CC BY
395
УДК 35+330.13
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
© С.А.Черемухин
В статье раскрывается содержание государственно-частного партнерства, исследованы особенности его становления и развития за рубежом. Выявлены условия эффективного государственночастного партнерства и специфика его развития в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; эффективное партнерство.
По мере перманентного транзитарного процесса в российской экономике появляются все новые экономические явления, которые были ранее неизвестны для нашей страны. Среди них можно выявить государственно-частное партнерство.
Частно-государственное партнерство является относительно новым инструментом экономического развития. Поэтому представляется важным проанализировать условия возникновения частно-государственного партнерства, рассмотреть его экономическую сущность.
Целесообразно также выявить условия эффективного развития партнерства, рассмотреть опыт его реализации, в т. ч. в развитых и развивающихся странах.
Сотрудничество между государством и частным сектором имеет давнюю историю. Уже римское право предусматривало возможность предоставления частным лицам концессий на снабжение населения чистой водой. В Англии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII-XVIII вв. Известная Ост-Индская компания, занимавшаяся завоеванием колоний в Индии и их эксплуатацией, была, по сути, концессией. Во Франции система коммунальных концессий существует с середины XIX в. А. Смит в своей знаменитой работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» писал, что передача королевских технологий частным лицам позволила бы снизить объем государственного долга и обеспечить эффективное использование капитала [1].
Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) появился в начале 90-х гг. XX в. и связан, главным образом, с «британской моделью» ГЧП. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о т. н. «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative - PFI), которая представляла собой мо-
дернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть РИ состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса [2].
В этот период в Англии был принят закон о «частной финансовой инициативе», который облегчал частным структурам «вхождение» в сектор общественных услуг посредством четкого определения рамочных условий. В соответствии с этой моделью государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания работ объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. То есть инвестиции возвращались бизнесу за счет арендных платежей. После окончания срока аренды объект передавался государству по символической стоимости, а иногда и бесплатно. Первоначально в рамках ГЧП реализовывались проекты, главным образом, в инфраструктурных отраслях. Постепенно такие правоотношения стали распространяться и на отдельные масштабные проекты - от оказания общественных услуг до проведения НИОКР и внедрения инноваций.
В Великобритании появилась специальная новая область экономической деятельности, называемая «государственными, гражданскими контрактами и концессиями» [3]. В
рамках этой деятельности госчиновники выступают не только в роли разработчиков правил и норм поведения, но и в роли своеобразных бизнесменов-покупателей услуг частного сектора. Согласно данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатываются в настоящее время в 60 странах мира. В одной только Великобритании стоимость объектов т. н. «частной финансовой инициативы» (PFI), которая в этой стране является основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд ф. ст., а в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд ф. ст. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. И, по данным британского правительства, аналогичные проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны.
Касаясь английского современного опыта, нужно привести пример, связанный с деятельностью британской компании Balfour Beatty. Летом прошлого года названная компания объявила, что достигла принципиальной договоренности о реализации проекта, инициированного Образовательным советом северного Ланаркшира в Шотландии. Данный проект предполагает на условиях концессии осуществить строительство 21-й новой школы. Срок концессии - 31 год. Balfour Beatty инвестирует в указанный проект 8 млн ф. ст. Данный проект предполагает капитальные работы на 140 млн ф. ст. и получение более чем на 100 млн ф. ст. долгосрочного дохода от услуг. Этот самый дорогостоящий из концессионных проектов был предоставлен Balfour Beatty компанией «Преобразование школ», которая в данный момент отвечает более чем за 150 школ в Англии и Шотландии. Школы будут сданы в эксплуатацию в период с января 2006 г. по октябрь 2008 г. [2].
По оценке ОЭСР, партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управления государственной собственностью позволяют Великобритании экономить 15-20 % государственных расходов.
Проведенная во Франции в 1980-1990-е гг. децентрализация власти привела к менее радикальным с точки зрения внешних эффектов, но более глубоким институциональным изменениям, поскольку она затронула основ-
ные законодательные акты, разграничивающие полномочия органов государственной власти. Для реализации такой правительственной политики были приняты законы о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и закон о разделении источников финансирования. Это позволило расширить полномочия местных органов и обеспечило им большую самостоятельность в решении дел.
