CC BY
37
К 100-ЛЕТИЮ ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ: ПОЗДНЕСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КУЛЬТУРНО-ЯЗЫКОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Е.М. Доровских
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: theory_of_law@igpran.ru
Основой развития России является культурно-интеллектуальный потенциал российского общества, который требует должного внимания, в частности, тщательной разработки системы мер, направленных на правовую охрану пространства духовной жизни граждан. Потребность сохранения культурной самобытности для России носит многоплановый характер. Особое внимание должно быть обращено на правовое регулирование в сфере языковых отношений как значимой части социокультурных отношений. Правовое регулирование культурно-языковых отношений в советский период прошло несколько этапов. Незначительные объективные достижения 1920—1930-х гг. в развитии языков народов СССР, правовое регулирование культурно-языковых отношений в позднесоветский период во многом способствовали распаду государства.
8 Правовое регулирование культуры, духовный мир человека, культурно-языковые отношения, культурные традиции, народы России, использование языков, законодательство о языках, распад СССР.
Исчезновения с политической карты обширного федеративного государства, которым являлся СССР, вследствие его распада и спустя прошедшие годы не поддается однозначной оценке. Для Российской Федерации это историческое событие повлекло законодательное изменение статуса ее субъектов и перераспределение компетенции между ними и федеральным центром, т.е. кардинальный пересмотр всей системы национально-государственных отношений1 в Российской Федерации.
Отличительная черта последнего десятилетия позднесоветско-го периода — политизация всех аспектов национальной жизни, в
1 Поскольку речь идет о советском периоде развития, автор счел возможным оставить применявшуюся в тот период терминологию: «национально-государственные отношения», «национальные отношения», «национальная жизнь», «национальный язык».
том числе и культурно-языковых отношений. Последние оказались в значительной степени вовлечены в орбиту политических процессов и во многом стали объектом политических манипуляций. Хотя обострение национальных отношений было одной из причин распада Союза ССР, вопросы национальной и культурно-языковой политики не стали, к сожалению, для многонациональной Российской Федерации определяющими на этапе демократизации общества. Между тем в условиях федерации ее многонацио-нальность, «многоязычность» и исторически сложившаяся муль-тикультурность являются теми объективными факторами, которые непременно необходимо учитывать всем политическим силам и при любых обстоятельствах. От этого во многом зависит общеполитическая ситуация в многонациональном государстве, его национальная (государственная) безопасность и стабильность.
Культурно-языковые отношения, подчиненные общим для всей совокупности национальных отношений тенденциям развития, в то же время обладают специфическими свойствами и отличаются определенной самостоятельностью. Анализ правового регулирования в этой сфере по-прежнему представляет интерес, поскольку любая идея, облеченная в правовую форму, как правило, не заканчивает свое существование при обновлении законодательства, смене политического курса или даже при сломе социально-экономической формации. Большинство идей, будучи однажды сформулированы и в том случае, если они не получили или лишились своего правового оформления, способны «дождаться» второго появления в свет. Что касается языковых отношений, то и для них такой «ренессанс» уже наступает. Учитывая, что потенциал национальных, а вместе с ними и культурно-языковых отношений неизмеримо глубок, следует предположить наличие не только позитивных, но и негативных тенденций в их развитии. Поэтому исследование языковых отношений как одного из значимых факторов, приведших к распаду федеративного государства, не теряет актуальности для современной России.
В советский период утвердилось представление о культуре как о явлении, обладающем неким самовосполняющимся качеством и потому не требующем специального правового воздействия. Государственная поддержка и контроль были обращены прежде всего на те ее сферы, которые наиболее соответствовали утилитарно-пропагандистскому восприятию культуры и служили реализации идей коммунизма. Концептуальные подходы содержались в пар-
тийных документах, обеспечивая необходимую идеологическую направленность развития культурных процессов, а правовое регулирование осуществлялось преимущественно посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов — постановлений Правительства СССР, ЦК КПСС либо их совместных постановлений, постановлений Правительства РСФСР. В качестве примеров можно упомянуть постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и
Совета министров РСФСР от 3 октября 1964 г. № 1239 «Об улуч-
" 2
шении издания и увеличении выпуска книг для детей»2, постановление Совмина РСФСР от 22 ноября 1974 г. № 605 «О мерах по выполнению Постановления ЦК КПСС «О повышении роли библиотек в коммунистическом воспитании трудящихся и научно-техническом прогрессе»»3, постановление Секретариата ЦК КПСС от 7 января 1969 г. Ст. № 64/1с «О повышении ответственности руководителей органов печати, радио, телевидения, кинематографии, учреждений культуры и искусства за идейно-политический уровень публикуемых материалов и репертуара»4, постановление ЦК КПСС от 21 января 1972 г. «О литературно-художественной критике»5, постановление ЦК КПСС от 30 июля 1982 г. «О творческих связях литературно-художественных журналов с практикой коммунистического строительства»6, др.
Значительные изменения в области управления культурой произошли в 1953 г. — был принят Закон СССР от 15 марта 1953 г. «О преобразовании министерств СССР»7, в соответствии с которым было образовано путем слияния нескольких государственных органов Министерство культуры СССР и «превращает безграничное и едва ли определенное поле культуры в объект государственного администрирования»8.
2 Свод законов РСФСР. Т. 3. М., 1988. С. 551.
3
Руководящие материалы по библиотечному делу. Справочник. М., 1975. С. 125—127.
4 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. М., 1997. С. 188—191.
5 Вопросы идеологической работы КПСС. М., 1972. С. 481—484.
6 Вопросы литературы. 1982. № 8. С. 3—7.
7
Ведомости Верховного Совета СССР. 1953. № 3.
8
Хестанов Р. Чем собиралась управлять партия, создав Министерство культуры СССР // Время, вперед! Культурная политика в СССР / Под ред. И. Глущен-ко, В. Куренного. М., 2013. С. 35—49.
