CC BY
66
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 349.5 Ю. Ф. Юшкина
ДЕФЕКТЫ ФОРМУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПЕРЕЧНЯ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Исследуются проблемы такого приёма юридической техники, как перечень. Рассматриваются основные дефекты, имеющие место при применении перечня в законодательстве.
Ключевые слова: перечень, применение, дефекты, перечисление, правовой акт.
Для каждого периода развития законодательства дефекты перечня имеют свой специфический характер. Однако неизменным остается наличие среди них изъянов научно-методического характера, которые обусловлены тем, что роль научной доктрины в методическом обеспечении перечня оставалась и остается невысокой. Подобные пробелы чреваты многими вредными последствиями не только для сферы правоприменения, но и в целом для правовой доктрины.
Имеющиеся научные воззрения на природу перечня и, как следствие, на практические итоги их воплощения содержат ряд упущений методологического свойства.
Во-первых, не учитываются место перечня в процессах совершенствования права, его ценность для эффективного правового регулирования общественных отношений. В результате не ведется речи о контроле и установлении ответственности за нерациональное, неадекватное использование перечня. Считается, что подобная деятельность не может нанести вреда социальным отношениям. Вместе с тем перечень всегда используется для решения определенных задач. Используя перечень для разграничения или обособления в группы определённых объектов правоотношений, интересующих законодателя, необходимо учитывать, что это действие может отразиться на решении смежных вопросов или тех же самых вопросов в будущем. В противном случае возможны любые неожиданности.
Условия законности правового акта включают, в том числе, и и соблюдение требований, относящихся к порядку его издания, форме и юридическому содержанию. Между тем встречаются ситуации, когда отсутствует мотивация изложения материала в определённой форме, что обусловлено отсутствием законодательного закрепления перечня. Этот приём законодательной техники в некоторых нормативных актах используется слишком разнопланово, широко и необоснованно.
Из поля зрения специалистов ускользает проблема оценки качества подвергаемого анализу нормативно-правового акта, содержащего перечень (перечни), его подвижность, динамизм возможных изменений и их влияние на содержание и структуру акта. Не меньшее значение имеет вопрос совместимости правовых элементов. Недооценка важности правильного выбора критерия, который положен в основу использования перечня, может повлечь последствия в виде взаимного поглощения перечня перечнем, то есть мы наблюдаем перечень в перечне. В результате внимание правоприменителя «рассеивается», отсутствует единообразие в построении и восприятии содержания нормативного правового акта.
Следовательно, понятие и содержание перечня должны отвечать следующим требованиям: точности в обозначении определённой группы кого (чего)-либо; однозначности понимания; краткости, ясности и простоты. Сфера особенности регулируемых правом общественных отношений определяет тип связи нормативного правового материала, а иными словами, своеобразие того или иного перечня.
Важным для законодателя и правоприменителя остаётся вопрос о способах изложения перечней. Абстрактный способ изложения сводится к обобщению многих действий в одно или к абстрактному понятию без детального описания, без детального перечисления чего (кого) - либо (должностей, прав, обязанностей, объектов и т.п.). С помощью абстрактного способа изложения достигается краткость, а его применение свидетельствует о более высоком уровне юридической техники. При этом следует учитывать, что излишнее абстрагирование отрицательно влияет на последующую реализацию перечня. Совершенно справедливо, в ракурсе рассматриваемой проблемы реализации перечня, следующее утверждение В.А. Толстика: «Слишком высокая степень абстрагирования в формулировании нормы может привести к утрате нормативности и превращению нормативного предписания в общую декларацию или констатацию состояния, т.е. в неправовые категории» [1].
В свою очередь, казуистический способ изложения содержит детальное изложение тех или иных обстоятельств, характеризуется точностью и конкретностью изложения, позволяет с большей
2012. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
определённостью и большей чёткостью регулировать общественные отношения. Осуществление конкретизированных правовых предписаний, закреплённых в перечне, представляет собой детализированный алгоритм, что облегчает реализацию перечня. По нашему мнению, наиболее правильным было бы при формировании перечня использовать казуистический способ изложения. Именно поэтому является спорным утверждение о том, что «каким бы не был совершенным перечень конкретных фактов, казуистический приём не может охватить всех фактов данного рода, и это является его существенным недостатком» [2], так как задача перечня состоит не только в том, чтобы охватить все без исключения обстоятельства, а и в том, чтобы выделить и отграничить, по тем или иным признакам, необходимые группы обстоятельств.
