CC BY
23Правовые основы регулирования инвестиций (на примере соглашений о государственно-частном партнерстве)
см из £
Б
а
2 о
Правкин Сергей Алексеевич,
кандидат юридических наук, доцент, кафедра финансового права и налогообложения Юридический институт Российского университета транспорта (МИИТ)
Ковнерев Михаил Александрович,
кандидат экономических наук, доцент, кафедра экономических теорий и военной экономики, ФГКВОУ ВПО «Военный университет» Министерства обороны Российской Федерации
В данной статье проводится комплексный анализ соглашений о государственно-частном партнёрстве, раскрывается значение, сущность государственно-частного партнерства. Особое внимание уделяется анализу возможности использования средств частного партнера в реализации общественно значимых проектов. Ключевые слова: Инвестиции, частный партер, публичный партнер, государственно-частное партнерство, софинансирование, инвестиционный договор, финансовая эффективность проекта, риски инвестиционного проекта.
Происходящие изменения в экономической системе характеризуются как период глубокой трансформации российской экономики. Такие изменения обусловлены вызовами и изменениями как в мировом социальном и экономическом порядке, так и российскими реалиями и безусловно носят комплексный характер. В меняющихся экономических условиях усиливается потребность в новых механизмах финансирования предпринимательской деятельности, в том числе в рамках инвестиций. [4]
Осознание данной реалии происходит как на уровне отдельного хозяйствующего субъекта, так и на уровне исполнительной власти, несущей ответственность перед бизнес-средой и обществом в целом за повышение инвестиционной привлекательности российских регионов.
В плане стимулирования притока инвестиций в публично значимые сферы значение имеет привлечение средств в рамках государственно-частного партнерства. Практическое значение имеет использование средств частного партнера в общественно значимые проекты. Это и есть та самая ситуация привлечения внебюджетных источников, прежде всего внутренних, о которой говорят часто специалисты. При этом объединяются вклады и распределяются риски между публичными и частными партнерами. В Московской области специальный закон в данной сфере был принят 22 июня 2013 г. №64/2013-03 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве». Базовым законом в области привлечения инвестиций является ФЗ от 25.02.1999 №39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Проекты ГЧП в основном реализуются в сферах с преобладающим государственным участием, например, проектирование, строительство автомобильных трасс, прокладки трубопроводов и пр. Частное финансирование в проектах ГЧП - это заемное финансирование.
Средства федерального, регионального или муниципального бюджетов могут быть использованы публичным образованием на увеличение стоимости, улучшение и совершенствование объектов инженерной инфраструктуры в рамках ГЧП. Стоимость региональных проектов должна составлять не менее 500 млн. руб.
Для инвестирования в подобные проекты создаются региональные инвестиционные фонды за счет средств бюджета субъекта РФ. Участниками финансирования могут быть не только властные субъекты, но и публичные корпорации и компании. Но финансирование проекта является как совместным, так и за счет частного финансирования. Частное финансирование проектов в рамках ГЧП как правило осуществляется в концессионных соглашениях. Много разных вариантов финансирования проектов в рамках ГЧП представлено в региональном законодательстве. Частный инвестор может использовать как собственные, так и привлеченные средства. В ГЧП может быть финансирование проекта, но не всегда его софинансирование.
Инвесторы вправе самостоятельно определять объемы и направления капитальных вложений. Инвестиционный контракт или договор об инвестиционной деятельности с точки зрения ГК РФ является либо смешанным договором, либо договором, не предусмотренным ГК РФ.
Федеральный закон №160 от 9 июня 1999 года «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», как известно, устанавливает гарантии прав иностранных инвесторов на прибыль, доходы на территории РФ. Но необходимо учитывать, что действие данного закона не охватывает таких сфер как технико-внедренческая деятельность, промышленно-производственная деятельность и туристско-рекреацион-ная деятельность. Практическое значение имеет по смыслу закона реинвестирование, связанное с капитальными вложениями от прибыли иностранного инвестора в объекты предпринимательской деятельности на территории РФ.