Следующий этап — принятие в 1977—1978 гг. Конституции СССР и конституции союзных и автономных республик. Они, оставив почти без изменений объем правового регулирования культурно-языковых отношений, в частности в сфере официального использования языков, в значительной мере расширили права личности в области использования национальных языков. Впервые была законодательно установлена зависимость полноты осуществления прав граждан различных рас и национальностей от возможности пользоваться родным языком и языками других народов СССР (ст. 36 Конституции СССР 1977 г., ст. 34 Конституции РСФСР 1978 г. и аналогичные статьи в конституциях союзных и автономных республик)9. Это принципиальное положение уже на уровне конституционной нормы получило определенную детализацию — равенство граждан перед законом устанавливалось независимо не только от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и др., но также и от языка (ст. 34 Конституции СССР 1977 г., ст. 32 Конституции РСФСР 1978 г. и аналогичные статьи в конституциях союзных и автономных республик)10.
При конституционном закреплении основных прав и свобод граждан правовые гарантии в сфере культурно-языковых отношений закреплялись лишь касательно права граждан на образование. Как и прежде, гарантии обучения на родном языке распространялись только на школу и не охватывали ни систему дошкольного воспитания, ни большую часть системы образования (ст. 45 Конституции СССР 1977 г., ст. 43 Конституции РСФСР 1978 г.)11. Еще три статьи союзной конституции — ст. 46 о праве пользования достижениями культуры, ст. 47 о гарантиях свободы научного и художественного творчества и ст. 50 о гарантиях свободы слова, печати и т.п., полнота реализации которых во многом зависела от возможности граждан пользоваться родным или иным, избранным ими
9 См.: ст. 31 Конституции Карельской АССР 1978 г., ст. 31 Конституции Мордовской АССР 1978 г., ст. 31 Конституции Татарской АССР 1978 г. ит.д.
10 См.: ст. 29 Конституции Карельской АССР 1978 г., ст. 29 Конституции Мордовской АССР 1978 г., ст. 29 Конституции Татарской АССР 1978 г. и т.д.
11 См. также: ст. 39 Конституции Бурятской АССР 1978 г., ст. 39 Конституции Тувинской АССР 1978 г. и т.д.
языком, не содержали подобных гарантий. То же следует сказать и о ст. 44, 45, 48 Конституции РСФСР и аналогичных статьях в конституциях автономных республик, находившихся в ее составе. Однако следует отметить, что и имевшееся расширение конституционно-правового регулирования национально-языковых отношений по сравнению с ранее действовавшими конституциями стало несомненным шагом вперед.
В отличие от положения с конституционным регулированием прав и свобод личности вопросы официального использования языков не претерпели сколько-нибудь значительных изменений. Как и прежде, в конституционных нормах использовались безликие термины «язык союзной республики», «язык автономной республики», «язык автономной области», «язык автономного округа» (вместо прежнего — «язык национального округа»). Круг регулируемых вопросов не был расширен и, как и в конституциях 1936—1937 гг., ограничивался закреплением языков опубликования законов, постановлений и иных актов Верховных Советов, языка судопроизводства и установлением языков, используемых в государственной символике. Закрепление государственного языка сохранялось в конституциях (1978 г.) Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Армянской ССР12.
Как и прежде, в Конституции СССР 1977 г. закреплялось опубликование актов Верховного Совета СССР на языках союзных республик (ст. 116), а в конституциях союзных республик предусматривалось опубликование законодательных актов на нескольких языках, в зависимости от их национально-государственного устройства и национального состава населения, а также на русском языке. Единственной конституцией, в которой не оговаривался язык опубликования, оставалась Конституция РСФСР13. Однако в конституциях входящих в ее состав автономных республик предусматривалась публикация актов Верховных Советов этих республик на конкретном национальном языке (или языках) народа (или народов), давшего название автономной республике, и на русском языке14.
12
См.: ст. 75 Конституции Грузинской ССР, ст. 73 Конституции Азербайджанской ССР, ст. 72 Конституции Армянской ССР.
13 Статья 110 Конституции РСФСР 1978 г.
14 См., например: ст. 98 Конституции Марийской АССР 1978 г.; ст. 98 Конституции Кабардино-Балкарской АССР 1978 г.; ст. 98 Конституции Дагестанской АССР 1978 г.
Использование языков в государственной символике не претерпело каких-либо изменений по сравнению с ранее действовавшими конституциями 1936—1937 гг. Герб СССР не содержал названия государства, но воспроизводившийся в нем лозунг «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!» повторялся на языках союзных республик и на русском языке. В гербах союзных республик этот лозунг давался на языке союзной республики и на русском языке. Название союзной республики давалось либо на национальном языке, либо на национальном и русском языках. По конституциям автономных республик при написании наименования и в гербе использовался помимо языка союзной республики и русского языка еще и язык соответствующей автономной республики. В конституциях автономных республик в составе РСФСР — на языке (языках) соответствующей автономной республики и на русском языке. В отличие от конституций союзных республик в конституциях автономных республик сохранилось воспроизведение наименования республик на государственном флаге15.
Единственным нововведением в разделе о государственной символике стали статьи о государственных гимнах, утверждение которых входило в компетенцию высших представительных органов власти (ст. 171 Конституции СССР, ст. 182 Конституции РСФСР 1978 г. и соответствующие статьи конституций других союзных республик). В конституциях автономных республик норма о государственном гимне отсутствовала. Закрепляя порядок утверждения государственных гимнов, ни в одной из конституций не упоминалось о существовании текста гимна, а соответственно и языке (или языках), на котором он должен быть создан. Акты высших представительных органов об утверждении государственных гимнов далеко не всегда уточняли язык его текста.
Из всех сфер официального использования языков существенные изменения произошли лишь в конституционных нормах, регулировавших вопросы использования языков в судопроизводстве. В первую очередь это затронуло положения союзной Конституции. В ст. 159 Конституции СССР 1977 г. перечень языков судопроизводства был расширен: помимо языка союзной республики, языка автономной республики, автономной области оно могло те-
15 Статья 157 (о гербе. — Прим. авт.) и ст. 158 (о флаге. — Прим. авт.) Конституции Кабардино-Балкарской АССР 1978 г., ст. 157 и ст. 158 Конституции Чувашской АССР 1978 г., ст. 157 и ст. 158 Конституции Дагестанской АССР 1978 г. ит.д.
