CC BY
638
УДК 93/94
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА И КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Сорокун Павел Владимирович
к.и.н., заведующий кафедрой теории и истории государства и права.
ФГБОУ ВО Красноярский ГАУ Ачинский филиал Россия, г. Ачинск [email protected]
Краткая аннотация: В статье сделана попытка исследовать историю возникновения и развития взяточничества и коррупции в России. Представлены различные подходы и варианты периодизации истории возникновения и развития коррупции. Проанализированы различные формы борьбы с данным негативным социальным явлением в различные исторические периоды развития российского государства и общества.
Ключевые слова: коррупция, взятка, законодательство об ответственности за взяточничество, уголовное уложение, государственная служба.
HISTORICAL SKETCH OF EMERGENCE AND DEVELOPMENT OF BRIBERY AND
CORRUPTION IN RUSSIA
Sorokun Pavel
Ph.D., Head of the Department of Theory and history of the state and law.
Achinsk branch FGBOU IN Krasnoyarsk State Agrarian University Russia, the city of Achinsk
Short summary: In article the attempt to investigate history of emergence and development of bribery and corruption in Russia is made. Various approaches and options of a periodization of history of emergence and development of corruption are presented. Various forms of fight against this negative social phenomenon during various historical periods of development of the Russian state and society are analysed.
Keywords: corruption, bribe, legislation on responsibility for bribery, criminal code, public service.
История коррупции не уступает по древности истории возникновения первых государственных образований. Это социальное явление имеет глубокие исторические корни. На протяжении многих столетий и тысячелетий коррупция являлась и является до сих пор одной из наиболее опасных угроз национальной безопасности.
В настоящее время, учеными представлены различные варианты периодизации истории коррупции и взяточничества в России. Так, например анализируя генезис коррупции, Н.И. Басецкий и А.В. Башан выделяют четыре его периода:
1) древний, характеризующийся развитием ранней государственности в российских княжествах и Российской империи IX-XV вв.;
2) дореформенный и пореформенный периоды (XVI-XIX вв.);
3) советский период, охватывающий большую часть XX в. (1917-1991 гг.);
4) постсоветский период, начавшийся в 1992 г.
Другой автор принимая саму идею периодизации выделяет следующие периоды:
1) ранний, связанный с принятием первых законодательных актов, предусматривающих ответственность за коррупционные явления при назначении наказания и его исполнении (Судебники 1497 и 1550 гг.), XV-XVI вв.;
2) дореформенный и пореформенный периоды (Соборное уложение 1649 г., указы Петра I), ХУП-ХУШ вв.;
3) советский период (уголовное и уголовноисполнительное законодательство 2030-х годов, УК РСФСР 1960 г. и ИТК РСФСР 1970 г.), 1918-1992 гг.;
4) постсоветский период (УИК РФ 1996 г., Закон РФ от 21 июня 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»), с 1993 г. по настоящее время [8].
Таким образом, можно заключить, что данная проблема исследования истории коррупции и взяточничества остается актуальной и по сегодняшний день. Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества. В связи с этим эффективная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения не только в государстве, но и в социуме в целом [3].
Появление коррупции в России как социального явления связано прежде всего с традициями общества в период становления государственности на Руси в 1Х-Х вв., когда представители государственной власти материально обеспечивались общиной по нормам, установленным главой государства.
Первоначально коррупция для всех чиновников в России была законным видом деятельности. Это было связано прежде всего с тем, что государственные чиновники жили за счет «кормлений», т. е. на подношения от тех, кто был заинтересован в их деятельности.
Князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, но наделив их большими полномочиями.
Местное население не скупилось на подарки. Собрав благодарность, наместники возвращались в столицу, где излишки накопленного добра у них отнимали в пользу казны. Таким образом формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников. «Кормления» были официально отменены в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных сохранилась в нашем менталитете, к сожалению, и по сей день [6].
К XV веку коррупция в России приобрела характер системы. Если чиновник выполнял за подношение какое-то действие, это называлось «мздоимство» и воспринималось как норма. Но с условием если чиновник при этом не нарушал закона. Если же его подкупали для совершения чего-то незаконного, что было возможно благодаря его должности, это относилось уже к «лихоимству». С лихоимством пытались бороться.
