CC BY
46
дискуссия t
журнал научных публикаций Ц
С. А. Кожевников, аспирант,
Институт социально-экономического развития
территорий РАН,
г. Вологда, Россия,
ИогЬ shaman@mail.ru
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Возрастание общественных потребностей, с одной стороны, и недостаток необходимых бюджетных средств для их удовлетворения — с другой, актуализирует вопрос поиска альтернативных форм предоставления публичных услуг. Как свидетельствует мировой опыт, одним из перспективных путей решения данной проблемы является развитие механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), которое позволяет привлекать внебюджетное финансирование, частный управленческий опыт и инновационные технологии для достижения стратегических целей социально-экономического развития территории. Предметом соглашений партнерства, как правило, «выступают объекты инфраструктуры, испытывающие острый дефицит инвестиционных ресурсов для стабильного развития (энергетика, транспорт, водоснабжение и канализация, связь)».
В настоящее время наибольшее развитие партнерские отношения власти и бизнеса получили в странах неолиберального блока (Велико- = британия, США, Новая Зеландия, Австралия, Ирландия) в рамках системы Нового
Несомненным лидером по количеству заключенных проектов и масштабам применения соглашений партнерства является Великобритания. На ее долю приходится больше половины реализованных проектов ГЧП в Европе.
государственного менеджмента (New Public Management), предполагающей привлечение частного бизнеса для непосредственного оказания услуг населению в сферах, традиционно относящихся к компетенции государства.
Несомненным лидером по количеству заключенных проектов и масштабам применения соглашений партнерства является Великобритания. На ее долю приходится больше половины реализованных проектов ГЧП в Европе. Успешному становлению государственно-частного партнерства способствовала принятая еще в 1992 году национальная программа по привлечению частных инвестиций в экономику страны, получившая название Частной Финансовой Инициативы (Private Finance Initiative, ЧФИ, PFI).
В рамках ЧФИ в течение 1992-2011 гг. было реализовано 712 соглашений общей стоимостью 54,3 млрд. фунтов стерлингов. В настоящее время PFI составляет около 4 в общем объеме государственных ин-= вестиций в стране. При этом наиболее приоритетной для реализации ГЧП-проектов является социальная
* Так, потребность в инвестициях на развитие мировой инфраструктуры до 2030 года оценивается в 35 трлн. долл. Источник: A World Economic Forum Global Risk Report 2010. Geneva, 2010. P.18.
дискуссия
журнал научных публикаций
сфера. В образовании и здравоохранении за период действия программы ЧФИ было заключено 262 проекта (что составляет 71% от общего числа соглашений партнёрства).
В целом по Европе -
в течение 1990—2011 гг. было завершено около 1500 ГЧП-соглашений с общим объемом привлеченных инвестиций в размере 282 млрд. евро. В 2011 году «крупнейшими ГЧП-рынками были Испания (стоимость =
завершенных проектов партнерства составила 4,3 млрд. евро), Португалия (3,1 млрд. евро), Франция (1,8 млрд. евро) и Бельгия (1,7 млрд. евро)»1. Большинство реализованных в Европе проектов являются соглашениями в транспортной отрасли, здраво -охранении, обороне, образовании, сфере телекоммуникаций.
В настоящее время вектор развития партнерских отношений власти и бизнеса смещается с национального и регионального уровня на локальный. В частности, в Германии в 2009 году на муниципальном уровне был заключен 21 проект партнерства, тогда как на федеральном уровне — одно соглашение. Аналогичные процессы отмечаются и в других странах мира. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству, «в США из 65 основных видов муниципальных функций (водоснабжение, уборка мусора, школьное образование) город для исполнения 23 таких видов привлекает коммерческие фирмы»2. Таким образом, в современных условиях партнерство местных органов власти и бизнеса (муниципально-частное партнерство) становится реальной альтернативой традиционным формам предоставления публичных услуг.
В России инсти- =
тут партнерства власти и бизнеса находится на стадии становления. В настоящее время с участием федеральных институтов развития (в частности, Инвестиционного фонда
В Германии в 2009 году на муниципальном уровне был заключен 21 проект партнерства, тогда как на федеральном уровне - одно соглашение. Аналогичные процессы отмечаются и в других странах мира.