перь вестись также на языке автономного округа и на языке большинства населения данной местности. По сути дела, общесоюзная Конституция восприняла и воспроизвела в более отточенной форме существовавшую в ранее действовавших конституциях союзных и автономных республик норму о языке судопроизводства. В Конституцию РСФСР тоже были внесены изменения — она была дополнена указанием об использовании в судопроизводстве «языка большинства населения данной местности» (ст. 171).
Следует отметить, что и в отношении конституционного регулирования, и в отношении текущего законодательства status quo сохранялся вплоть до конца 1980-х гг., когда практически во всех союзных, а также и в некоторых автономных республиках развернулись активные законопроектные работы в области национально-языковых отношений. Предшествовавшие этим событиям годы были отмечены некоторым оживлением законодательной работы и обсуждением проблем развития языков, что было связано главным образом с подготовкой новой редакции Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании. В свою очередь, подготовка новой редакции Основ являлась правовой формой реализации положений Основных направлений реформы общеобразовательной и профессиональной школы.
По сравнению с редакцией указанных Основ 1973 г. в регулировании культурно-языковых отношений произошли заметные изменения: свобода выбора языка обучения включала теперь возможность обучения на родном языке или на языке другого народа СССР, а также право родителей выбирать для детей по желанию школу с соответствующим языком обучения. Изменения, внесенные последовательно в 1979 и 1985 гг., более полно обозначили принципы народного образования. Так, равенство граждан в получении образования устанавливалось независимо не только от социального и имущественного положения, расовой, национальной принадлежности, т.п., но и от языка16. В отношении учебных заведений с преподаванием не на русском языке «для изучения, наряду с родным, русского языка, принятого советскими людьми в качестве средства межнационального общения», было признано необходимым создавать «условия, обеспечивающие свободное владение этими языками» (ст. 20 Основ). Между тем настоятельно выдвигае-
16 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании, п. 1 ст. 4 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 48. Ст. 918.
мые союзными республиками предложения об указании конкретных языков обучения в союзном и республиканском законодательстве не были учтены ни при подготовке упомянутого законопроекта, ни при подготовке республиканских актов об образовании.
На протяжении десятилетий советского периода развития России вокруг правового регулирования культурно-языковых отношений создавалась атмосфера полной и окончательной решенно-сти всех связанных с этим проблем. Отсутствие специального правового акта и необходимых конституционных норм, в совокупности формирующих правовой режим национальных языков, адекватно отражало состояние и не изменившуюся направленность национальной и языковой политики. Правовые акты затрагивали в основном вопросы школы и издательской деятельности, носили, как правило, характер мелочного регламентирования и не решали главной проблемы — создания устойчивого правового режима языков, обеспечивающего на территории России, как и каждого из субъектов союзного государства, а также в целом в рамках Союза ССР, равные возможности и гарантии сохранения и развития языков всех населявших страну народов. Стремительно нараставшие миграционные потоки в годы советского промышленного строительства способствовали развитию тенденции формирования преимущественно национально-русского двуязычия. Кроме того, понимание исторических перспектив развития национальных отношений как неизбежного слияния наций питало и представление о том, что число активно используемых национальных языков неизменно сокращается, а языки малочисленных народов вообще обречены на исчезновение в самое ближайшее время. Подкрепленное идеологической установкой на формирование новой исторической общности — советского народа, отсутствие правового регулирования уже само по себе стало способом регулирования национально-языковых отношений.
Изменения, произошедшие в сфере национальных отношений со времени апрельского Пленума ЦК КПСС (1985 г.) и до момента распада СССР, наиболее ярко сказались на развитии национально-языковых отношений: здесь начался настоящий законодательный бум. В 11 союзных республиках в течение одного года — с января 1989 по январь 1990 г. — были приняты законы о языке (или о языках). И это произошло при укоренившейся тогда законодательной практике принимать правовые акты, сообразуясь с уже существующими общесоюзными (а на тот момент союзный закон о языках еще
не существовал). Их появление было во многом предопределено тем, что национально-языковые отношения воспринимались в названный период как единственный канал проведения национальных интересов. Это было связано со стремлением радикальным образом повлиять на состояние национальной структуры общества и тем самым изменить развитие национальных и национально-государственных отношений. То обстоятельство, что названные республиканские законы появились до принятия общесоюзного акта, свидетельствовало о появлении первой глубокой трещины в монолитном законодательном основании советской федерации.
При анализе законодательства союзных республик о языках не следует упускать из вида два обстоятельства: первое — оно начало развиваться еще во время существования единого союзного государства и то, что с позиций сегодняшнего дня воспринимается как вполне приемлемые правовые нормы, в указанный период расценивалось как нечто ломающее сложившиеся устои. И второе — последствия этого законодательного процесса для современной России до сих пор остаются значимыми.
Принятые республиканские законы о языках «взорвали» всю систему национально-государственных отношений, частью которой было и положение национальных языков в сфере их официального использования. Если прежде сама возможность введения государственного языка в республиках расценивалась как явление негативного характера, противоречащее принципам взаимоотношений между социалистическими нациями, нарушающее их равноправное положение, то в этот период вместо безликого «языка союзной республики» в республиканском законодательстве появилось указание конкретных национальных языков в качестве государственных языков. Ими стали национальные языки народов, давших название соответствующей республике. До этого времени государственный язык был закреплен в конституциях только трех союзных республик — Грузии, Азербайджана и Армении. Введение государственного языка в союзных республиках оформлялось по-разному. Порой этому предшествовало закрепление государственного языка в республиканской конституции17, но, как правило, конституционная норма появлялась одновре-
17 Например, дополнение в Конституцию Литовской ССР — ст. 771, было принято в ноябре 1988 г., а правовой акт об использовании языков — в январе 1989 г.
менно или после принятия закона о языках. Форма конституционного закрепления государственного языка также в разных республиках была различной: либо просто констатировался сам факт введения государственного языка, либо давалась развернутая формула о его введении, о сферах его использования, содержащая также гарантии прав иноязычных граждан.