Сказывается также на применении перечня и давление ситуационных факторов, прежде всего политических и экономических. Рост числа актов, обусловленных данными обстоятельствами, лишь создает иллюзию «юридического благополучия» и не дает оснований связывать с этим показателем реальный уровень законности и процесс действия нормативно-правовых актов.
Очень часто многие средства и инструменты правового регулирования разбросаны, не систематизированы. Но это не самый главный дефект действующего законодательства. Основная проблема заключается в разнопорядковости и разноуровневости перечней. Речь идет о том, что зачастую данный приём вместо пользы наносит ощутимый вред. В таких случаях он является эффективным средством сокрытия существа конкретного юридического аспекта, а это источник злоупотреблений перечнями. В итоге применение перечней приобретает формальный, декларативный характер, они необоснованно «размножаются», но, как ни странно, это не подкрепляется их дальнейшим развитием, а наоборот, их содержание «размывается» и «затуманивается». В этом случае речь идёт о дефектах полноты перечня.
Другой изъян перечней кроется в частой смене их содержания. Обновление перечней - объективный процесс. Однако для этого необходима соответствующая подготовка потребителей его результатов, чего не всегда удается добиться вовремя. Так, указом Президента Российской Федерации от 04.08.2004 № 1009 утверждён перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. С 2004 г. по настоящее время было принято более 95 указов Президента Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.
Вне исследований специалистов остаются пределы (границы) и объем (глубина) использования перечня. Есть ли предел глубины использования перечня, сколько ступеней или этапов логического использования перечня должно быть реализовано? Вопрос этот имеет существенное практическое значение. Думается, что более рационально так структурировать закон, чтобы перечень отвечал требованиям юридической техники, а не содержал разнопланового правового материала.
На наш взгляд, не является обусловленным использование законодателем «открытых» по содержанию терминов «другие», «прочие», «иные». Неопределенность подобной конструкции делает практически невозможным в дальнейшем проведение систематизации правовых объектов, препятствует определению социальной ценности конкретного элемента.
Законодательный перечень не должен рассматриваться в сугубо техническом аспекте как технический приём юридической техники для изложения нормативно-правового материала. Не должны упускаться из вида его человеческое измерение и результаты применения. Это является основополагающим требованием к применению перечня, без которого весь процесс теряет всякий смысл. Природный человеческий рационализм, стремление к меньшей затратности и большей результативности должны найти свое воплощение в научно обоснованной методике применения перечня в законодательстве. Эффективность перечня зависит от способностей субъектов, причем как его «производящих», так и реализующих полученные результаты.
Не менее важно и то, что для применения перечня важно «накопить» и систематизировать соответствующий материал. Для этого необходим определенный алгоритм, обозначаемый автором как процесс применения перечня, под которым понимается законодательно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга стадий дифференцирования правовых элементов. Но таковым отечественное правоведение в настоящее время не располагает, и дефекты перечней в правотворческой сфере детерминируются отсутствием в федеральном законодательстве четких правовых основ разработки и применения перечня.
Наблюдаются дефекты и терминологического плана. Существует определённый терминологиче-ски-синонимический ряд перечня. Только по данным справочной правовой системы «Консультант
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Дефекты формулирования и реализации перечня.
Плюс» в системе содержится 10 022 акта, включающих различные реестры, 2 705 актов с различными списками, 175 актов, содержащих различные каталоги, 57 актов с формулярами, 824 акта - с описями, 159 актов, содержащих своды.
Широко распространенными и типичными, как и в классификационной среде [3], являются юридико-технические дефекты. Дефекты подобного свойства сконцентрированы в тех отраслях законодательства, где перечням отводится одно из основных мест в процессах формализации объекта правового регулирования (уголовное, гражданское, административное право). Так, в уголовном праве давно ведётся речь, например, о системе наказаний, критериях назначения наказания [4], смягчающих обстоятельствах, критериях отбора обстоятельств дела для включения в перечни статей отягчающих обстоятельств и необходимости закрепления в уголовном законе исчерпывающего перечня отягчающих обстоятельств [5].
