CC BY
8Использование государственно-частного партнерства для стимулирования социально-экономического развития на современном этапе
сч сч
£
Б
а
2 ©
Правкин Сергей Алексеевич
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права, Частное образовательное учреждение высшего образования «Московский университет им. С.Ю.Витте», Pravkin@bk.ru
Шестаков Максим Леонидович
проректор по учебно-методической работе, Образовательная автономная некоммерческая организация высшего образования «Институт образовательных технологий и гуманитарных наук», kovnerevm@yandex.ru
Лапшинов Сергей Александрович
аспирант НОЧУ Во «Московский финансово-промышленный университет «Синергия», lapshinovsa@gmail.com
В статье рассматриваются возможности использования государственно-частного партнерства в повышении эффективности экономических отношений. Анализируются правовые формы осуществления государственно-частного партнерства, проводится анализ проблем инвестирования и бюджетного регулирования деятельности различных групп хозяйствующих субъектов. Особое внимание уделено экономико-правовому положению участников государственно-частного партнерства в современных условиях хозяйствования. Если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Для бизнеса же проект ГЧП интересен в качестве объекта для долгосрочных инвестиций на менее конкурентном и в целом более предсказуемом рынке. Под проект ГЧП государство часто предоставляет гарантии, так что компания может привлечь более дешевое финансирование. Необходимо всячески поощрять частное инвестирование в реализацию государственных и муниципальных проектов и снимать не вполне продуманные ограничения.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционный контракт, бюджетная классификация, публично-правовое и частноправовое регулирование
Упорядочение разнонаправленных, нередко противоречащих друг другу интересов субъектов приводит к необходимости их согласования как по вертикали (федеральный центр - регион - муниципальное образование) благодаря формированию нормативно-правовой базы, осуществлению стратегического планирования, реализации целевых программ, так и по горизонтали путем развития государственно-частного партнерства, что в целом способствует вовлечению в экономический оборот ресурсов всей экономики для устойчивого сбалансированного социально-экономического развития на региональном и местном уровнях [10, 11].
Органы федеральной власти не только заботятся о социально-экономическом благополучии страны, но и о ее безопасности и независимости. Для обеспечения социально-экономического и общественного развития государству следует ориентироваться на следующие принципы функционирования системы [9]:
приоритет в бюджетном обеспечении муниципальных и региональных органов власти, то есть федеральным органам власти следует создавать «наиболее благоприятные условия для успешной реализации конституционных полномочий органами местного самоуправления и субъектами РФ», проводить объективное определение и оценку конечных результатов реализации программ, относящихся к их полномочиям;
ориентироваться на использование «правила весов», смысл которого заключается в том, что при недостаточном объеме полномочий и ресурсов достижение поставленных результатов невозможно, что превращает ответственность региональных органов власти в фикцию вследствие того, что федеральными органами власти не были исполнены обязательства;
использовать субсидии как «безвозмездный источник» финансирования регионов только в условиях покрытия временных трудностей и по причине особых обстоятельств, а не как инструмент, действующий на постоянной основе в условиях несовершенства бюджетной системы;
формирование механизмов самостоятельности территорий в части регулирования налоговой базы, ставок, льгот, зачисляемых в территориальные бюджеты.
Роль государства в общественном развитии является определяющей, т.е. государство вступает в своего рода агентские отношения с обществом. Отметим, что под агентскими отношениями в российской науке понимаются отношения, когда один субъект (доверитель) передает определенный набор прав другому субъекту (агенту), выступающему на основе заключенного контракта в интересах доверителя с целью получения определенной выгоды [1]. Можно выделить три основных инструмента, позволяющих государству достигать намеченных целей: развитие государственно-частного партнерства; непосредственная деятельность местных органов власти; делегирование государством функций субъектам рынка на основе контрактной системы по государственным заказам при проведении торгов по предоставлению государственных (публичных) услуг.