Субъекты РФ вправе самостоятельно принимать нормативно-правовые акты по вопросам регулирования иностранных инвестиций, если эти конкретные проблемы
являются вопросами исключительного ведения субъектов или совместного ведения.
Федеральный закон №39 от 25 февраля 1999 года «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» определяет, что капитальные вложения - это вложения в основные средства. Он в полной мере соответствует проектам финансирования, реализуемым в рамках ГЧП. При этом, объекты недвижимости, нереализованные в полной мере, до их государственной регистрации находятся в долевой собственности. Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют регулирование отношений, связанных с инвестиционной деятельностью на своей территории. Порядок финансирования проектов на территориях субъектов связан с использованием средств бюджетов субъекта. Сами перечни проектов образуют региональные инвестиционные программы.
Кроме венчурных инвесторов в сделках по финансированию проектов, в том числе в рамках ГЧП, принимают участие стартапы (проектные компании). Проектные компании получают финансирование от инвестора взамен передавая ему долю в уставном капитале.
В каждом субъекте РФ приняты законы, которыми регулируются вопросы инвестиционной деятельности.
Применительно к Московской области речь идет о реализации инвестиционного проекта. Инвестиционные соглашения с участием субъектов РФ требуют особого внимания; у многих субъектов основным мотивом вступления в инвестиционные отношения является пакет государственной поддержки. «В настоящее время волей самих участников гражданских правоотношений в установленных законом рамках установлена такая конструкция, как «инвестиционный договор». Отнесение данного договора к непоименованным и, соответственно, отсутствие специального правового регулирования (особенно принимая во внимание ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, что делает невозможным введение новых договорных форм законодательством субъектов Российской Федерации) уже тормозят развитие гражданского оборота». [5]
Соглашения в рамках ГЧП являются гражданско-правовыми договорами. Договор о совместной деятельности здесь по конструкции напоминает договор о
простом товариществе. ГК РФ (п.3 ст. 1041) регулирует особенности договора простого товарищества, если он заключается для совместной инвестиционной деятельности. Это и есть инвестиционное товарищество. Порядок отношений здесь регулируются также ФЗ от 28 ноября 2011 №335 «Об инвестиционном товариществе». Но данный закон предоставляет участвовать в инвестиционном товариществе иностранным лицам, тогда как ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве» устанавливает, что частным партнером может быть только юридическое лицо, зарегистрированное по российскому законодательству.
Финансово-правовой смысл ГЧП состоит в перекладывании функций по финансированию объектов на частный бизнес и переложении рисков этой деятельности, которые должны быть застрахованы. Данные соглашения предусматривают вложение инвестиций в любой форме в объект соглашения. Частный партнер должен получить гарантии возвратности вложенных средств в проект, прибыли и продолжения инвестиционной деятельности.
Каждая финансирующая организация имеет право на получение компенсационных выплат от публичного партнера, если частный партнер окажется неплатежеспособным. Еще на этапе рассмотрения проекта рассматривается такая категория как сравнительное преимущество реализации проекта за счет контракта в сравнении с бюджетным финансированием. Проект должен исходить из критерия финансовой эффективности. При этом рассчитывается коэффициент сравнительного преимущества.
Одним из основных элементов соглашения является вариант финансирования проекта: полное и частичное финансирование, что обязательно отражается в самом соглашении. Возможно также финансирование частным партнером эксплуатации и обслуживания объекта соглашения.
Если финансирование осуществляется за счет средств бюджета (ст. 5 Закона), то это осуществляется путем предоставления субсидий из бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ данные бюджетные ассигнования есть целевые денежные средства бюджетной системы РФ. Как известно, (ст. 78 БК РФ) субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах для финансового возмещения затрат или возмещения неполученных доходов. В соответствии с соглашениями о ГЧП субсидии предос-
тавляются на определенные сроки и на определенных условиях. Бюджетное законодательство предусматривает возможность заключения соглашений о ГЧП на срок, превышающий действие лимитов бюджетных обязательств. Но для этого требуются конкретные решения главных распорядителей бюджетных средств.
