CC BY
45
Международный научно-практический онлайн-семинар «Изменения в современном законодательстве, регламентирующем деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации и Республике Беларусь: проблемы и перспективы»
International scientific-practical online seminar «Changes in the current legislation governing the activities of law-enforcement agencies of the Russian Federation and the Republic of Belarus:
problems and prospects»
23 марта 2016 года кафедра теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России совместно с Академией МВД Республики Беларусь провела международный научно-практический он-лайн-семинар на тему «Изменения в современном законодательстве, регламентирующем деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации и Республике Беларусь: проблемы и перспективы».
Цель проведения мероприятия заключалась в налаживании тесных контактов представителей двух крупных образовательных центров России и Беларуси, проведении открытого диалога о новациях в нормативном регулировании деятельности полиции/милиции государств Российская Федерация и Беларусь, движении навстречу, обмене опытом, поиске возможных позитивных, результативных направлений взаимодействия.
Аудитория мероприятия собрала 70 человек, включая удаленных участников. В оживленной дискуссии приняли участие профессорско-преподавательский состав кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, адъюнкты адъюнктуры Нижегородской академии МВД России, представители кафедральных коллективов Нижегородской академии МВД России и Академии МВД Республики Беларусь.
В.А. Толстик, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы
в полицейском законодательстве
Изменение законодательства как комплексная теоретическая проблема предполагает док-тринальный анализ понятия, сущности, видов, форм, причин и других аспектов, соотношения со смежными понятиями.
В настоящей статье будет затронут один, но очень важный теоретический и практический аспект — проблема обоснованности и необоснованности изменения законодательства.
Поставим два предварительных вопроса.
Можно ли обойтись вообще без изменения законодательства? Очевидно, что нет. Это противоречит природе правового регулирования общественных отношений. Динамика правового содержания не в последнюю очередь обусловлена динамикой общественных отношений, формой отражения которых право, собственно, и является. Консервация правовых предписаний в условиях, когда назрела объективная потребность в их изменении, также негативно сказывается на эффективности правового регулирования, как и любые изменения закона в условиях отсутствия такой потребности1.
Можно ли абсолютно произвольно и безболезненно изменять законодательство? Тоже нет.
Следовательно, ключевой теоретический вопрос: в каких случаях законодательство изменять обоснованно, а в каких нет?
Почему необоснованное изменение законодательства вредно? Дело в том, что необоснованное изменение законодательства противоречит закономерности устойчивости, стабильности правового регулирования. Суть закономерности такова: чем более продолжительный период времени
1 Толстик В.А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г Н. Новгород, 23—24 мая 2013 г): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 81.
232
Юридическая наука и практика
установленные правила остаются без изменения (при отсутствии веских к тому оснований), тем выше их эффективность1.
Объясняется это довольно просто. Люди постепенно привыкают к действующим правилам поведения. Последние прочно входят в их правовое сознание и становятся привычным, традиционным регулятором поведения. Их консерватизм выступает залогом законности и правопорядка.
Стабильность законодательства — важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни страны2.
Необоснованное изменение действующего законодательства влечет за собой не только нарушение привычного уклада правовой жизни, но и целый ряд издержек материального и нематериального плана. Цена таких издержек может быть чрезвычайно высока. Именно поэтому каждый раз, когда на том или ином уровне государственного управления рассматривается вопрос о частичной или полной коррекции закона, необходимо наличие веских оснований для любой законодательной инновации.
Представления о том, что закон приняли и он тут же начал полноценно действовать — это примитивные представления, в их основе либо юридическое невежество, либо та или иная «корысть». По сути, в данном случае следует говорить о деформации правового сознания, выражающейся в таких формах, как правовой дилетантизм, правовой идеализм, правовой популизм и правовой пиар, целью которого в отличие популизма является привлечение внимания посредством инициирования принятия, изменения, дополнения или отмены закона.
Что же мы наблюдает на практике? Возьмем три важнейших кодекса. С момента вступления в действие в Кодекс об административных правонарушениях РФ изменения вносились более 306 федеральными законами. В Налоговый кодекс РФ — 300 законами. В Уголовный кодекс — 192 законами. Если при этом учесть, что каждым таким законом изменялась не одна, а несколько норм, то общее количество изменений в любом из отмеченных документов превышает тысячу.
Совершенно очевидно, что подобная законодательная активность не может быть признана обоснованной, она вредна и нуждается в разумном ограничении.