Как отмечал Делягин М.Г., уровень развития общества влияет на объем услуг, который предоставляется государством, и впоследствии с развитием общество должно начать оказывать само [5]. К их числу относят реализацию долгосрочных и капиталоемких проектов, не реализуемые бизнесом самостоятельно, а также развитие фундаментальной науки и создание инновационных технологий.
Задача государства заключается в создании условий для устойчивого развития региональной экономики. Следовательно, необходимо создать конкурентные преимущества региона в системе единого народнохозяйственного комплекса России,
сформировать привлекательный инвестиционный климат, а также распространить информацию о регионе как о привлекательном месте для ведения бизнеса.
Соответственное информационное обеспечение должно содействовать продвижению инвестиционной политики региона и формированию информационного поля, стимулирующего привлечение инвестиций в экономику региона. Этому может способствовать следующий спектр мер:
1) системное стимулирование привлечения в регион инвестиций;
2) взаимодействие со СМИ и широкое освещение инвестиционной деятельности в регионе;
3) проведение форумов, ярмарок, симпозиумов;
4) развитие и поддержание отношений с посольствами, торговыми представительствами зарубежных государств и международных организаций.
Некоторые авторы подходят к обсуждению роли стратегии государства и компаний с позиций глобализации, рассматривают различные направления политики государства, которые формируют или ограничивают поведение компаний, когда они в своем взаимодействии с различными институтами выходят на международный уровень. Более конкретно исследуют пять различных сфер, подверженных воздействию внутренней политики:
экспортный контроль;
прямые иностранные инвестиции;
законы;
регулирование;
влияние международных сил на национальную политику.
Это, безусловно, не исчерпывающий список. В него не вошли некоторые более общие и более существенные направления в политике, которые сказываются на деятельности компаний. Рассмотрим подробнее вопросы использования государственно-частного партнерства для управления экономическими отношениями.
Государственно-частное партнерство и до принятия ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве» 13 июля 2015 г., было по факту представлено в реализации инфраструктурных проектов, в соглашениях о разделе продукции, в особых экономических зонах, венчурном инвестировании и др. «Недостаточный объем инвестиций в инфраструктуру на протяжении последних 10-20 лет отбросил Россию на 93 место в мире по показателю качества инфраструктуры» [7].
В РФ реализуется в сравнении с зарубежным опытом недостаточное количество вариантов концессионных соглашений. В зарубежной практике существуют модели с полным государственным контролем за объектами соглашения и даже с передачей объектов в частную собственность частному партнеру. Количество самих объектов государственно-частного партнерства в огромное число раз превышает количество сфер взаимодействия, предусмотренных законодательством РФ.
Главной целью закона (ст. 1) является привлечение инвестиций в российскую экономику, т.е., достижение «полезного эффекта». Таким способом государство реализует и свои инфраструктурные проекты и поддерживает предпринимательскую деятельность. Необходимо учитывать, что соглашения в рамках ГЧП являются гражданско-правовыми договорами. Договор о совместной деятельности здесь по конструкции напоминает договор о простом товариществе [6]. ГК РФ (п.3 ст. 1041) регулирует особенности договора простого товарищества, если он заключается для совместной инвестиционной деятельности. В принципе - это и есть инвестиционное товарищество. Отношения в данной сфере регулируются также ФЗ от 28 ноября 2011 №335 «Об инвестиционном товариществе». Но данный закон предоставляет участвовать в инвестиционном товариществе иностранным лицам, тогда как ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве» устанавливает, что частным партнером может быть только российское юридическое лицо.
Финансово-правовой смысл ГЧП состоит в перекладывании функций по финансированию объектов на частный бизнес и переложении рисков этой деятельности, которые должны быть застрахованы. Данные соглашения предусматривают вложение инвестиций в любой форме в объект соглашения. Частный партнер должен получить гарантии возвратности вложенных средств в проект, прибыли и продолжения инвестиционной деятельности.