При введении государственного языка в ряде союзных республик поступали предложения (порой многочисленные) одновременно придать аналогичный статус и русскому языку как языку-посреднику в многонациональном сообществе18. Однако за русским языком, как правило, закреплялось положение языка межнационального общения с совершенно неопределенным правовым режимом. Так, в Законе Украинской ССР «О языках в Украинской ССР» «языками межнационального общения в Украинской ССР» являлись украинский, русский и другие языки, кроме того, государство обеспечивало «свободное пользование русским языком как языком межнационального общения народов Союза ССР» (ст. 4 Закона)19. Таким образом, республиканское законодательство использовало сразу два понятия — язык межнационального общения в республике и язык межнационального общения народов СССР, не проводя между ними каких-либо отличий. Закон Молдавской ССР «О функционировании языков на территории Молдавской ССР» закреплял положения русского языка как языка межнационального общения в СССР (Преамбула Закона)20, а, например, правовые акты Литвы и Эстонии вообще не использовали 21
указанного понятия21.
18
Следует отметить, что в тот период все союзные республики представляли собой многонациональные сообщества, только Армения обладала тем уровнем национальной однородности, который позволял отнести ее к числу мононациональных государств — нация, давшая название республике, составляла более 90% населения; в остальных союзных республиках этот показатель колебался от 53 до 82% населения, а в двух из них был менее 50%.
19 Ведомости Верховного Совета Украинской ССР. 1989. № 45. Ст. 631.
20
Ведомости Верховного Совета и Правительства Молдавской ССР. 1989. № 9. Ст. 217.
21
См.: Указ Президиума Верховного Совета Литовской ССР от 25 января 1989 г. «Об употреблении государственного языка Литовской ССР» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской ССР. 1989. № 4. Ст. 11; Закон Эстонской ССР от 18 января 1989 г. «О языке» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР. 1989. № 4. Ст. 60.
Если a priori исходить из нерушимости советской федерации и слияния социалистических наций в единый советский народ, то термин «язык межнационального общения» должен был восприниматься как язык общегосударственный со всеми вытекающими последствиями материального и организационного характера. Но если смотреть с точки зрения приобретения (или восстановления) национальной независимости от «советской империи» и принимать во внимание содержание республиканских правовых актов, можно с уверенностью констатировать обратное — русскому языку отводилась роль языка, нежелательного для использования. Динамика развития законодательного регулирования в этом направлении весьма показательна на следующем примере. В марте 1992 г. в Закон Латвийской Республики о языках были внесены изменения. В соответствии с новой редакцией Закона в государстве, где русские составляли на тот момент более 40% населения, общение в органах государственной власти и государственного управления могло производиться теперь на латышском, английском, немецком и русском языках (ч. 3 ст. 8 Закона)22 вместо прежних латыш-
23
ского и русского языков23.
Почти все республиканские законы о языках имели много общего по своему содержанию и структуре. Они включали разделы о рабочем языке государственных органов, организаций, учреждений и предприятий, о языке судопроизводства, о языке образования, науки и культуры, о языке информации, о государственной защите государственного языка, о праве граждан на свободный выбор языка общения в сфере официальных взаимоотношений.
Законы о языках вводили обязательное употребление государственного языка. Сроки, отпускавшиеся республиканским законодательством на его введение, колебались от двух-трех до пяти — восьми лет. Как правило, в качестве рабочего языка организаций, учреждений и предприятий, находящихся на территории республики, указывался один язык — государственный. Причем на выбор рабочего языка не оказывали влияние ни их ведомственная подчиненность, ни принадлежность их к союзной собственности, ни национальный состав их работников. Надо от-
22
Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1992. № 7. Ст. 203.
23
Статья 8 Закона Латвийской ССР о языках // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР. 1989. № 20. Ст. 255.
метить, что если в функции определенного органа власти или учреждения, предприятия, организации входили функции обслуживания многонационального населения, то этот фактор все же принимался во внимание. Так, в Законе Эстонской ССР о языке в связи с тем, что в республике после эстонского «наиболее часто пользуются как родным» русским языком, частному лицу гарантировалась возможность ведения дел и общения на эстонском и русском языках (ст. 11 Закона). Однако требование об обязательном знании языка национального меньшинства при этом не вводилось. В отличие от Эстонии в Латвии при закреплении в Законе аналогичной нормы было внесено требование владения чиновником и латышским, и русским языками. Но после внесения изменений в Закон в марте 1992 г. эта норма трансформировалась — необходимо стало знать и употреблять государственный язык и другие языки (ст. 4 Закона)24.
В квалификационные требования для занятия соответствующих должностей (или в перечень должностных обязанностей) включалось только знание государственного языка. Оно предъявлялось к гражданам вне зависимости от их национальной и языковой принадлежности, и потому чрезвычайно остро стоял вопрос о том, с какого времени это требование становилось обязательным. Очевидно, что при резком переходе с одного рабочего языка на другой нарушались конституционные права иноязычного населения и, как следствие, возрастала межнациональная напряженность в обществе. Может быть, наиболее взвешенным подходом отличалось здесь законодательство Украинской ССР. Попытка закрепить принцип недопустимости дискриминации по языковому признаку была сделана в Законе «О языках в Украинской ССР». В нем содержалось положение о том, что незнание гражданином украинского или русского языка не может являться основанием для отказа в приеме на работу, но после заключения трудового договора работник был обязан в установленный срок овладеть рабочим языком органа или организации (ст. 6 Закона). Сроки введения в действие положений ст. 6 Закона устанавливались от трех до пяти лет. К сожалению, последующий дрейф в сторону выдавливания русского языка из всех сфер использования превратил эту правовую норму в фикцию.
24 Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1992. № 7. Ст. 203.