Так в России первые шаги по противодействию явлениям коррупционного характера сделал Иван III, а его внук Иван IV (Грозный) ввел смертную казнь за взятки. Взяточничество как форма коррупции отражено в Новгородской и Псковской судных грамотах, Двинской уставной грамоте. Но ведущую роль занимает Судебник 1497 г.
Спустя полвека, появился Судебник 1550 г., в котором вопрос взяточничества стал рассматриваться более детально. В данном нормативном акте конкретизировался порядок отправления правосудия и впервые устанавливалась ответственность судей за вынесение неправильного решения, то есть формулировалось понятие должностного преступления, а именно вынесение неправильного решения в результате получения взятки.
Так, например, для дьяка, который за взятку составил подложный протокол или исказил показания сторон, было предусмотрено наказание в форме тюремного заключения. Кроме того, он должен был выплатить штраф в размере суммы иска.
Со временем, несмотря на то, что появлялось все больше запретов и наказаний, коррупция среди государственных служащих не уменьшилась. Иван Грозный, любитель кардинальных мер, не ограничился поркой за лихоимство; он определил в качестве наказания взяточникам смертную казнь. Но и это особых плодов не принесло, коррупция продолжала процветать.
С XVI в. возникло новое проявление взяточничества - вымогательство. Соборное уложение 1649 г. предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадавшие под понятие коррупции: подлог при переписке судебного дела, утайку пошлин при регистрации дел, притеснение населения [4].
В период правления Петра I было осознано, что коррупция является ужасным злом для государства, подрывает бюджет страны и разлагает общество. Петр начал предпринимать активные попытки борьбы против коррупции.
В целях борьбы с коррупцией 24 декабря 1714 г. Петр I издал указ, который ужесточил наказания за совершение корыстных злоупотреблений по службе государственными чиновниками, и ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений [8].
С 1715 г. чиновники получали фиксированную зарплату, в свою очередь взятка стала считаться преступлением. Однако государственный аппарат при Петре первом настолько разросся, что содержать его стало проблематично. Жалованье, и без того очень скромное, выплачивалось нерегулярно, поэтому взятки вновь стали основным источником дохода, особенно для чиновников низших рангов, Петр решил ужесточить меры наказания. Как писал Ключевский В.О., он решил обнародовать указ с нормой такого толка: «...кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Но его сподвижники в один голос заявили, что в этом случае государь просто останется без подданных. Император советников послушал, но смертную казнь за взяточничество все-таки ввел. Петр вообще постарался поставить борьбу с коррупцией на правовую платформу [7].
В период правления Екатерины II санкции за взяточничество были не столь суровы, как при Петре I, хотя распространенность коррупции в органах власти в это время была также великой. Императрица в большей степени уделяла внимание не ужесточению санкций за совершение корыстных злоупотреблений по службе, а обеспечению принципа неотвратимости наказания за их совершение.
В XIX в. ситуация с коррупцией в стране изменилась не особо. Процветанию взяточничества способствовали и другие факторы. Так например, достаточно долгое время в стране не хватало квалифицированных работников-служащих. Особенно остро эта проблема стояла на окраинах огромной империи. В Сибири массово не хватало компетентных служащих. Это привело к тому, что законом разрешалось поступление на государственную службу ссыльным, среди которых была не только разночинная интеллигенция, но и встречались осужденные за воровство[4].
В русской культуре так сложилось, что обычай часто преобладал над действующим законодательством. За достаточно длительный срок существования крепостничества, в условиях которого подношения хозяину были естественными, сложились особенности массового сознания. Традиция подарков переносилась на взаимоотношения с государственной властью, поэтому люди приносили подношения, рассматривая их не как взятку, а именно как подарок и не осознавая, что они тем самым развращают чиновников. Государственным служащим, в свою очередь, сложно было сопротивляться такому
давлению, поскольку отказ от «подарка» воспринимался как обида [1;9].
Рассматривая историю коррупции в XIX в., нужно обратить особое внимание на Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), в котором была глава «О мздоимстве и лихоимстве». Им устанавливалась ответственность за мздоимство, а наказание за его совершение выражалось в денежном взыскании, вдвое превышающем полученную мзду.