Финансирующая организация имеет право на получение компенсационных выплат от публичного партнера, если частный партнер окажется неплатежеспособным. Еще на этапе рассмотрения проекта рассматривается такая категория как сравнительное преимущество реализации проекта за счет контракта в сравнении с бюджетным финансированием. Тем самым достигается экономия бюд-
жетных средств. Проект должен исходить из критерия финансовой эффективности. При этом сравнительное преимущество определяется исходя из оценки: объема расходов средств бюджетов бюджетной системы на создание, эксплуатацию, техническое обслуживание объекта; на расходы средств бюджета по проектированию и прочие расходы бюджетной системы. При этом рассчитывается коэффициент сравнительного преимущества.
Финансовые риски могут быть связаны с увеличением процентных ставок по кредитам, обменным курсом и др. Гарантийные обязательства также предоставляют подрядчики и поставщики товара.
Обязательным элементом соглашения является два варианта финансирования проекта: полное и частичное финансирование. Это всегда предусматривается в самом соглашении. Может предусматриваться также финансирование частным партнером эксплуатации и обслуживания объекта соглашения.
Если финансирование осуществляется за счет средств бюджета (ст. 5 Закона), то это осуществляется путем предоставления субсидий из бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством. В соответствии со ст. 69 БК РФ данные бюджетные ассигнования есть целевые денежные средства бюджетной системы РФ. Как известно, (ст. 78 БК РФ) субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах для финансового возмещения затрат или возмещения неполученных доходов. В соответствии с соглашениями о ГЧП субсидии предоставляются на определенные сроки и на определенных условиях. Бюджетное законодательство предусматривает возможность заключения соглашений о ГЧП на срок, превышающий действие лимитов бюджетных обязательств. Но для этого требуются конкретные решения главных распорядителей бюджетных средств.
Для минимизации рисков со стороны публичного партнера требуется предоставление частным партнером независимой гарантии еще на стадии разработки предложения. Объем выданной гарантии должен быть не менее 5% от объема прогнозируемого финансирования проекта. Возможно также страхование рисков с одной стороны или с обеих сторон. Сравнительное преимущество проекта основывается на заключении о сравнительном преимуществе проекта и его бюджетной эффективности. Финансовые гарантии должен предоставлять каждый партнер при реализации проекта.
О £
ю
5
V 2
сч сч
£
а
2 о
«Возможность нахождения объекта соглашения ГЧП в собственности частного партнера, прямо предусмотренная Законом о ГЧП, очевидно, значительно расширяет возможности частного партнера в части привлечения финансирования, и, по сути, с введением данной нормы на законодательном уровне устанавливается возможность применения таких форм государственно-частного партнерства (распространенных в мировой практике, реализация которых на территории Российской Федерации ранее была невозможна в силу законодательных ограничений), как модель «ВООТ» (строительство - собственность - эксплуатация -передача) и модель «ВОО» (строительство - собственность - передача), предусматривающих создание объекта и осуществление операторской деятельности с использованием (эксплуатацией) данного объекта частным партнером, при условии нахождения созданного объекта в собственности частного партнера» [7].
Попов М.С. подчеркивает, что Закон устранил риски, которые могли быть, так как ситуация была противоречивая на фоне действия ФЗ N»44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013, «так как передача в аренду недвижимого имущества подпадала в сферу регулирования данного законодательного акта и не могла быть урегулирована лишь соглашением отдельных участников гражданского оборота без проведения специальных конкурентных процедур» [7].
Существует Методика оценки социально-экономического эффекта и сравнительного его преимущества, утвержденная Приказом Минэкономразвития от 30 ноября 2015 г. N894.
Если при реализации проекта используются средства бюджетов бюджетной системы РФ, то это должно быть предусмотрено федеральными законами, актами субъектов, муниципально-правовыми актами. В противном случае использование бюджетных средств будет невозможным. Финансовое обоснование проекта -главный его показатель после социально-экономической значимости. Существенным условием соглашения о государственно-частном партнерстве является размер предоставляемого финансового обеспечения своих обязательств со стороны частного партнера (независимая гарантия, залог прав частного партнера по договору банковского счета, страхование рисков соглашения). Но в законе
не устанавливается необходимого объема предоставления обеспечения.