Практически ни один из реализующихся в настоящее время в России проектов не является соглашением ГЧП по международным критериям, поскольку при этом не обеспечивается перекрестного и оптимального разделения рисков, солидарной ответственности участников, в чем и заключается основная идея партнерства власти и бизнеса.
РФ) реализуется несколько мегапроектов национального и регионального уровня («Урал Северный — Урал Промышленный», промышленная зона «Заволжье», комплексный инвестиционный проект «Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области» и др.).
Основными сферами, в которых в настоящее время реализуются проекты с привлечением бизнес-структур = на региональном уровне, являются:
♦ транспорт (Белгородская, Липецкая, Свердловская области);
♦ жилищно-коммунальное хозяйство (Белгородская, Владимирская, Липецкая, Тамбовская, Ярославская, Иркутская области);
♦ энергетика (Курганская, Челябинская области, республика Тыва);
♦ малоэтажное и коттеджное строительство (Курская, Липецкая, Рязанская области);
♦ здравоохранение (Свердловская область, республика Алтай);
♦ сельское хозяйство (республика Бурятия, Алтайский край, Омская область).
При этом лидерами по количеству заключенных соглашений партнёрства являются экономически развитые регионы с благоприятным инвестиционным климатом (г. Санкт-Петербург, Ленинградская, = Калужская, Белгородская, Томская, Омская, Пермская, Свердловская области).
Вместе с тем следует отметить, что практически ни один из реализующихся в настоящее время в России проектов не является соглашением ГЧП по международным критериям, поскольку при этом не обеспечивается перекрестного и оптимального разделения рисков, солидарной ответственности участников, в чем и заключается основная идея партнерства власти и бизнеса. Участие органов
Подходы к определению государственно-частного партнерства Таблица 1
№ п.п. Определение Авторы
«Широкий» подход: Партнерство как любые формы взаимодействия между частным и публичным сектором.
1. Государственно-частное партнерство — взаимодействие частного и публичного сектора, которое может выражаться в формах «консультаций представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей; независимой экспертизы проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней; подготовки и внесения предложений по реализации направлений государственной политики; государственной поддержки экспортеров; информационного обеспечения взаимодействия власти и ассоциаций». Е. А. Махортов, А. С. Семченков
2. Государственно-частное партнерство — все формы объединения государственного сектора с частным для обеспечения всего объёма или части публичных функций. Ф. Марти, А. Вуазэна, С. Троза
3. Государственно-частное партнерство — любое возможное взаимодействие бизнеса, органов власти и общества: от благотворительности и социальной ответственности бизнеса до субсидирования частных компаний и приватизации. А.К. Чонка3
«Проектный (европейский)» подход: Партнерство как определенные формы взаимоотношений государственного и частного сектора, реализуемые в рамках проектного финансирования и основанные на разделении рисков, полномочий и компетенции участников.
4. Государственно-частное партнерство — юридически оформленная, предполагающая соинвестирование и разделение рисков система отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой, предметом которой выступают объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями. В.Г. Варнавский4
5. Государственно-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля. А.В. Белицкая5
6. Государственно-частное партнерство — это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение. А.А. Спиридонов
«Институциональный» подход: Партнерство как институт, совокупность норм и правил, регулирующих совместную деятельность государства и бизнеса.
7. Государственно-частное партнерство — это специфические формы взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающими чертами которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации. Д. М. Амунц6
8. Государственно-частное партнерство — это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления. М.В. Вилисов7
9. Государственно-частное партнерство — форма взаимодействия, при которой «бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе в инфраструктуру». М. В. Клинова
дискуссия
журнал научных публикаций
власти в таких проектах зачастую ограничивается лишь предоставлением земельных участков, софинансированием расходов на возведение транспортной, инженерной инфраструктуры и оказанием консультативной поддержки.
Таким образом, имеющийся потенциал и эффект синергии от сотрудничества публичного и частного секторов используется в настоящее время далеко не всегда. Одной из главных причин при этом, по мнению автора, является отсутствие единого понимания природы и сущности государственно-частного партнерства (табл. 1).