В итоге к середине XIX в. чиновники практически всех рангов постоянно злоупотребляли своим положением и находились при этом в страхе перед разоблачением.
Государственная власть пыталась бороться с засильем взяточничества, неоднократно ставила законодательные барьеры, особенно в самом низу административной пирамиды, но всякий раз безрезультатно. Не прижились ни попытки конкурсного распределения казенных подрядов, ни иные такого же рода нововведения.
При царствовании Александра II было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных в новой редакции 1866 г., по существу оно не изменило содержания правовых норм, регулирующих уголовную ответственность за взяточничество. Однако в нем было дано понятие лихоимства, где было указано, что лихоимство есть понятие родовое, объединяющее в себе поборы, вымогательство взяток и получение взяток без вымогательства
В начале XX в. было разработано "Уголовное уложение" России (1903 г.), куда автоматически были перенесены все нормы о должностных преступлениях из предшествующего "Уложения о наказаниях уголовных и исправительных" 1885 г. Несмотря на то, что большая часть норм "Уголовного уложения" 1903 г. носила бланкетный характер, вызывая определенные трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава, тем не менее, оно во многом было прогрессивнее предшествующего нормативного акта. Значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было сформулировано определение должностного лица.
Смена государственного строя и формы правления Российским государством, вызванная революцией 1917 г., не искоренила коррупции на государственной службе.
Уже 2 мая 1918 г. Московский революционный трибунал рассмотрел дело по обвинению четырех сотрудников следственной комиссии в совершении взяточничества и шантажа. Только в Москве дела о должностных преступлениях и взяточничестве в 1919— 1922 гг. составляли 10 % дел, рассмотренных судами. В Москве и Московской губернии в 1921 г. из 7270 лиц, исключенных из партии, 45 были исключены за взяточничество, 123 -за воровство, 159 - за злоупотребление властью или служебным положением. Согласно данным исследователей, в 1932 г. в СССР число осужденных за должностные преступления по сравнению с 1928 г. выросло почти в пять раз [8].
В период правления И.В. Сталина отношение к коррупции приняло интересный оборот. С одной стороны, наказания за злоупотребление служебным положением ужесточились вплоть до смертной казни. С другой - госслужащие очень быстро образовали своеобразный класс - неприкосновенный, неподвластный контролю. Представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний.
Борьба с коррупцией носила, скорее, показательный характер и применялась все больше в политических целях, для расправы с неугодными лицами.
Исторический анализ советского времени убедительно свидетельствует о том, что экономические преступные группы не могли функционировать без поддержки коррумпированных чиновников. В любом крупном хозяйственном деле 30-40-х гг. наряду с непосредственными виновниками фигурировали ответственные должностные лица, покрывающие их деятельность[2].
Появилась никогда ранее не существовавшая система «конвертов». Всем высшим чинам в партаппарате, НКВД, прокуратуре и армии выдавалась вторая, нигде не декларированная зарплата. Эта система очень стимулировала верность вождю. Отменил эту систему Н.С. Хрущев[8].
Советские органы власти официально не признавали слово коррупция, позволив ввести его в широкое употребление лишь в конце 1980-х гг. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и пр.. Таким образом, отрицая само понятие - означает отрицание самого явление.
Уже на рубеже 60-70-х гг. XX в. коррупция пронизывала властные структуры партии насквозь, особенно в южных национальных республиках. Когда это доходило до пределов, угрожающих системе, следовала смена руководства [2].
В крахе советского режима большую роль сыграло не только распространение и развитие коррупции, которая тотально разлагала власть в стране, но и безуспешная борьба с этим социальным явлением.
В дальнейшем радикальные либералы во главе с Б.Н. Ельциным, которые шли к власти именно под лозунгами борьбы с коррупцией, - оказавшись наверху, заметно перекрыли достижения своих предшественников. В 1990-х гг. на Западе говорили, что в России большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом.
Официальные доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их разрешения заниматься бизнесом было практически невозможно. Особенно щедрой «кормушкой» оказалось проведение приватизации. Ее организаторы имели уникальные условия для злоупотреблений.