Одной из правовых форм осуществления государственно-частного партнерства является специальный инвестиционный контракт, предусмотренный ранее ФЗ от 31 декабря 2014 г. N488 «О промышленной политике в Российской Федерации». Но инвестиционный контракт относится скорее к разряду административных договоров.
Так как публичный партнер может участвовать в финансировании проекта, то соглашение может включать в себя обязанность предоставления финансового обеспечения своих обязательств со стороны публичного партнера (государственные и муниципальные гарантии). Данные гарантии предоставляются (ст. 6 БК РФ) за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение принципалом его обязательств перед бенефициаром. Бюджетное финансирование в целях исполнения соглашений о ГЧП осуществляется за счет субсидий. Государство предоставляет гарантии осуществления инвестиционной деятельности для частного партнера-инвестора.
Существует широкое понимание публично-частного партнерства, как государственно-частного взаимодействия и узкое понимание - форма конкретного соглашения на реализацию инвестиционного проекта с объединением ресурсов партнеров и распределением рисков между ними [2].
Размер гарантий, порядок и сроки их предоставления предусмотрены бюджетным законодательством. Что касается частного партнера, то он должен обеспечить финансирование проекта в полном объеме. Публичный партнер должен компенсировать затраты частного партнера, который затем уже обязан передать объект соглашения публичному партнеру.
Переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат (БОР) и нахождение путей повышения инвестиционной активности, требуют нахождения модели взаимодействия власти и бизнеса на основе сочетания публично-правовых и частно-правовых средств. ФЗ N224 «О государственно-частном партнерстве» 2015 г. нацелен на оптимизацию расходования бюджетных средств [3].
Гарантии в рамках ГЧП разрабатываются для каждого проекта отдельно, но с учетом требований и ограничений бюджетного законодательства и законода-
тельства о федеральной контрактной системе.
Необходимо учитывать зарубежный опыт применения ГЧП, взаимодействия государства и бизнеса, где широко представлена подобная система частного финансирования государственно значимых проектов (создание, реконструкция, управление, эксплуатация). Переход права собственности от публичного партнера к частному в нашем законодательстве запрещен. Необходимо также целевое использование имущества для решения публичных задач. «Предоставление права (в данном случае - права приобретения государственного и (или) муниципального имущества в рамках государственно-частного партнерства) всегда корреспондирует с наложением обязанностей (в данном случае - обязанностей по целевому использованию объектов государственно-частного партнерства), а значит, допускает вероятность их неисполнения. Однако прямой зависимости здесь нет. Тем более зарубежный опыт демонстрирует, что приватизация объектов соглашений о государственно-частном партнерстве способствует развитию государственной экономики» [4].
Проекты в рамках ГЧП являются долгосрочными. Банки не рискуют кредитовать частных партнеров на длительные сроки, поэтому реальные возможности участи в подобных проектах имеют «по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально)... Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Для бизнеса же проект ГЧП интересен в качестве объекта для долгосрочных инвестиций на менее конкурентном и в целом более предсказуемом рынке. Под проект ГЧП государство часто предоставляет гарантии, так что компания может привлечь более дешевое финансирование» [8]. Необходимо всячески поощрять частное инвестирование в реализацию государственных и муниципальных проектов и снимать не вполне продуманные ограничения.
Литература
1. Антонов Г.В. Орган исполнительной власти как субъект агентских отношений // Вестник финансовой академии. - 2004. - №4. - С. 53.
2. Белицкая А.В. Правовой механизм осуществления государственно-частного
партнерства в социальной сфере // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. - 2012. -№5. - с. 202-213.
3. Бехер В.В. Принцип эффективности использования бюджетных средств: правовой и экономический взгляд // Вопросы современной юриспруденции. -2013. - №30. - с. 101.
4. Билль М.В. Зарубежный опыт нормативно-правового регулирования и организации государственно-частного партнерства // Консультант плюс. Дата доступа: 23.11.2017.