Для минимизации рисков со стороны публичного партнера требуется предоставление частным партнером независимой гарантии еще на стадии разработки предложения. Объем выданной гарантии должен быть не менее 5% от объема прогнозируемого финансирования проекта. Возможно также страхование рисков с одной стороны или с обеих сторон. Сравнительное преимущество проекта основывается на заключении о сравнительном преимуществе проекта и его бюджетной эффективности. Финансовые гарантии должен предоставлять каждый партнер при реализации проекта.
«Возможность нахождения объекта соглашения ГЧП в собственности частного партнера, прямо предусмотренная Законом о ГЧП, очевидно, значительно расширяет возможности частного партнера в части привлечения финансирования, и, по сути, с введением данной нормы на законодательном уровне устанавливается возможность применения таких форм государственно-частного партнерства (распространенных в мировой практике, реализация которых на территории Российской Федерации ранее была невозможна в силу законодательных ограничений), как модель «ВООТ» (строительство - собственность - эксплуатация -передача) и модель «ВОО» (строительство - собственность - передача), предусматривающих создание объекта и осуществление операторской деятельности с использованием (эксплуатацией) данного объекта частным партнером, при условии нахождения созданного объекта в собственности частного партне-ра».[6]
Попов М.С. подчеркивает, что Закон устранил риски, которые могли быть, так как ситуация была противоречивая на фоне действия ФЗ №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013, «так как передача в аренду недвижимого имущества подпадала в сферу регулирования данного законодательного акта и не могла быть урегулирована лишь соглашением отдельных участников гражданского оборота без проведения специальных конкурентных процедур».[6]
О £
ю
г
2 а
8
см из £
Б
а
2 ©
Существует Методика оценки социально-экономического эффекта и сравнительного его преимущества, утвержденная Приказом Минэкономразвития от 30 ноября 2015 г. №894.
Если при осуществлении проекта используются средства бюджетов, то это должно быть предусмотрено федеральными законами, актами субъектов, муни-ципально-правовыми актами. В противном случае использование бюджетных средств будет невозможным. Финансовое обоснование проекта - главный его показатель после социально-экономической значимости. Существенным условием соглашения о государственно-частном партнерстве является размер предоставляемого финансового обеспечения своих обязательств со стороны частного партнера (независимая гарантия, страхование рисков соглашения). Но в законе не устанавливается необходимого объема предоставления обеспечения.
Так как публичный партнер может участвовать в финансировании проекта, то соглашение может включать в себя обязанность предоставления финансового обеспечения своих обязательств со стороны публичного партнера (государственные и муниципальные гарантии). Данные гарантии предоставляются (ст. 6 БК РФ) за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение принципалом его обязательств перед бенефициаром. Бюджетное финансирование в целях исполнения соглашений о ГЧП осуществляется за счет субсидий. Государство предоставляет гарантии осуществления инвестиционной деятельности для частного партнера-инвестора.
Существует широкое понимание публично-частного партнерства, как государственно-частного взаимодействия и узкое понимание - форма конкретного соглашения на реализацию инвестиционного проекта с объединением ресурсов партнеров и распределением рисков между ними. [1]
Размер гарантий, порядок и сроки их предоставления предусмотрены бюджетным законодательством. Что касается частного партнера, то он должен обеспечить финансирование проекта в полном объеме. Публичный партнер должен компенсировать затраты частного партнера, который затем уже обязан передать объект соглашения публичному партнеру.
Переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат (БОР)
и нахождение путей повышения инвестиционной активности, требуют нахождения модели взаимодействия власти и бизнеса на основе сочетания публично-правовых и частно-правовых средств. ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве» 2015 г. нацелен на оптимизацию расходования бюджетных средств. [2]
Гарантии в рамках ГЧП разрабатываются для каждого проекта отдельно, но с учетом требований и ограничений бюджетного законодательства и законодательства о федеральной контрактной системе.