Современная юридическая наука должна дать аргументированные ответы на два вопроса: в каких случаях изменение законодательства можно признавать обоснованным и как ограничить чрезмерную законодательную активность?
Для ответа на первый вопрос необходимо определить основания, наличие которых будет выступать в качестве необходимого и достаточного условия для изменения законодательства. Отсутствие таких условий должно квалифицироваться как запрет на изменение законодательства.
С нашей точки зрения, в числе оснований обоснованного изменения законодательства можно назвать следующие.
1. Кардинальное или существенное изменение общественных отношений.
Что значит понятие «кардинальные изменения общественных отношений»? Полагаем, что таковыми следует признавать глубинные изменения в системе общественных отношений, выражающиеся в смене экономического, политического и иного уклада. Так, переход в конце прошлого века от социалистических общественных отношений к капиталистическим с неизбежностью повлек декриминализацию целого ряда составов преступлений (спекуляция, частнопредпринимательская деятельность, коммерческое посредничество, нарушение правил о валютных операциях).
Существенные изменения, в отличие от кардинальных, происходят в рамках одного общественного уклада. Так, в условиях галопирующей инфляции для определения размера штрафа разумнее использовать относительные показатели, например минимальный размер оплаты труда (МРОТ), а не абсолютные величины. Но как только экономические отношения стабилизируются целесообразно переходить к абсолютным величинам.
К существенным изменениям общественных отношений следует отнести и возникновение различного рода чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайное положение, военное время), которые могут потребовать соответствующей коррекции законодательства в отношении таких условий.
2. Возникновение новых общественных отношений является самостоятельным основанием для обоснованного изменения законодательства. Вследствие возникновения новых общественных
1 Толстик В.А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г Н. Новгород, 23-24 мая 2013 г.): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 81.
2 Толстик В.А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). С. 283.
отношений в праве возникают пробелы, устранение которых обусловливает обоснованную законодательную активность.
3. Еще одним основанием обоснованного изменения законодательства может быть признана допущенная правотворческая ошибка.
Правотворческие ошибки могут быть содержательными (социальная неадекватность) и технико-юридическими (юридическая неадекватность).
Содержательная правотворческая ошибка (социальная неадекватность)означает, что в содержании закона неверно отразили интересы общества или доминирующие в нем ценности. Однако в данном вопросе не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Общество — это сложно стратифицированное образование. Одним социальным группам будет казаться, что их интересы и культивируемые ими ценности верно отражены в законе, другим нет. В реальной действительности содержание каждой отдельной нормы будет выступать как результат борьбы1.
Технико-юридическая ошибка (юридическая неадекватность) является следствием нарушения требований юридической техники. Данная группа ошибок весьма многообразна. Это могут быть банальные опечатки (знаки препинания), издание противоречащих друг другу актов, формальная неопределенность (неточность, неясность, двусмысленность)и иные2.
Далее предпримем попытку дать ответ на вопрос о том, какие меры можно предложить для ограничения необоснованной законодательной активности?
1. Установить мораторий на изменение законодательства. В качестве вариантов такого ограничения можно предложить, например, 10-летний мораторий на изменение законодательства или установить правило, в соответствии с которым для изменения измененной в последние 10 лет нормы требуется квалифицированное большинство голосов соответствующего субъекта правотворчества. Исключения из данных правил могут быть оправданы лишь вескими основаниями для обоснованного изменения в общественных отношениях.
2. Перечислить в законодательстве основания для обоснованного изменения законодательства. Отсутствие таких оснований будет означать запрет на изменение закона.
3. Закрепить в праве (актах, адресованных соответствующим субъектам правотворчества) запрет на необоснованную дифференциацию правового регулирования.
В теории государства и права в зависимости от степени обобщения фактических обстоятельств и предписываемых ими действий различают казуальное и абстрактное изложение норм права3.
Казуальное изложение предполагает простое перечисление регулируемых нормой фактических обстоятельств или предписываемых ею действий. Абстрактное изложение — это изложение путем обобщения фактических обстоятельств или предписываемых нормой действий с использованием их общих родовых признаков.