Другой юридико-технический дефект оформления перечня выражается в отсутствии даты введения в действие перечня, установленного актом федерального органа исполнительной власти.
Отсутствует в законодательстве единый подход к текстуальному оформлению перечней. В данном случае имеется в виду не терминологическое обозначение перечня, а его формальное закрепление (оформление) в тексте нормативного правового акта. В принятых и опубликованных федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации перечень может быть оформлен в форме (виде): таблицы, причём отсутствует и единая табличная форма перечня; перечисления пунктов перечня; перечисления разделов, содержащих перечисление пунктов; внесения изменений в перечень путём исключения из него определённых пунктов.
Анализ нормативно-правового материала показывает, что правотворческая практика не имеет единообразия относительно местоположения перечней. В большинстве случаев перечни помещаются в приложения к нормативно-правовым актам, что ведет к значительному «утяжелению» правовой информации. При этом перечни являются основой нормативных правовых актов, а не вспомогательной правовой информацией. Проблема заключается в том, что в преамбуле нормативного правового акта говорится, как правило, об утверждении перечня или о том, что перечень устанавливается согласно приложению, и значимой нагрузки, на наш взгляд, данные словосочетания не несут. Поэтому считаем необходимым рекомендовать законодателю использовать несколько иную форму закрепления перечня, а именно, вместо указания в названии акта, например, «Об утверждении Перечня ...» указывать «Перечень .».
На практике встречаются перечни, обозначенные как «единый перечень», но при анализе выясняется, что это не совсем так. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждён единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации [6]. Вместе с тем распоряжениями Правительства РФ утверждены перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан [7], перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации [8].
Не исключена также и ситуация, когда нормативно-правовой акт опубликован, а перечень, указанный в нём, нет. Является ли это обстоятельством, юридическим основанием для неприменения нормативного акта? Считаем, что является. Отсутствие полной и точной информации о действующих нормативных актах приводит к тому, что применяются либо недействующие или в устаревшей редакции акты, либо не могут быть применены принятые акты.
Дефектность этого приема юридической техники состоит и в том, что он не содержит механизмов, препятствующих появлению, условно назовём, «лжеперечней». Имеются в виду ситуации, когда перечень в том или ином виде создаёт не правотворческий орган и не уполномоченное им должностное лицо. «Казусы» такого рода встречаются, например, при составлении перечней специалистами справочных правовых систем. Следует заметить, что такие перечни не носят правового характера, содержат больший массив информации, чем перечни в праве, но могут содержать ошибки.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: дис. .д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 72.
2. Муравьёв И.А. Законодательное исключение: теория, практика, техника: дис. .канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2009. С. 128.
2012. Вып. 4
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
3. Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве: дис. ... канд. юрид. наук.М.: РГБ, 2005.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 40 «О практике назначения судами уголовного наказания» // БВС РФ. 1999. № 8.
5. Кругликов Л.Л. Критерии отбора обстоятельств дела для включения в перечни статей 38 и 39 УК РСФСР // Проблемы борьбы с преступностью и пути развития уголовного законодательства: межвуз.сб. науч. тр. Свердловск, 1984. С. 25-33.
6. Филимонов В.Д. О необходимости в уголовном законе исчерпывающего перечня отягчающих обстоятельств // Правовые вопросы борьбы с преступностью. Томск, 1985. С. 24-29.
7. Постановление Правительства РФ от 24.03.2000 № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 14. Ст. 1493.
8. Распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Поступила в редакцию 16.05.12
S.F. Yushkina
Defects of formulation and implementation of specification in the Russian legislation
The article studies the problems of such juridical method as a specification. The main defects which take place at the application of said method in the legislation are considered.
Keywords: specification, application, defects, enumeration, legal act.
Юшкина Светлана Филипповна, соискатель Управление Федеральной миграционной службы по Удмуртской Республике
426033, Россия, г. Ижевск, ул. Песочная, 3 (корп. 23)
Yushkina S.F., postgraduate
Department of the Federal Migratory Service
of the Udmurt Republic
426033, Russia, Izhevsk, Pesochnaya st., 3/23
