CC BY
24Основные аспекты реализации проектов
в России
сч
09 £
Б
а
2 ©
Локшин Никита Вячеславович
аспирант, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), nikitalokshin19@gmail.com
Данная статья посвящена ключевым этапам при реализации проектов ГЧП в Российской Федерации. В статье затронуты вопросы, вызывающие осложнения при понимании сути сделок государственно-частного партнерства. Рассмотрена методика оценки эффективности проектов ГЧП, а также выявленные основные ее проблемы. Определено, что ряд показателей данной методике имеет субъективный характер. Проанализировано законодательство о государственно-частного партнерстве и концессионных соглашениях. На основании анализа законодательства выявлены основные преимущества данного метода финансирования проектов как для публичной стороны, так и для частного партнера. Раскрыта суть основных способов финансирования данных проектов со стороны государственного партнера, частного инвестора и прочих заинтересованных сторон.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, концессия, экономическая эффективность, механизмы финансирования, риски, сравнительное преимущество
В основе институционального принципа выполнения государством своих самый первоочередных задач всегда стояли такие понятия как: обеспечение прав собственности, свободной конкуренции и открытости общественных благ, ресурсов. Но при выполнении этих задач самое главное соблюдать интересы общества в целом, а не только лишь отдельных субъектов экономической деятельности.
Под вышесказанным понимается то, что государство должно вести свою политику так, чтобы в системе экономических отношений всегда сохранялся баланс, а именно отсутствовала монополизация отдельных отраслей экономики, создавался интерес частного сектора в социальной сфере. Решая эти проблемы, как бы помогая «невидимой руке рынка», государство сохраняет положительную тенденцию экономики в целом.
В современном мире существование экономической деятельности нельзя представить без инфраструктуры. Она является системообразующим фактором развития экономики любой деревни, города, страны. Она играет важнейшую роль в повышении уровня и качества жизни каждого человека и поэтому государство должно уделять ее развитию особое внимание.
В настоящее время Россия занимает 94-е место по показателю качества инфраструктуры. Очевидно, что государство не справляется со своими обязательствами по ее развитию. Поэтому с учетом бюджетных ограничений, которые испытывает наша страна, особую роль в развитии инфраструктуры Российской Федерации занимает механизм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), который позволяет привлечь внебюджетные источники финансирования.
Механизм ГЧП создает преимущества как для государства, так и для частного сектора. Это и является парадигмой успешности применения данного механизма в мировой практике.
Основными преимуществами для государства при реализации проекта ГЧП являются:
1) Возможность привлечь частную сторону к реализации социального необходимого проекта даже в условиях отсутствия возможность бюджета на финансирование данного проекта. По сути публичная сторона откладывает свои обязательства на длительный срок;
2) Возможность консолидировать различные этапы реализации проекта (проектные работы, строительство и стадия эксплуатации) в один проект;
3) Публичная сторона приобретает не какой-то строительный объект, а ту услугу, которую оказывает частный сектор, что также повышает уровень конкуренции.
В свою очередь частная сторона тоже получает ряд преимуществ, которые заставляют ее вступать в отношения с публичной стороной:
1) Возможность не учитывать риски неполучения минимальной выручки посредством использования таких механизмов как гарантия доходности, плана за доступность;
2) Возможность отсутствия жесткой конкуренции при предоставлении определенных услуг;
3) Возможность долгосрочных инвестиций;
4) Возможность оказания дополнительных платных услуг.
К ГЧП в Российской Федерации относятся, в первую очередь, соглашения, реализуемые в рамках Федерального закона от 13.07.2015 № 224-Фз «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -ГЧПМ) и от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - КС).
Каждый федеральный закон имеет свои особенности, но анализирую каждый из них можно выделить следующие основные принципы, которым должно удовлетворять соглашение о ГЧП.
1) Долгосрочное партнерство.
Рис. 1
Данное требование обусловлено сложностью и масштабностью реализации инфраструктурных проектов. Частная сторона должна быть уверена в том, что вложенные ею средства в проект окупятся. Уменьшение срока соглашения будет заставлять повышать плату за оказанные ею услуги, что негативно скажется на всех участниках процесса. В среднем срок соглашений о ГЧП в Российской Федерации составляет 13 лет.
2) Распределение рисков.
Необходимость распределения рисков связано с возможностью повысить эффективного реализации проекта посредством справедливого их распределения. Та сторона, которая лучше может управлять тем или иным риском должна брать ответственность за его наступление на себя. Так, например, ответственность за риски изменения законодательства логичнее возложить на государственную сторону, а рыночные риски на частную сторону.