Между тем практически в каждой союзной республике складывалась ситуация, когда значительной части населения предоставлялись минимальные сроки, за пределами которых граждане должны были быть готовы нести новые обязанности — использовать в качестве рабочего языка государственный язык. Законодательством республик не предусматривалась возможность изучения языка, например на курсах с отрывом от производства или посредством аналогичных форм обучения. Переход на государственный язык не был подкреплен со стороны государства полноценным исполнением собственных обязательств по созданию условий для изучения языка инонациональным (или иноязычным) населением. Для осуществления программы перехода на государственный язык с соблюдением прав граждан, для которых он не являлся родным, необходима была большая предварительная работа по созданию учебников, словарей, подготовки преподавательских кадров. Однако ни финансовых, ни материальных, ни организационных ресурсов в республиках для этого не хватало. Реалистично подходя к данной проблеме, Закон «О государственном языке Киргизской ССР», принятый в сентябре 1989 г., отложил окончательный перевод делопроизводства на государственный язык до 1 января 1999 г.25 В прибалтийских же республиках основное внимание было уделено нормативно-правовой стороне этого перехода: разрабатывались и принимались постановления об установлении категорий владения государственным языком, порядка аттестации на знание государственного языка и т.д.26
Введение государственного языка изменило отношение к организации образования на нем. Учитывая не совсем, а порой и совсем неблагополучное положение в последние десятилетия совет-
25
Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. 1989. № 17. Ст. 141, 142.
26 См.: Порядок преподавания языков и установления требований к владению языком, утвержденный распоряжением Совета Министров Эстонской ССР от 12 апреля 1989 г. № 77-К; Руководство по применению требований к владению языком в Эстонской ССР, утвержденное постановлением Государственного комитета ЭССР по труду и социальным вопросам от 14 июля 1989 г. № 10; Положение об аттестации на знание государственного языка, утвержденное постановлением Совета Министров Латвийской Республики от 25 мая 1992 г. № 189; Квалификационные категории владения государственным языком, утвержденные постановлением Правительства Литовской Республики от 30 апреля 1992 г. № 314; Положение об аттестации кадров на уровень знания государственного языка — приложение № 1 к постановлению Правительства Республики Молдова от 28 декабря 1993 г. № 805.
ского периода с национальными школами, средними специальными и высшими учебными заведениями с преподаванием на «языке союзной республики», очевидно, что все финансовые и материальные ресурсы были направлены в первую очередь на восстановление или организацию системы образования на государственном языке. Сосредоточенность главным образом на этих проблемах стала отчасти причиной того, что не было уделено должного внимания созданию системы изучения государственного языка иноязычным населением. Тем самым были проигнорированы конституционные права лиц, принадлежавших к этой категории населения, прежде всего их право на труд и на получение образования на родном языке. А между тем в республиканских законах о языках декларировалось, что статус государственного языка не затрагивает конституционных прав граждан других национальностей поль-
27
зоваться своим родным языком27.
В законодательстве республик содержались гарантии граждан на получение образования на родном языке, а также сохранение и развитие культуры на языках народов, проживающих в республи-ке28. В большинстве союзных республик государственный язык потеснил позиции русского языка в названных сферах. Но пока еще по-прежнему образование, в том числе среднее специальное и высшее, можно было получать и на русском языке29. Однако, как показывает анализ текстов республиканских законов, признание свободного выбора языка обучения неотъемлемым правом граждан толковалось преимущественно как право получения ими образования на государственном языке.
Государственный язык являлся приоритетным в сфере культуры. Весьма показательны ст. 19, 22, 24 Закона Эстонской ССР о
27
См., например: Преамбула Закона Латвийской ССР о языках // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР. 1989. № 20. Ст. 255; Преамбула Закона Белорусской ССР «О языках в Белорусской ССР» // Собрание законов БССР, Указов Президиума Верховного Совета, Постановлений Совета Министров БССР. 1990. № 4. Ст. 46.
28
См., например: ст. 28 Закона Белорусской ССР «О языках в Белорусской ССР».
29
См.: ст. 11, 12 Закона Латвийской ССР о языках; ст. 18, 20 Закона Молдавской ССР «О функционировании языков на территории Молдавской ССР»; ст. 19 Закона Казахской ССР от 22 сентября 1989 г. «О языках в Казахской ССР» // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. № 40—41. Ст. 239; ст. 25 Закона Узбекской ССР от 21 октября 1989 г. «О государственном языке» // Ведомости Верховного Совета Узбекской ССР. 1989. № 26—28. Ст. 453.
языке. Республика обязана была обеспечить получение образования на эстонском языке; а граждане имели право на получение профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на эстонском языке, выпускникам русскоязычных школ возможность получения образования обеспечивалась в соответствии с потребностями и возможностями республики. Республика обеспечивала приоритет развития эстонскоязычной культуры, одновременно поддерживая культуру других национальных групп. Закон Украинской ССР «О языках в Украинской ССР» закреплял свободный выбор языка обучения в качестве неотъемлемого права граждан (ст. 25 Закона) и в то же время вводил украинский язык как обязательный для всей системы воспитания, обучения и образования. Использование иного национального языка было возможно только в местах компактного проживания граждан других национальностей (ст. 25, 26, 27, 28 Закона). В Законе Белорусской ССР содержались аналогичные нормы, но они были несколько смягчены: государство гарантировало право граждан на воспитание, обучение и образование на белорусском либо на русском языках (ст. 22 Закона)30.
Республиканские законы о языках называли языком, используемым в сфере культуры, прежде всего государственный язык. Без каких-либо оговорок только в Законе Казахской ССР «О языках в Казахской ССР» устанавливалось равноправное функционирование казахского и русского языков (ст. 21 Закона). Иногда норму о языке, используемом в сфере культуры, расширяли за счет введения языков национальных меньшинств. Так, например, в соответствии со ст. 22 Закона Молдавской ССР «О функционировании языков на территории Молдавской ССР» республика брала на себя обязанность создавать условия для развития помимо молдавской еще и гагаузской культуры и науки, а в Латвийской ССР гарантировалось сохранение и развитие культуры ливов на ливском языке (ч. 2 ст. 15 Закона о языках)31.
Права национальных меньшинств в области национально-языковых отношений в той или иной форме (с большей или меньшей полнотой) были урегулированы в республиканских законах о язы-
30
Собрание законов БССР, Указов Президиума Верховного Совета, Постановлений Совета Министров БССР. 1990. № 4. Ст. 46.