Наличие высокого уровня коррумпированности общества и более того ее развитие можно наблюдать в постсоветское время. Это подтверждается в первую очередь развитием нормативно-правовой базы в рамках борьбы и противодействия коррупции. Так с 1992 г. принят ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего, указов Президента России). Первым антикоррупционным актом в новой стране стал Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», а затем был принят Указ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продуктов для государственных нужд». В 1997 г. Президент в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Российской Федерации проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» после первого чтения в Государственной Думе дальнейшего развития не получили. В 2003 г. был создан национальный антикоррупционный комитет -Совет при Президенте России по борьбе с коррупцией. Но все прилагаемые усилия не могли приостановить ухудшение ситуации в стране, связанной с коррупцией, т.к. не было четко выраженной, жестко и последовательно осуществляемой верховной политической воли. В 2006 г. Государственная Дума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Однако, несмотря на формальное принятие целого ряда нормативно-правовых актов, целенаправленной, системной, бескомпромиссной борьбы с коррупцией до последнего времени не велось. До последнего времени не существовало и соответствующего законодательства по борьбе с коррупцией. Борьба с ней носила, скорее, фрагментарный, несистемный, или «точечный» характер [2].
Первые, весьма значительные шаги в направлении борьбы и противодействии коррупции были сделаны во втором десятилетии XXI в. Особое внимание уделяется
декларированию доходов бюрократии и крупным штрафным санкциям за взятки. Продолжая наступление на коррупцию, как отметил Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г., руководство страны наряду с контролем над доходами и имуществом ввело контроль над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их ближайших родственников. Прокуратура получила право обращаться в суд с требованием изъять имущество, которое было приобретено в результате необоснованного обогащения [2].
Подводя итоги, следует отметить несколько важных факторов. Так, в плане противодействия коррупции в Российской Федерации разработана значительная правовая база и созданы различные организационные структуры. Постепенно начинает давать положительные результаты комплексная работа публичной власти и гражданского общества. По данным международной неправительственной организации Transparency International, Россия по степени коррумпированности в 2011 г. заняла 143 место из 182 приведенных стран (в 2010 г.- 154 место).
Коррупция является наиболее распространенным явлением в период проведения масштабных государственных реформ, что было и при Петре I, что мы фактически имеем и в настоящее время, однако искоренить либо свести к минимуму это явление одними карательными мерами, как это пытались сделать в царской России, невозможно. Во времена царской России отдельными царями предпринимались попытки выявления причин и условий, порождающих коррупцию, а также принятия некоторых нормативных актов, ограничивающих это явление. Однако все принимаемые меры, как правило, были односторонними, носили характер временных кампаний. Зачастую борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, и не было комплексного государственного подхода в борьбе с коррупцией.
Нынешнее положение с коррупцией в России во многом обусловлено наметившимися положительными тенденциями и переходным этапом в рамках борьбы с исследуемым социальным явлением.
Как видим, коррупция - это многоплановый широкомасштабный феномен, и к планированию борьбы с ним, противодействию ему необходимо также подходить комплексно.
Список литературы:
1. Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. №2/
2. Векленко С.В., Соколов А.Н.Философия права. 2013. № 3 (58). С. 81-90.
3. Даукаев И.М. Коррупция в России: история и современность (монография) // Международный журнал экспериментального образования. - 2013. - № 5 - стр. 137-139.
4. История коррупции в России http://fms.tambov.gov.ru/korrupto/otchet/history
5. Кузовков Ю.В. История коррупции в России. Интернет-версия.2010 г. На титульном листе: фрагмент плаката Д.Моора «Царские полки и Красная армия» (http://fotki.yandex.ru)
6. Кулигин О.В. Исторический опыт государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации (1991-2008 гг.): автореферат дис. ... кандидата исторических наук:. - Астрахань, 2012. - 21 с.
7. Озерная M. «Российская бюрократия как перпетуум мобиле реформ» / Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития. - М., 1995. С. 358.
8. Симоненко А.Н. Об истории правового регулирования предупреждения коррупции при исполнении наказаний по российскому законодательству.// Журнал Человек преступление и наказание. -2009. № 3. С. 36-41.
9. Ткаченко Д.Н. Гражданское общество и власть: механизмы взаимодействия, социальный диалог// Сибирский торгово-экономический журнал. Выпуск №13.-2011.
