятельность, метод, совершенствование методики, организация, процесс, практическая деятельность.
Keywords: Public Prosecutor's supervision, operational-investigative activity, method in improving of the organization's methods, process, practice.
Введение
К числу основных институтов обеспечения законности в оперативно-разыскной деятельности (далее - ОРД) относят органы вневедомственного и ведомственного контроля, органы правосудия (судебный контроль) и прокуратуры (прокурорский надзор). Как показывают исследования, объективно наиболее эффективным средством установления законности в процессе осуществления ОРД является прокурорский надзор1, эффективность которого во многом зависит от уровня разработанности методики его осуществления.
Исследование методологических особенностей осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, таких как структура, логическая организация, средства и методы прокурорско-надзорной деятельности, приводит нас к выводу о том, что наличие множества разрозненных средств не может являться гарантией достижения цели - законности в ОРД. Очевидно, что для эффективного применения тех или иных средств необходим определенный порядок или система их применения.
Совокупность средств, применяемых в определенном порядке, дает представление об ор-
1 Никитин Е.Л. Обеспечение прав человека в оперативно-разыскной деятельности // Юридическая мысль. 2016. № 2 (94). С. 126-132.
ганизации работы как о процессе и возможность перейти к понятию «метод». При этом в специальной юридической литературе под термином «методика» понимают совокупность методов исследования2.
Сущность метода и методики прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД
Термин «метод» (от греч. ше1Ьо<1о8 - путь исследования, теория, учение) означает: 1) способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; 2) совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности3.
Ранее мы уже отмечали определенное сходство таких понятий, как «средство» и «метод». Вместе с тем под средством, как правило, понимают некую субстанцию, выраженную преимущественно в материальной форме (например, акт прокурорского реагирования), а под методом - порядок ее использования4. В про-
2 Долгова А.И., Евланова О.А. Методика анализа организованной преступности. М., 2005. С. 6.
3 Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1984. С. 795.
4 Дытченко Г.В. Совершенствование средств прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4 (53). С. 196-201.
курорско-надзорной практике, например прокурорами районов, применяется метод направления актов прокурорского реагирования руководству МВД по субъекту РФ, если на районном уровне применением этих средств не достигнут ожидаемый результат. В ненадзорной деятельности прокурора существует аналогичное понимание средств и методов5.
В качестве примера наиболее часто употребляемого метода при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД можно привести упоминаемый В.Н. Осипкиным метод сопоставления данных, содержащихся
в различных учетных документах оперативно-
6
разыскных органов .
Метод в рассматриваемой нами сфере есть порядок применения средств в определенной правовой ситуации в целях обеспечения законности ОРД. Очевидно, что многообразие правовых ситуаций предопределяет вариативность использования средств и методов путем сочетания множества их комбинаций, совокупность которых относят к содержанию так-
7
тики и методики прокурорского надзора .
При этом В.И. Шинд структурно представляет общую методику прокурорского надзора из пяти элементов, включающих перечень законов по предмету надзора, источники информации об исполнении законов, носители информации, правовые методы установления фактов нарушения законов и рекомендации по применению форм реагирования8. В.Н. Осипкин применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов в ОРД выделяет уже восемь основных методов, касающихся соответствующей информационно-аналитической работы, осуществления проверок оперативно-служебной документации оперативно-разыскных органов (далее - ОРО) и координации их деятельности9.
5 Головко И.И. Правовые средства прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами (на примере Российской Федерации и Республики Беларусь). Современная наука -обществу XXI века : моногр. / под. ред. И.Н. Титаренко. Ставрополь, 2015. Кн. 2. С. 138-140.
6 Осипкин В.Н. Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 152.
7 Прокурорский надзор / А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров ; под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М., 2013. С.135-142.
8 Шинд В.И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. М., 1994. С. 26.
9 Осипкин В.Н. Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-разы-
скной деятельностью. С. 152.
И.В. Литвинова, исследуя прокурорский надзор как механизм защиты прав и свобод при осуществлении оперативно-разыскных мероприятий (далее - ОРМ), приходит к выводу о том, что прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, должен носить такой же характер, как и за исполнением законов органами предварительного расследования, и в качестве метода реализации предлагает порядок согласования ОРО с надзирающим прокурором решений об обращении в суд за разрешением на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан10.
Пути совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД
Вместе с тем на практике существует проблема разрозненности существующих приемов и методов, выражающаяся как в эпизодическом, оторванном друг от друга их применении, так и в попытках разработки практиками собственных методик для органов прокуратуры в отдельных регионах.
Для разрешения указанной проблемы, по нашему мнению, изначально необходимо исходить из определенной концепции разработки тех или иных методик с тем, чтобы они не выглядели простым набором приемов и методов, но представляли собой систему.
В связи с этим особого внимания заслуживает подход, при котором в конкретной научной или практической сфере (например, в прокурорском надзоре) предлагается по аналогии применять разработки из иных отраслей науки, что является дополнительным ресурсом для рационализации деятельности уполномоченных прокуроров. При этом следует признать справедливым утверждение В.В. Клочкова о возможности разработки эффективной методики для конкретного направления прокурорского надзора на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности, системы научно-обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах
10 Литвинова И.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-разыскной деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 20-21.
достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры11. Иными словами, В.В. Клочковым высказана идея о возможности применения теории организации и управления для совершенствования частных методик прокурорского надзора.