31
Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР. 1989. №20. Ст. 255.
ках. Значение имело не только само существование инонационального населения, но желание законодателя отразить этот факт в правовых актах. Так, в тексте Указа Президиума Верховного Совета Литовской ССР о гарантиях конституционных прав иноязычного населения не упоминались конкретные национальные языки, а закреплялась возможность использования (или перевода) русского или других языков, приемлемых для обеих сторон32. Следует отметить, что в отличие от соседней Белоруссии, где в годы, предшествовавшие принятию закона о языке, шло резкое сокращение числа средних школ с обучением на белорусском языке (особенно это касалось городских школ), в Литве положение было другим. В 1987/88 учебном году общеобразовательные школы с преподаванием на литовском языке составляли 88,6%, а количество учащихся в них — 82,5%; с преподаванием на русском языке — 5,4% и соответственно 15,5% учащихся и с преподаванием на польском языке — 2,2% и 2% учащихся33. Напротив, в законе Молдавской ССР давался перечень языков обучения, воспитания, образования. В их число входили гагаузский, украинский, болгарский, иврит, идиш и др. (ст. 18 Закона). Закон Узбекской ССР содержал перечисление национальных групп — таджиков, казахов, киргизов, туркмен, татар, крымских татар, уйгуров, корейцев, турок, среднеазиатских евреев и др., которым республика обеспечивала права в сфере образования, культуры, информации на использование родного языка (ст. 29 Закона). В соответствии с законом Узбекской ССР русские не включались в число национальных меньшинств, а русский язык до определенного момента занимал место языка-посредника и наряду с узбекским являлся основным языком в сфере образования и культуры. Однако, как показало дальнейшее развитие национально-государственных отношений, подобные уточнения не стали реальной гарантией соблюдения прав национальных меньшинств в сфере национально-языковых отношений.
В условиях существования Союза ССР создание приоритетного положения для государственного языка было еще хоть как-то объяснимо. Союзные республики брали на себя государственную заботу о языке нации, давшей название республике, а о многочис-
32
Указ Президиума Верховного Совета Литовской ССР «Об употреблении государственного языка Литовской ССР» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской ССР. 1989. № 4. Ст. 11.
33
Уакаппез пауДепоз. 14Нероз 1988. № 161. Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 6
ленном национальном меньшинстве, для которого родным был русский язык, надлежало заботиться федеральному центру. По сути, это было перераспределение компетенции, произведенное «снизу» по инициативе республик. Между тем республиканское законодательство так и не разрешило одну из главных и, безусловно, острых проблем — о положении русского языка в Советском Союзе: являлся ли он языком межнационального общения, языком национального меньшинства или языком коренного населения? Если же он обладал всеми этими характеристиками сразу, то каковы должны были быть обязанности республик по созданию условий его развития и использования, а также по обеспечению реализации прав граждан, для которых этот язык был родным? Впоследствии, получив независимость, в бывших союзных республиках вместе с отказом от использования русского языка отказались и от полноценного учета прав русского и русскоязычного населения в области национально-языковых отношений.
Принятие законов о языках расценивалось в союзных республиках прежде всего как экстренные меры по созданию благоприятных условий для всестороннего функционирования того или иного национального языка на его исторической территории и противодействие языковой ассимиляции и потере национальной самобытности, сиречь — независимости. Одним из направлений развития национально-языковых отношений, декларировавшимся в республиках, было освоение национального языка, ставшего государственным, всеми жителями республики для достижения его функционирования во всех сферах государственной и общественной жиз-ни34, фактически это означало полную смену приоритетов — замену русского языка государственным языком союзной республики.
Таким образом, накануне распада Союза русский язык был поставлен на территориях союзных республик в положение persona non grata. Даже в том случае, если за ним законодательно закреплялась роль языка межнационального общения, фактически он методично низводился до положения языка национального меньшинства, поскольку практически во всех союзных республиках русские составляли наиболее многочисленную национальную группу в среде иноязычного населения. И хотя республики несли
34 Постановление Верховного Совета Латвийской ССР «О мерах по радикальному улучшению изучения латышского языка населением республики» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР. 1989. № 20. Ст. 253.
провозглашенные в их конституциях обязательства по соблюдению равноправия граждан вне зависимости от их национальной и языковой принадлежности, защита прав этого национального меньшинства в сфере национально-языковых отношений воспринималась по большей части как защита языка центральной, федеральной администрации и сохранения преимущественно национально-русского типа двуязычия. Устойчивое противодействие повсеместному использованию русского языка стало отражением набиравшего силу центробежного процесса. Совершенно очевидно, что дело заключалось не только и не столько в потребностях развития национальных языков, сколько в сложившейся системе национально-государственных отношений и этнополитической ситуации. Об этом свидетельствует и то, что в ряде республик существовали законодательные предположения о введении требования знания государственного языка как условия получения или сохранения гражданства, порой в сочетании с цензом оседлости (что, как известно, и было реализовано в ряде бывших союзных республик после распада Союза ССР). Как отметил в своей работе М.Н. Губогло, анализируя этот период, «этнополитический, или даже чисто политический момент заслоняет момент социолингвистический... В действительности языковые законы нередко обходят язык и глубоко вторгаются в политику»35.
Принятый в апреле 1990 г. Закон СССР «О языках народов СССР»36 отчасти воспроизводил структуру республиканских законов о языках. Общесоюзный закон закреплял в качестве официального языка СССР русский язык, гарантировал свободное развитие и использование языков народов СССР и связанные с этим права граждан, причем в Преамбуле закона подчеркивалось, что он «не регулирует использование языков народов СССР в межличностных неофициальных взаимоотношениях».
Общесоюзный закон о языках — Закон СССР «О языках народов СССР», в значительной мере опирался на уже сложившуюся в союзных республиках законодательную базу, исключая те крайности, которые были присущи некоторым республиканским законам. Так же как и республиканские законы, он закрепил язык,
35
Губогло М.Н. Мобилизованный лингвицизм. Т. 1. Переломные годы. М., 1993. С. 38.
36 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 327.