На основе проведенного анализа можно отметить, что во многих исследованиях не проводится четких концептуальных различий между партнерством и прочими формами взаимодействия государственного и частного сектора. В частности, согласно широкому подходу, который в настоящее время весьма распространен, под ГЧП понимаются любые формы отношений между государством и бизнесом (создание совместных предприятий, государственные заказы, налоговые льготы, субсидирование процентных ставок, особые экономические зоны, консультации представителей власти и бизнеса, лоббизм и т.п.). Однако, на наш взгляд, это искажает природу партнерского взаимодействия публичного и частного сектора, так как в данном случае не происходит перекрестного распределения рисков между участниками, а ответственность сторон ограничивается в пределах их вклада в проект. Эти схемы организации сотрудничества зачастую приводят к неясности целей проекта для партнеров и не позволяют в полной мере использовать потенциальный синерге-тический эффект от взаимодействия частного и публичного секторов. Вместе с тем данная трактовка весьма популярна среди региональных властей и бизнеса, что связано с отсутствием законодательно закрепленного понимания ГЧП на федеральном уровне.
Институциональный подход трактует
Схемы организации сотрудничества зачастую приводят к неясности целей проекта для партнеров и не позволяют в полной мере использовать потенциальный
синергетический эффект от взаимодействия частного и публичного секторов.
вил, регламентирующих совместную деятельность государства и бизнеса. Однако этот подход ограничивает понимание сущности данного института, так как под пар-= тнерством понимается передача части функций, обязанность исполнения которых относится к компетенции государственного сектора, частным компаниям. При этом больший акцент делается на правовых аспектах взаимодействия сторон. В данной формулировке под понятие партнерства попадает широкий перечень форм взаимодействия публичного и частного сектора, не всегда соответствующих «родовым» признакам партнерских отношений (например, аутсорсинг муниципальных функций и т.п.).
Согласно проектному подходу, под партнерством понимаются договорные формы средне- и долгосрочного сотрудничества государственного и частного секторов, связанные с реализацией общественно значимых инвестиционных проектов на принципах перекрестного разделения рисков, полномочий и компетенции участников. При этом власти и бизнес совместно участвуют в кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. Данная интерпретация в настоящее время нашла свое официальное подтверждение в нормативных актах развитых стран мира, где институт партнерства публичного и частного сектора находится на высоком уровне зрелости (Великобритания, Австралия, США, Канада и др.).
Наряду с вышеперечисленными подходами, в литературе встречаются и другие, «узкие» трактовки, когда под государственно-частным партнерством понимают лишь какую-либо одну, конкретную форму взаимодействия частного и публичного сектора (например, концессионные соглашения).
Исходя из вышесказанного, можно отметить, что наиболее полно природу партнерских отношений отражает именно проектный подход. В связи с этим мы будем придерживаться точки зрения авторов, рассматривающих государственно-частное партнерство как определенный тип
партнерство как совокупность норм и пра- отношений между государством и частным
дискуссия
журнал научных публикаций
Рис. 1. Принципиальная схема государственно-частного партнерства
сектором, направленный на решение общественно значимых задач и реализуемый в рамках проектного финансирования на принципах разделения рисков, полномочий и компетенции участников (рис. 1).
Общим существенным недостатком большинства трактовок государственно-частного партнерства, по мнению автора, является исключение из состава его участников населения (непосредственно или в лице институтов гражданского общества), организаций финансовой сферы (банки, прочие кредитные организации, инвестиционные компании и фонды) и др. Вместе с тем, данные субъекты являются полноправными участниками партнерских отношений. В частности, население играет важнейшую роль на стадии разработки и реализации проектов. В мировой практике существует немало примеров, когда соглашения ГЧП были приостановлены ввиду массовых выступлений общественности, связанных с существенными нарушениями и злоупотреблениями со стороны частного сектора, экологическим загрязнением окружающей среды и т.п. Участие в проектах партнерства всех заинтересованных сторон позволяет привлекать дополнительные ресурсы, компетенции, грамотно распределять и управлять имеющимися рисками, способствует достижению транспарентности на всех стадиях реализации проекта.