3) Финансирование создания объекта частной стороной.
Данный критерий является основополагающим моментов, который отделяет государственных заказ от механизма ГЧП.
Для определения необходимости реализации проекта на основании ГЧП или обычным методом государственного заказа необходимо оценить его эффективность.
Вопросы оценки эффективности реализации проектов ГЧП находятся в центре внимания многих исследователей. Так, A. Akintoye, M. Beck, C. Hardcastle отмечают необходимость оценки эффективности механизма ГЧП, учитывая масштабы проектов, доступность ресурсов, распределение рисков, соотношение стоимости и качества1. D. Grimsey и M. Lewis
подчеркивают необходимость проведения юридической, технической и финансовой оценки проектов ГЧП2.
Способы оценки эффективности проектов ГЧПМ в Российской Федерации основываются на Методике оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 (далее - Методика). Методика предусматривает проведение оценки экономической, финансовой, бюджетной эффективности и социального эффекта3.
Финансовая и экономическая эффективность проводится для определения целесообразности реализации проекта для частного партнера. Самый главный критерий данной оценки всем очевиден. Естественно это необходимость положительного показателя чистой приведенной стоимости:
NPVpp = X
FCFppt
t=»(l +rpp)
Где
FCFppt - свободный денежный поток от проекта в году ^ в рублях
NPVpp - истая приведенная стоимость проекта, в рублях
г - ставка дисконтирования для частного партнера, в процентах;
t - год реализации проекта (в качестве первого года принимается год планируемого заключения соглашения);
Т- общее число лет реализации проекта.
Согласно Методике существует еще ряд показателей, которые оценивают финансовую эффективность проекта, но не являются обязательными при принятии решение о наличии такой или нет:
1) Внутренняя норма рентабельности (IRR);
2) Срок окупаемости проекта (PBP);
3) Индекс доходности инвестиций
(PI);
4) Прочие показатели, отражающие финансовое состояние предприятия.
Социальная эффективность проекта определяется на основе основных документов стратегического планирования в Российской Федерации. Эффект от проекта сравнивается с целями данных документов. Основной камень преткновения данной методики сводится к тому, что такие документы в большинстве случаев имеют очень абстрактные критерии, которые не поддаются количественному измерению.
Проект признается социально эффективным, если:
■ цель и задачи проекта соответствует не менее одной задаче документов целеполагания;
■ цель и задачи проекта соответствует не менее одной цели и (или) задачи документов программирования;
■ технико-экономические показатели проекта соответствуют не менее двум целевым показателям документов программирования.
Самым главным критерием в Методике является оценка сравнительного преимущества (Value for Money). Данный критерий позволяет оценить целесообразность реализации проекта на основании принципа ГЧП. Государству необходимо понимать какие выгоды для него принесет данный проект. Может быть реализация проекта классическим госзаказом будет для него эффективней.
Для понимая методики необходимо выделить основные этапы реализации проекта и оценить стоимость их реализации в случае применения ГЧП или реализации посредство государственного заказа.
1) Очевидно, что на стадии подготовки проекта при применении механизма ГЧП государство будет экономить значительную часть денег, потому что все проектные работы будут проводиться частным инвестором;
2) На этапе строительно-монтажных работ публичная сторона также экономит за счет того, что часть проекта или весь проект будет финансироваться за счет средств частного инвестора;
3) На этапе эксплуатации проекта суммарные затрат государственного бюджета всегда выше чем при реализации государственного заказа (с учетом недополученных доходов). Ведь частный
О
3
в
S
г 8
см
09 £
Б
а
2 ©
инвестор должен окупить своим инвестиции. Зачастую общие расходы государства на этом последнем этапе превышают суммарную экономию на более ранних этапах (рис. 1).
Вроде бы кажется зачем реализовы-вать проекты методом ГЧП. Но вспомним, например, нашумевшую «Зенит-Арена», стоимость которой за время стройки увеличилась на шесть раз. В большинстве случаев, если скалькулировать риски увеличения затрат, то механизм ГЧП становится намного привлекательней для государства.
В случае принятия решение о реализации проекта по схеме ГЧП сумма рисков, которые перекладывает публичный партнер на частную сторону должна быть больше чем чистые приведенные затраты бюджета (рис. 2).