обязательный к употреблению — официальный язык СССР (ст. 4 Закона). Из нескольких возможных вариантов, которые обсуждались в ходе работы над законопроектом, был выбран на тот момент самый нейтральный термин. Непрочность советской федерации, в которой многие боялись себе признаться, не позволила использовать термин «государственный язык СССР», который вызывал резкое неприятие со стороны союзных и автономных республик. Но наметившиеся в общесоюзном государстве нестроения способствовали тому, что не был использован и аморфный термин «язык межнационального общения».
За союзными и автономными республиками было закреплено право, которое многие из них уже реализовали, «определять правовой статус языков республик, в том числе устанавливать их в качестве государственных языков» (ч. 1 ст. 4 Закона). Была разграничена компетенция Союза ССР, союзных и автономных республик в области законодательства о развитии и использовании языков народов СССР. В соответствии со ст. 2 Закона к ведению Союза было отнесено установление принципов и определение общих положений законодательства о языках народов СССР, а также определение правового статуса и сфер применения общегосударственного языка. Республикам предоставлялось право самостоятельно регулировать вопросы национально-языковых отношений на своей территории «с учетом интересов проживающих на ней народов».
Вопрос о гарантиях использования и развития языков был одним из центральных в союзном законе (ст. 5, 6, 8 Закона). В отличие от республиканских законов, где декларировалась свобода использования и развития языков народов, населяющих республику, в рассматриваемом правовом акте обязанности государства по обеспечению прав граждан в сфере национально-языковых отношений была переведена в плоскость относительно стройной системы их реализации. Союзное государство, союзные и автономные республики, автономные области и округа обязаны были создавать материальную базу для развития языков народов СССР, функционирующих на их территориях, и стимулировать их изучение. Обязанности государства по развитию языков народов СССР включали обеспечение обучения на этих языках и их изучение, подготовку преподавательских кадров, издание словарей, справочников, учебной литературы, развитие средств массовой информации, развитие литературы, науки и искусства. Принимаемые в этих целях программы развития языков народов СССР были нескольких
уровней — общесоюзные, республиканские и местные. Финансировались они за счет средств соответствующих бюджетов. Для реализации программ развития языков малочисленных народов могли привлекаться также централизованные средства. На добровольной основе для реализации соответствующих программ могли привлекаться средства национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.
Союзный закон предоставлял дополнительные гарантии трудовых прав граждан. Их ограничение в зависимости от владения языками народов СССР было возможно в случаях, предусмотренных общесоюзным и республиканским законодательством (ст. 8). Особо выделялось использование языков народов СССР в сфере обслуживания — торговли, медицинской помощи, транспорта, бытового обслуживания и др. (ст. 13 Закона). Ее работники обязаны были применять избранный обслуживаемым гражданином язык в пределах предусмотренных общесоюзным и республиканским законодательством. Эта статья вводилась в действие в течение пяти лет с момента принятия перечня должностей, для занятия которых требовалось знание соответствующего национального языка или официального языка СССР.
Закон СССР подробно регламентировал использование языков в сфере официального общения. В его Преамбуле оговаривалось, что нормы закона направлены на установление правового режима официальных взаимоотношений в рамках советской федерации. Статья 18 вводила двуязычие — государственный язык соответствующей республики и официальный язык СССР, только для союзно-республиканских органов союзных республик и предприятий, организаций, учреждений союзного подчинения. Рабочий язык государственных органов республик, а также предприятий, организаций, учреждений республиканского и местного подчинения устанавливался республиканским законодательством «с соблюдением принципа неущемления прав граждан в использовании родного языка и языков народов СССР» (ч. 2 ст. 18 Закона). К компетенции республик относилось и установление порядка использования в работе государственных органов языков в местах компактного проживания иноязычного населения (ст. 19 Закона). Между тем, если права граждан при их обращении в государственные органы были защищены нормой, предусматривающей получение ответа на языке обращения (ч. 2 ст. 9 Закона), то в отношении языковых прав работников этих органов и учреждений не было сделано никаких огово-
рок. Эти вопросы регулировались только в ст. 8, носившей общий характер, но не вводившей принципы построения системы квалификационных требований для занятия соответствующих должностей. В отношении этих вопросов не было проведено разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.
В целом союзный закон представлял собой комплексный, хорошо сбалансированный правовой акт, позволявший обеспечить на том этапе четкое и развернутое правовое регулирование в сфере национально-языковых отношений. Однако он обладал недостатком, который невозможно было исправить, — закон был принят с чудовищным опозданием. Общее состояние национальных отношений в Союзе ССР, на которое отчасти повлияло и запоздалое принятие рассматриваемого правового акта, сказалось впоследствии на реализации его положений.
В отличие от других бывших союзных республик в Российской Федерации закон о языках был принят лишь в октябре 1991 г. С одной стороны, это позволило учесть имевшийся опыт законодательной работы, но, с другой стороны, российский закон создавался в ситуации, отчасти аналогичной той, в которой разрабатывался союзный закон. Во-первых, к моменту его принятия в России уже действовали законы о языках в Калмыцкой ССР — Хальмг Тангч (январь 1991 г.), Тувинской АССР (декабрь 1990 г.), Чувашской ССР — Республики Чавашьен (октябрь 1990 г.), а во-вторых, начался интенсивный процесс изменения государственно-правового статуса субъектов РФ, прежде всего ее автономных республик и автономных областей. Одним из следствий этих изменений стало принятие в большинстве республик законов о языке (языках).
Непростая экономическая ситуация в Российской Федерации в целом и во всех без исключения ее субъектах, а также устоявшаяся десятилетиями практика остаточного финансирования культуры создали сложные условия для развития материальной, финансовой и организационной базы реализации положений как федерального закона, так и законов субъектов Федерации. Кроме того, в период создания республиканских законов затухающие центробежные тенденции давали рецидивы вследствие не только сложившейся тяжелой экономической ситуации, но и нерешенности ряда проблем национально-государственного строительства, в том числе и проблем совершенствования правового режима языков народов Российской Федерации. Между тем «неверное определение причины ...мешает найти лекарство. Незнание прошлого не только
вредит познанию настоящего, но ставит под угрозу всякую попыт-
37
ку действовать в настоящем»37.