5. Делягин М.Г. Государство между народом и бизнесом. [Электронный]. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/ Delyagin_2008_3.pdf
6. Ковнерев М.А., Правкин С.А. Экономико-правовые основы краудфандин-га как современного механизма финансирования предпринимательства. // Информационно-экономические аспекты стандартизации и технического регулирования. - 2017. - №4(38). - с. 4.
7. Попов М.С. Пути совершенствования правового обеспечения структурирования инфраструктурных проектов. [Электронный] Консультант плюс. Дата доступа: 23.11.2017 г.
8. Саницкий Д.И. Государственно-частное партнерство в России: сущность и условия развития. [Электронный] Консультант плюс. Дата доступа: 23.11.2017 г.
9. Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона, 2014. - №1. - с. 23-27.
10. Татаркин А.И. Развитие экономического пространства регионов России на основе кластерных инициатив // Экономические и социальные перемены. Факты. Тенденции. Прогноз. - 2012. - Т. 21. - №3. - с. 28-36.
11. Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Саморазвивающиеся территориальные экономические системы: диалектика формирования и функционирования // Вестник Челябинского государственного университета. - 2010. - №3. - с. 5-12.
Using the public-private partnership for stimulation of social and economic development at the present stage
Pravkin S.A., Shestakov M.L., Lapshinov S.A.
Moscow University. S.Yu. Witte, institute of Educational Technologies and Humanities, Financial-industrial University «Synergy»
The article examines the possibilities of using public-private partnerships to improve the effectiveness of economic relations. The legal forms of implementing public-private partnerships are analyzed, the analysis of problems of investment and budget regulation of the activities of various groups of economic entities is conducted. Particular attention is paid to the economic and legal situation of participants in public-private partnerships in the current economic conditions. if the system for financing large agreements is not established, even in the course of debugging the legislation, PPPs in Russia will basically exist as separate unique projects. For business, the PPP project is interesting as an object for long-term investments in a less competitive and generally more predictable market. Under the PPP project, the state often provides guarantees, so the company can attract cheaper financing. Every effort should be made to encourage private investment in the implementation of state and municipal projects and to remove not completely considered restrictions.
Keywords: public-private partnership, investment contract, budget classification, public-law and private law regulation.
References
1. Antonov G.V. The executive authority as a subject
of agency relations // Bulletin of the Financial Academy. - 2004. - №4. - p. 53.
2. Belitskaya A.V. Law mechanism of public-private
partnership in social sphere // Russian
Yearbook of Business (Commercial) Law. -
2012. - №5. - p. 202-213.
3. Bekher V.V. Principle of the effectiveness of
the use of budgetary funds: legal and economic view. // issues of modern jurisprudence. -
2013. №30. - p. 101.
4. Bill M.V. Foreign Experience of Norm and Legal
Regulation and Organization of Public-Private Partnership. // Consultant Plus. Access date: 23.11.2017.
5. Delyagin M.G. The State between public and
business. [Electronical]. URL: http:// www.civisbook.ru/files/File/ Delyagin_2008_3.pdf
6. Kovnerev M.A., Pravkin S.A. Economic and legal
foundations of crowdfunding as a modern mechanism for financing entrepreneurship. // information-economic aspects of standardization and technical regulation. -2017. - №4(38). - p. 4.
7. Popov M.S. Ways to improve the legal support
for the structuring of infrastructure projects. [Electronical]. Consultant plus. Access date: 23.11.2017.
8. Sanitsky D.i. Public-private partnership in Russia:
the essence and conditions of development. [Electronical]. Consultant plus. Access date: 23.11.2017.
9. Tatrkin A.i. Dialectics of state and market
regulation of social and economic development of regions and municipalities. // Economy of the region, 2014. - №1. - p. 23-27.
10. Tatarkin A.i. Development of economic space of Russian regions on the basis of cluster initiatives. // Economic and social changes. Data. Trends. Forecast. - 2012. - T. 21. -№3. - p. 28-36.
11. Tatarkin A.i., Tatarkin D.A. Self-developing territorial economic systems: the dialectics of formation and functioning // Bulletin of the Chelyabinsk State University. - 2010. - №3. - p. 5-12.
О
3
Ю
s
v 2