Исторически понятия в законодательстве развивались в направлении от непосредственно конкретных ко все более абстрактным. Это объяснялось простым обстоятельством: усложнение и многообразие проявлений жизни не могло быть охвачено конкретными понятиями, которыми осуществлялось правовое регулирование незначительной части действительности и тем не менее требовало большого количества норм; поэтому конкретные понятия постепенно вытеснялись абстрактными, охватывавшими правовым регулированием большую часть возникавших в реальности явлений, процессов, поведение людей4.
В 60-е годы в юридической литературе было высказано суждение о том, что существует общая тенденция развития права — переход от казуальности к абстрактности, к повышению уровня нормативных обобщений5. При этом следует обратить внимание на то, что тенденцию постепенного перехода от казуистического к абстрактному регулированию общественных отношений не следует
1 Подробнее об этом см.: Толстик В. А. От плюрализма правопонимания к борьбе за содержание права // Государство и право. 2004. № 9. С. 13—21; Толстик В. А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права: монография. Н. Новгород, 2008.
2 Подробнее о правотворческих ошибках см.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29—30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М., 2009.
3 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М., 1985. С. 341—342.
4 См.: Общая теория государства и права. Академический курс: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2: Теория права. С. 186.
5 См.: Общая теория советского права. М., 1966. С. 8.
23П
Юридическая наука и практика
рассматривать утрированно, как односторонне направленную. Если бы это было так, то уже давно абстрактное регулирование полностью бы вытеснило казуистическое. Однако этого не произошло и никогда не произойдет прежде всего в силу того обстоятельства, что и первый, и второй способы изложения норм права являются одинаково полезными для решения строго определенных задач правового регулирования. Как в одном случае нельзя обойтись без казуистического регулирования, так и абстрактное регулирование является незаменимым для регламентации иных ситуаций.
Законодатель должен ответственно выбирать способ, который необходимо использовать для регулирования конкретного общественного отношения. При этом главная проблема состоит в том, чтобы в каждом конкретном случае правильно определить такой способ изложения норм права, который позволил бы обеспечить наиболее эффективное регулирование общественных отношений1.
Абстрактный способ изложения норм права позволяет обеспечить эластичность, гибкость правового регулирования, его разумную адаптацию к предмету правового воздействия. Во всех случаях, когда задачи эффективного регулирования могут быть решены посредством обобщающего регулирования, не следует переходить к казуистическому способу регулирования общественных отношений.
В качестве наглядного примера нарушения сформулированного требования можно привести дифференциацию мошенничества в различных статьях УК РФ (статья 159 «Мошенничество», статья 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования», статья 159.2 «Мошенничество при получении выплат», статья 159.3 «Мошенничество с использованием платежных карт», статья 159.4 «Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности», статья 159.5 «Мошенничество в сфере страхования», статья 159.6 «Мошенничество в сфере компьютерной информации»). Понятно, что этот процесс можно продолжать до бесконечности. Есть ли в этом необходимость? На наш взгляд, вопрос риторический.
4. Установить ответственность законодателя за законодательный брак. О чем свидетельствует частое изменение закона? Прежде всего о законодательном браке. О низком профессиональном уровне субъекта правотворчества. Это значит, что законодатель не изучил в должной мере общественные отношения, не выявил закономерности общественного развития, не познал правовую природу вещей, допустил халатность при формулировании текста закона. Вполне очевидно, что за допущенный законодательный брак должна предусматриваться правовая ответственность.
О какой ответственности может идти речь? Этот вопрос нуждается в основательной научной проработке. Понятно, что формы и мера ответственности должны быть дифференцированы в зависимости от степени вины и правовых последствий, возникающих вследствие издания некачественного закона.
В заключение на предмет обоснованности и необоснованности изменений законодательства был проанализирован проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции»и отдельные законодательные акты Российской Федерации»2.
И.Л. Федчук, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД факультета милиции Академии МВД Республики Беларусь
Проблемы и перспективы развития законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел по противодействию насилия в семье
Законодательство Республики Беларусь, регламентирующее деятельность органов внутренних дел по противодействию насилию в семье, является неоднородным и включает нормы различных отраслей права. В силу этого по содержанию нормативно-правовую основу составляют все без исключения отрасли права. Так, основные начала правового регулирования противодействия насилию в семье установлены Конституцией Республики Беларусь, в которой закреплены осно-
1 См.: Толстик В.А. К вопросу о зависимости между степенью конкретизации норм права и иерархией источников права // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27— 28 сентября 2007 г) / под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2008. С. 118.
2 См.: Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения: 21.03.2016).