Необходимо учитывать зарубежный опыт применения ГЧП, взаимодействия государства и бизнеса, где широко представлена подобная система частного финансирования государственно значимых проектов (создание, реконструкция, управление, эксплуатация). Переход права собственности от публичного партнера к частному в нашем законодательстве запрещен. Необходимо также целевое использование имущества для решения публичных задач. [3]
Проекты в рамках ГЧП являются долгосрочными. Банки не рискуют кредитовать частных партнеров на длительные сроки, поэтому реальные возможности участия в подобных проектах имеют крупные компании, имеющие неформальную поддержку государственных структур. Поэтому необходимо отрегулировать концепцию и систему финансирования подобных соглашений. Для бизнеса же проект ГЧП интересен в качестве объекта для долгосрочных инвестиций на менее конкурентном и в целом более предсказуемом рынке. Под проект ГЧП государство часто предоставляет гарантии, так что компания может привлечь более дешевое финансирование». [7]
Необходимо всячески поощрять частное инвестирование в реализацию государственных и муниципальных проектов.
Литература
1. Белицкая А.В. Правовой механизм осуществления государственно-частного партнерства в социальной сфере // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2012. N 5. С. 202 - 213.
2. Бехер В.В. Принцип эффективности использования бюджетных средств: правовой и экономический взгляд // Вопр. совр. юриспруденции. 2013. N 30. С. 101.
3. Билль М.В. Зарубежный опыт нормативно-правового регулирования и организации государственно-частного парт-
нерства // Консультант плюс. Режим доступа 23.11.2017
4. Ковнерев М.А., Правкин С.А. Экономико-правовые основы краудфандин-га как современного механизма финансирования предпринимательства // Информационно-экономические аспекты стандартизации и технического регулирования. - 2017. - №4 (38).
5. Козлов Е.Б. Инвестиционный договор как пробел законодательства. Консультант плюс; Козлов Е.Б. Инвестиционный договор: понятие и место в системе гражданско-правовых договоров по дихотомическому принципу: Монография. М.: РПА Минюста России, 2011. 122 с.
6. Попов М.С. Пути совершенствования правового обеспечения структурирования инфраструктурных проектов. Консультант плюс. Режим доступа 23.11.2017 г.
7. Саницкий Д.И. Государственно-частное партнерство в России: сущность и условия развития. Консультант плюс. Режим доступа 23.11.2017 г.
The legal framework governing investment (for example, agreements on public-private partnership) Pravkin S., Kovnerev M.
Russian university of transport In this article, a comprehensive analysis of public-private partnership agreements, reveals the value, the essence of public-private partnership. Particular attention is paid to the analysis of the possibility of using the funds of a private partner in the implementation of socially significant projects. Key words: Investments, private partner, public partner, public-private partnership, co-financing, investment agreement, financial efficiency of the project, risks of the investment project.
References
1. Belitskaya A.V. A legal mechanism of implementation of public-private partnership in the social sphere//the Russian year-book of the enterprise (commercial) right. 2012. N 5. Page 202 - 213.
2. Bekher V.V. Principle of efficiency of use of
budgetary funds: legal and economic view// Vopr. совр. law. 2013. N 30. Page 101.
3. M.V. bill. Foreign experience of normative and
legal regulation and organization of public-private partnership//Consultant plus. Access mode 23.11.2017
4. Kovnerev M.A., Pravkin S.A. Economical and
legal bases of crowd funding as modern funding mechanism for business//Information and economic aspects of standardization and technical regulation. - 2017. - No. 4 (38).
5. Kozlov E.B. Investment contract as legislation
gap. Consultant plus; Kozlov E.B. Investment contract: a concept and the place of the system of civil contracts by the dichotomizing principle: Monograph. M.: RPA of the Ministry of Justice of the Russian Federation, 2011. 122 pages.
6. M. S. priests. Ways of enhancement of legal
support of structuring infrastructure projects. Consultant plus. Access mode of 23.11.2017.
7. Sanitsky D.I. Public-private partnership in Russia:
entity and conditions of development. Consultant plus. Access mode of 23.11.2017.