Многие исследователи в число ключевых характеристик ГЧП справедливо относят синергетический эффект от сотрудничества публичного и частного сектора. Вместе с тем следует отметить, что, вступая в соглашения партнерства, органы власти и бизнес преследуют, как правило, разные и довольно противоречивые цели. Успешная реализация таких проектов требует нахождения некоторого баланса интересов и наличия определенных выгод для всех участников соглашения (табл. 2).
Однако данные преимущества и выгоды являются потенциальными и их возникновение возможно только при условиях достижения баланса интересов участников, недопущения доминирования частных интересов над государственными и множества других факторов. Имеющаяся мировая практика реализации проектов государственно-частного партнерства свидетельствует, что наряду с возможными преимуществами данной формы взаимодействия государственного и частного секторов существуют множество потенциальных рисков и недостатков, которые заключаются в:
♦ возможном повышении цен, тарифов на товары или услуги, связанном с неправильным финансово-экономическим обоснованием проекта на стадии разработки;
♦ ограничении конкуренции и олиго-полизации отрасли;
Таблица 2
Основные потенциальные выгоды сторон от участия в проектах государственно-частного партнерства
Органы власти Частный сектор (бизнес) Население
снижение финансовой нагрузки на бюджет при реализации приоритетных инвестиционных проектов; повышение эффективности управления имуществом путем применения технического и управленческого опыта, инновационных технологий частного бизнеса, использования налаженного механизма управления проектами; оптимизация процесса управления рисками проекта; обеспечение оптимального соотношения цены и качества предоставляемых услуг; оптимизация численности управленческого персонала органов власти при осуществлении управления проектами. доступ к сферам, ранее закрытым для предпринимательской деятельности; снижение затрат на реализацию проекта ввиду софинансирования со стороны органов власти; разделение рисков предпринимательской деятельности вместе с публичным сектором; получение налоговых льгот, консультационной поддержки, административного и политического содействия со стороны органов власти при реализации проектов партнерства; создание положительного имиджа в глазах общественности и бизнес-сообщества. повышение качества, физической и экономической доступности предоставляемых услуг.
♦ нарушении конфиденциальности государственной информации;
♦ нечестных намерениях частного партнера (преследование коммерческих целей в ущерб общественным интересам);
♦ опасности передачи всех рисков и дополнительных финансовых затрат на плечи государственного сектора в случае неудачной реализации проекта;
♦ недостатке демократического контроля и учета интересов населения (после проведения фазы переговоров и заключения соглашения возможности контроля со стороны населения за реализацией проекта зачастую довольно ограничены);
♦ более высокой цене частного капитала по сравнению с традиционным государственным финансированием проекта;
♦ сложном структурировании взаимоотношений между участниками;
♦ длительной и затратной процедуре проведения конкурса.
Для успешного внедрения механизмов государственно-частного партнерства в условиях российской действительности, на наш взгляд, необходимы разработка единой концепции и стратегии развития института партнерства на федеральном уровне, наличие развитой правовой и институциональной среды, создание условий для привлечения длинных и дешевых финансовых ресурсов. При этом выбор конкретных форм, а также механизмов реализации ин-
вестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства должен осуществляться с учетом отраслевой n сложившейся территориальной специфики, -'jjjj
1. D. McKenzie PFI in the UK & PPP in Europe / TheCityUK, February 2012. [Электронный ресурс] URL: http://www.thecityuk.com/ research/ our-work/ reports-list/?start=40 (дата обращения: 21.10.2013).
2. Государственно-частное партнерство в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России [Электронный ресурс] URL: http://council.gov.ru/ media/files/41 d44f243d8be7603d1f.pdf (дата обращения: 21.10.2013).
3. Чонка А.К. Государственно-частное партнерство: симбиоз государства и бизнеса // Бюджет. 2009. № 7. С. 56-59.
4. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнёрство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 41-50.
5. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: автореф. дис. ... канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. МБ. Ломоносова. - М., 2011. - 24 с.
6. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансово-емких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. №12. С. 16-24.
7. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7. С. 14-19.