Все предшествующее развитие правового регулирования использования языков народов России позволяет сделать вывод о том, что процессу нарастания национальной (этнической) неоднородности сопутствует его правовое отражение в правовых нормах. Принципы, заложенные в основу языковой политики во времена Российской империи и оформленные в единичных правовых актах, получили впоследствии лишь частичное развитие в законодательстве последующих периодов.
В советский период, несмотря на первоначальные объективные достижения в языковом строительстве, потребности развития языков народов России не получили сколь-нибудь целостного правового оформления. Конституционно-правовое закрепление получили лишь отдельные вопросы: использование языков при опубликовании законов и в судопроизводстве, право граждан на обучение в школе на родном языке, но какого-либо полновесного развития в нормах соответствующих законов не последовало. Если на начальном этапе политическая целесообразность учета языковых интересов народов России находила отражение в нормативных правовых актах, то в конце советского периода политическая доминанта — «формирование новой исторической общности — советского народа», взгляд на язык как на нечто второстепенное в жизни нации привели к игнорированию роли конституционно-правового регулирования использования языков в развитии национальных отношений. Это во многом способствовало тому, что в союзных и автономных республиках были приняты законы о языках, которые, по сути дела, свели возможности правового регулирования национально-языковых отношений к политизированным декларациям.
Современный период позволяет говорить о преодолении подобного подхода в решении культурно-языковых проблем, которые должны рассматриваться, прежде всего, исходя из реальных потребностей развития национальных языков и интересов их носителей, сместить акцент в правовом регулировании на охрану языков как национального, культурного достояния. Здесь очень важно сосредоточить внимание на дифференцированном подходе в правовом регулировании использования национальных языков (основы которого были заложены еще в Российской империи), по-
37
Блок М. Апология истории или ремесло историка. М., 1986. С. 25. Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 6
зволяющем в ходе реформы федерации всесторонне учитывать как особенности языкового и культурно-исторического развития народов России, так и потребности развития единого федеративного государства. Разработка и принятие Основ государственной культурной политики, утвержденных Указом Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 8 0 8 38, как определенный способ осмысления пути развития национальных, в том числе и культурно-языковых, отношений должны стать основой для систематизированного подхода к вопросам правового воздействия на их развитие.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Блок М. Апология истории или ремесло историка. М.: Наука, 1986.
Вопросы идеологической работы КПСС. М.: Политиздат, 1972.
Губогло М.Н. Мобилизованный лингвицизм. Т. 1. Переломные годы. М.: Наука, 1993.
История советской политической цензуры. Документы и комментарии / Под ред. З.К. Водопьяновой. М.: РОССПЭН, 1997.
Хестанов Р. Чем собиралась управлять партия, создав Министерство культуры СССР //Время, вперед! Культурная политика в СССР / Под ред. И. Глу-щенко, В. Куренного. М.: ИД ВШЭ, 2013.
TO THE 100TH ANNIVERSARY OF THE OCTOBER REVOLUTION: LATE SOVIET PERIOD OF THE DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON CULTURAL-LINGUISTIC RELATIONS
Elena M. Dorovskikh
Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences
10, Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation
E_mail: theory_of_law@igpran.ru
The base of growth and development of Russia is cultural and intellectual potential of Russian society which requires proper attention including developing a system of measures intended to secure with the help of the law the space of spiritual life of citizen. The necessity of preserving the cultural identity for Russia has multiple aspects. Special attention should be drawn to legislation in the field of linguistic relations as an important part of social and cultural relations. The regulation of cultural and language relations in soviet times went through multiple stages. Ideological course on providing maximum of «trust in proletariat's class struggle on the side of foreigners» became a well prepared soil for language-buil-
38 C3 PO. 2014. № 52 (q. 1). CT. 7753.
ding of 1920—1930. That was marked by objective significant improvements in development of languages of all nations of USSR. Though the regulation mostly concentrated on official usage of national languages.
Legal regulation of culture, the spiritual world of a person, cultural-language relations, cultural traditions of the peoples of Russia, use of languages, law on languages, collapse of the USSR
REFERENCES
Blok, M. (1986). Apologiya istorii ili remeslo istorika [Apology of History or the Craft of the historian]. Moscow: Nauka. (in Russ.).
Guboglo, M.N. (1993). Perelomnye gody. T. 1. [The Critical Years. Vol.1.]. In: Mobilizovannyi lingvitsizm [Mobilized Linguicism]. Moscow: Nauka. (in Russ.).
Vodop'yanova, Z.K. ed. (1997). Istoriya sovetskoipoliticheskoi tsenzury. Doku-menty i kommentarii [History of Soviet Political Censorship. Documents and Commentaries]. Moscow: ROSSPEN. (in Russ.).
Khestanov, R. (2013). Chem sobiralas' upravlyat' partiya, sozdav Ministerstvo kul'tury SSSR [What the Party was Going to Manage by Creating the Ministry of Culture of the USSR]. In: Glushchenko, I., Kurennoi, V. eds. Vremya, vpered! Kul'tur-nayapolitika v SSSR [Time, Forward! Cultural policy in the Soviet Union]. Moscow: ID VShE. (in Russ.).
(1972). Voprosy ideologicheskoi raboty KPSS [Questions of Ideological Work of the Communist Party]. Moscow: Politizdat. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Доровских Елена Митрофановна — кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора теории права и государства Института государства и права Российской академии наук, заведующая редакционно-издательским отделом Института государства и права Российской академии наук.
AUTHORS' INFO:
Elena M. Dorovskikh — Candidate of legal Sciences, Research Fellow of Theory of State and Law Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Head of Editorial-publishing Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Доровских Е.М. К 100-летию Октябрьской революции: позднесоветский период развития законодательства о культурно-языковых отношениях // Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 6. С. 121—144.
FOR CITATION:
Dorovskikh, E.M. (2017). To the 100th Anniversary of the October Revolution: Late Soviet Period of the Development of Legislation on Cultural-linguistic Relations. Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 12(6), pp. 121—144.