Сравнительное преимущество
к,
1-
РВ
ррр
■ р я
ррр
РВСр + РЯСр
> о
чистые дисконтированные расходы средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта, в рублях;
К^ - коэффициент сравнения преимущества реализации проекта при заключении соглашения или государственного контракта, муниципального контракта;
РВррр - чистые дисконтированные расходы средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта, в рублях;
PRp р - суммарный объем принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта;
РВср - чистые дисконтированные расходы средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации государственного контракта, муниципального контракта, в рублях;
PRc - суммарный объем принимаемых публично-правовым образованием обязательств в случае возникновения рисков при реализации государственного контракта, муниципального контракта.
Методика оценки эффективности проектов ГЧП больше ориентирована на оценку эффективности участия государства, а не частного партнера, в реализации инвестиционных проектов в данной форме. Это связано со спецификой понимания в России механизма ГЧП, которое заключается в привлечении частных инвестиций в те сферы деятельности, которые не пользуются активным интересом у предпринимательства из-за дол-
ГО С ЗАКАЗ
I Чистые приведенные алф.иы бюджета
Рис. 2
гой окупаемости, низкой рентабельности и свойственной социальным объектам некоммерческой ориентированности4
Хочу отметить что данная методика имеет несет в себе много субъективности при принятии решений (диапазон рисков, стоимость привлечения денег для бюджета). Поэтому до настоящего момента в рамках закона о ГЧП не заключено ни одного соглашения. Отмечу, что закон о КС не предполагает оценку эффективности. Однако депутаты порываются применять данную методику и при реализации концессий. Данная мера может убить ГЧП в Российской Федерации на федеральном уровне.
Еще раз отмечу, что понятие ГЧП подразумевает участие частного капитала в проекте. Однако закон о ГЧПМ и КС не запрещает финансовый вклад публичного партнера в проект. Средства частных инвесторов могут привлекаться в проект из различных источников.
Банковский кредит является наиболее популярным источником финансирования проектов ГЧП. Зачастую банки предлагают отсрочку по уплате процентов до ввода объекта в эксплуатацию. При этом в большинстве случаев процентные ставки дифференцируются в зависимости от этапа реализации проекта. На стадии строительства объекта ставки выше чем на стадии эксплуатации.
Естественно это не единственный способ банка по смягчению своих рисков. Закон позволяет банку забирать в залог объект соглашения между публичной стороной и частным партнером. Данный механизм напоминает классическую государственную гарантию, однако позволяет не учитывать обязательства в расходной части бюджета.
Для банка любой проект состоит как минимум из двух сделок - контракта между заказчиком и исполнителем и
1 Обязательства публичного партнера
сделки по финансированию/ гарантированию данного контракта (сделка банка).
В случае масштабности проекта оптимальным способом обеспечения его финансирования является выпуск облигаций. Так называемые инфраструктурные облигации могут быть интересны крупным институциональным инвесторам.
Облигации эмитента-концессионера входят в перечень разрешённых активов для инвестирования средств страховых резервов и негосударственных пенсионных фондов. Кроме того, в отношении средств негосударственных пенсионных фондов предусмотрен льготный порядок инвестирования (без обязательного соответствия рейтинга выпуска облигаций эмитента-концессионера уровню, установленному Советом директоров Банка России).
Участие бюджета в проекте складывается их трех основных методов:
- обеспечении проекта бюджетными субсидиями в целях покрытия части инвестиционных затрат;
- покрытия затрат инвестора в случае не достижения минимального уровня доходности проекта/минимального уровня загрузки;
- предоставления государственных гарантий.
В соглашении могут быть использованы различные комбинации способов бюджетного финансирования проекта. При этом в соглашении рекомендуется устанавливать предельный объем расходов и финансовых обязательств публичного партнера. Софинансирование публичным партнером расходов на создание объекта соглашения позволяет повысить инвестиционную привлекательность проекта, снизить размер платежей из бюджета на стадии эксплуатации, а также уровень тариф-
ной нагрузки на пользователей, если доходы от оказания платных услуг являются источником компенсации инвестиций частного партнера.
В связи с долгосрочным характером реализации соглашений бюджетным законодательством предусмотрена возможность принятия высшим органом исполнительной власти решений по предоставлению финансовой поддержки проекту на всём этапе его жизненного цикла, даже когда он превышает срок бюджетного планирования (срок действия закона о бюджете и государственных программ) (Статья 78.1 БК РФ).
Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства зависит от целого ряда факторов и условий, надежности участников, особенностей среды, в которой это сотрудничество развивается. Инструменты и методы государственного стимулирования инновационного развития России не всегда эффективно используются и не все предлагаемые приемы развития в равной степени, что и сдерживает модернизацию отечественной экономики.5
Литература
1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
2. Федеральный Закон РФ от 22.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
3. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частно-го партнерства и определения их сравнительного преимущества»;
4. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 N ВК 477);
5. Указание Центрального Банка России от 22.02.2017 № 4297-У «О порядке инвестирования средств страховых резервов и перечне разрешенных для инвестирования активов»;
6. Akintoye A., Beck M. Policy, finance & management for public-private partnerships. / A. Akintoye, M. Beck / Published by Blackwell Publishing Ltd, London, 2009 - р. 275.;
7. Grimsey, D., Lewis, M. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in
Infrastructure Provision and Project Finance / Edward Elgar, Cheltenham, 2007;
8. Евстафьева И.Ю., Присяжная Р.И. Финансы и инновационное развитие России // Корпоративные финансы и реалии XXI века / под. ред. В.А. Черненко, М.В. Романовского. - СПб.: Астерион, 2016.
- 164 с.;
9. NovaInfo.Ru - №49, 2016 г Носова Татьяна Игоревна - Проблемы оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства;
10. Интервью Директора департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России Игоря Юрьевича Коваля (http://economy.gov.ru/ minec/about/structure/depinvest/ 2016211001)
11. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Ссылки:
1 Akintoye A., Beck M. Policy, finance & management for public-private partnerships. /A. Akintoye, M. Beck/ Published by Blackwell Publishing Ltd, London, 2009 - р. 275.
2 Grimsey, D., Lewis, M. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance / Edward Elgar, Cheltenham, 2007
3 Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частно-го партнерства и определения их сравнительного преимущества» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2015 N 40375)
4 NovaInfo.Ru - №49, 2016 г Носова Татьяна Игоревна - Проблемы оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства
5 Евстафьева И.Ю., Присяжная Р.И. Финансы и инновационное развитие России // Корпоративные финансы и реалии XXI века / под. ред. В.А. Черненко, М.В. Романовского. - СПб.: Астерион, 2016.
- 164 с.
The main aspects of PPP projects
in Russia Lokshin N.V.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration This article is about the main stages of PPP projects in Russia. Article touch on a questions that cause problems in understanding the nature of PPP projects. Bewrited the methodology of calculating the efficiency of PPP projects as well as identified its main problems. It is determined that
number of indicators of this methodology has a subjective character. Based on the analysis of legislation revealed the main advantages of method of financing projects for both the public side and for the private partner. Discovered the main ways of financing PPP these projects by the state partner, private investor and other interested parties.
Keywords: Public-private partnership, concession, economic efficiency, financing mechanisms, risks, value for money
References
1. The federal law from 7/13/2015 No.
224-FZ «About public-private partnership, municipal and private partnership in the Russian Federation and introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation»;
2. The federal law of the Russian Federation from 7/22/2005 No. 115-FZ «About concession agreements»;
3. The order of the Ministry of Economic
Development of the Russian Federation from 11/30/2015 N 894 «About the statement of the Technique of assessment of efficiency of the project of public-private partnership, the project of municipal and private partnership and definition of their comparative advantage»;
4. Methodical recommendations about
assessment of efficiency of investment projects» (утв. Ministry of Economics of the Russian Federation, Ministry of Finance of the Russian Federation, State Committee for Construction of the Russian Federation 6/21/1999 N BK 477);
5. The indication of the Central Bank of
Russia from 2/22/2017 No. 4297-U «About an order of investment of means of insurance reserves and the list of the assets allowed for investment»;
6. Akintoye A., Beck M. Policy, finance &
management for public-private partnerships. / A Akintoye, M. Beck/ Published by Blackwell Publishing Ltd, London, 2009 - river 275.;
7. Grimsey, D., Lewis, M. Public Private
Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance/Edward Elgar, Cheltenham, 2007;
8. Evstafyeva I.Yu., Jury R.I. Finance and
innovative development of Russia/ /Corporate finance and realities of the 21st century / under. edition of V.A Chernenko, M.V. Romanovsky. -SPb.: Asterion, 2016. - 164 pages;
9. NovaInfo.Ru - No. 49, 2016 of Nosova
Tatyana Igorevna - Problems of assessment of efficiency of projects of public-private partnership;
10. Interview of the Director of the department of investment policy and development of public and private partnership of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation Igor Yuryevich Koval (http://economy.gov.ru/ minec/about/structure/depinvest/ 2016211001)
11. Budgetary code of the Russian Federation.
О
3
В
s
ff 8