Поддерживая и развивая указанные идеи в исследуемой области, мы предлагаем совершенствовать методику прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД путем объединения разрозненных приемов и методов в систему на основе использования знаний о сущности и содержании организации. Известно, например, что содержание организации включает в себя три подсистемы: внешнефункцио-нальную, внутрисистемную и вспомогательную. При этом следует предположить, что каждой подсистеме организации будет соответствовать как определенный набор средств, приемов и методов прокурорского надзора, так и определенный алгоритм их применения. Такой подход развивает мнение профессора А.Ф. Смирнова, который считает, что организацию работы в органах прокуратуры можно также представить как процесс, состоящий из нескольких последовательных этапов12.
Полагаем, что именно понимание организации через процесс практической деятельности создает реальную возможность разработки научно обоснованной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД. Данный подход использован нами для составления методических рекомендаций. Достаточно подробно методика осуществления надзора за деятельностью ОРО была неоднократно описана нами ранее в учебных пособи-ях13. За основу взяты этапы внутрисистемной организации работы, такие как информационно-аналитическая работа, планирование, регулирование процесса исполнения, контроль и проверка исполнения и другие, осуществляемые по циклу.
Например, на первоначальном этапе информационно-аналитической работы полу-
11 Клочков В.В. Методика как раздел науки прокурорского права // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. М., 1994. С. 37.
12 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации / под ред. А.Ф. Смирнова. М., 2004. С. 33.
13 Прокурорский надзор за законностью проведения и документирования оперативно-разыскных мероприятий / Е.Л. Никитин, Г.В. Дытченко. СПб., 2013 ; Методика и тактика проведения прокурорской проверки / О.Н. Коршунова [и др.] ; под ред. О.Н. Коршуновой. СПб., 2014.
чают информацию о состоянии законности в ОРД и фактах нарушения закона при выявлении и раскрытии преступлений и оценивают ее с точки зрения достоверности и достаточности. При этом существуют различные методы как по получению, так и по анализу информации, которые следует применять в комплексе.
Следующий этап - этап планирования. Как правило, работа по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД планируется на основе анализа складывающейся оперативной обстановки и начинается задолго до начала календарного года уже в процессе подведения итогов работы за минувший год (полугодие), при этом определяются приоритеты в работе. Существенное значение при организации и планировании надзора имеет периодичность осуществления проверок законности проведения и документирования ОРМ.
На этапе регулирования процесса исполнения, т. е. при непосредственном осуществлении надзорных проверок, координируются действия уполномоченных прокуроров по различным направлениям: проверка соблюдения прав и свобод личности при осуществлении ОРМ; проверка соблюдения установленного законом порядка проведения ОРМ; проверка законности решений, принимаемых ОРО; проверка законности реализации оперативных материалов.
Следующий этап - этап контроля и проверки исполнения. По завершении надзорных проверок особую значимость приобретает такой этап внутрисистемной организации работы, как контроль. Стремление практиков к совершенствованию форм контроля привело к разработке различных учетных документов. В некоторых региональных прокуратурах, например, внедрены унифицированные справки о проверке дел оперативного учета, заводимых с целью как выявления, так и раскрытия преступлений.
Примечательно, что указанные справки, рассчитанные прежде всего на осуществление внутренней функции - контроля за работой уполномоченных прокуроров, содержат в себе и методику осуществления внешней функции по надзору за деятельностью ОРО в виде изложения последовательности этапов их проверки. Также в данных справках содержится описание одного из основных методов - метода сопоставления данных, содержащихся в различных учетных документах, выражающегося в сверке дат. Сверяются даты, указанные в соответствующих журналах регистрации, с датами вынесения по-
становлений о заведении дел оперативного учета по выявлению или раскрытию преступлений. Сверка дат позволяет выявить нарушения сроков заведения или прекращения дел оперативного учета как наиболее часто допускаемые ОРО.
Использование приведенных справок имеет особое методическое значение для вновь уполномоченных прокуроров, которые при проверке оперативно-служебных материалов действуют в соответствии с установленным алгоритмом проверки и застрахованы от пропуска тех или иных обязательных проверочных действий по причине отсутствия опыта.
Вывод
Таким образом, совершенствование методики прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД целесообразно осуществлять на основе познания закономерностей организации работы и управления в органах прокуратуры, заключающихся в понимании организации надзорной работы как процесса, состоящего из комплексного и последовательного применения соответствующих средств, методов и приемов, посредством их объединения и систематизации.
Библиографический список
1. Головко, И.И. Правовые средства прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами (на примере Российской Федерации и Республики Беларусь). Современная наука - обществу XXI века : моногр. / под. ред. И.Н. Титаренко. - Ставрополь, 2015. - Кн. 2.
2. Долгова, А.И. Методика анализа организованной преступности / А.И. Долгова, О.А. Евланова. - М., 2005.
3. Дытченко, Г.В. Совершенствование средств прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности // Актуальные проблемы российского права. - 2015. -№ 4 (53).
4. Клочков, В.В. Методика как раздел науки прокурорского права // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. - М., 1994.
5. Литвинова, И.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-разыскной деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -СПб., 2001.
6. Методика и тактика проведения прокурорской проверки / О.Н. Коршунова [и др.] ; под ред. О.Н. Коршуновой. - СПб., 2014.
7. Никитин, Е.Л. Обеспечение прав человека в оперативно-разыскной деятельности // Юридическая мысль. - 2016. - № 2 (94).
8. Осипкин, В.Н. Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.
9. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации / под ред. А.Ф. Смирнова. - М., 2004.
10. Прокурорский надзор / А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров ; под общ. ред. А.Ю. Винокурова. - М., 2013.
11. Прокурорский надзор за законностью проведения и документирования оперативно-разыскных мероприятий / Е.Л. Никитин, Г.В. Дытченко. - СПб., 2013.
12. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. - М., 1984.
13. Шинд, В.И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. - М., 1994.