В рамках таких институциональных перемен и под влиянием либеральных концепций во Франции происходит пересмотр роли государства в сфере инфраструктуры. В соответствии с решениями ЕС Франция допустила конкуренцию в некоторых экономических секторах публичных служб, в частности в энергетическом хозяйстве (газ и электроэнергия) и в сфере коммуникаций (телекоммуникации и почта). Франция отказалась от прямой приватизации в этих сферах инфраструктуры, отдавая предпочтение ее косвенным формам - контрактным и концессионным договорам с частными операторами [4].
В странах ЕС проблемами содействия, финансирования и мониторинга ГЧП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой комиссии ЕС. Поддержкой проектов ГЧП занимаются структуры Европейского банка реконструкции и развития, а также европейская группа Всемирного банка, в т. ч. Международная финансовая корпорация, специализирующаяся на поддержке частных инициатив.
В ФРГ участники проектов ГЧП могут рассчитывать на такие инструменты поддержки со стороны федеральной власти, как вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации или гранты, механизмы переуступки требований [5].
Современная практика ГЧП в Германии содержит наглядные примеры реализации проектов в сфере строительства. В июне 2005 г. специально созданное для таких целей подразделение немецкой строительной компании НосЬйе! подписало контракт, по которому оно будет финансировать, реставрировать и затем управлять Центром профессионально-технического обучения в г. Леверкузене. Центр состоит из трех комплексов зданий и причислен к разряду исторических памятников. Стоимость контракта оценивается примерно в 70 млн евро. В ближайшие
три года компания инвестирует примерно 26 млн евро в обширную программу восстановления и модернизации. За строительство будет отвечать строительное подразделение НосЬйе1, которое также будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического наследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется управлением уже готовым школьным центром. Строительные работы начались в августе прошлого года и продлятся 32 месяца. НосШе1 будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства. Следует подчеркнуть, что школьный центр в Леверкузене - это уже четвертый проект государственно-частного партнерства НосШе1 в сфере общественного строительства в Германии. Общий объем аналогичных проектов оценивается в 650 млн евро. В настоящее время один из крупнейших проектов НосЫМ подобного рода представляет собой строительство, реконструкцию и управление в общей сложности 49 школами в восточной части Оффенбаха. В Гладбеке объектом такой же схемы стало новое здание муниципалитета, а в Кельне ~ опять же 7 школ. Компания рассчитывает, что объем ее проектов строительства школ, административных зданий и больниц в рамках государственно-частного партнерства к
2009 г. составит около 20 млрд евро [2].
В развитых странах госрегулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам и специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, как правило, не создаются.
Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России и многочисленные примеры удачного государственно-частного партнерства за рубежом обусловили рост интереса в нашей стране к ГЧП, что выразилось в обсуждении этого вопроса в Правительстве, разработке концессионного законодательства, появлении публикаций на тему ГЧП, проведении многочисленных дискуссий на различных форумах.
Таким образом, сегодня перед Россией стоит задача тщательного изучения мирового опыта в сфере исследуемого партнерства, поскольку собственных реализованных проектов пока недостаточно для того, чтобы делать какие-либо серьезные выводы и обобщения. При этом необходимо учесть, что в
мировой практике имеется как положительный, так и отрицательный опыт развития подобного механизма.
Серьезное осмысление проблематики ГЧП в России относится к 2004 г. В июне 2004 г. при Председателе Правительства РФ был создан Совет по конкурентоспособности. Одна из его задач состояла в «обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти с предпринимательским сообществом». В состав Совета вошли 45 человек: министры федерального правительства, руководители Центрального Банка, бизнесмены, представители науки. 1 октября 2004 г. этот совет, а затем 7 октября и Правительство РФ впервые на своих заседаниях рассматривали вопросы государственно-частного партнерства в транспортном комплексе.
Далее, в соответствии с принятыми решениями, в министерствах и ведомствах начали формироваться консультативные органы ГЧП. Были созданы экспертные советы по государственно-частному партнерству при министерствах: транспорта, экономического развития, регионального развития, культуры и массовых коммуникаций, при Морской коллегии.
Однако, несмотря на длительную подготовительную работу органов государственной власти, государственно-частное партнерство тяжело вводится в правовой и хозяйственный оборот. Перед страной все еще стоят сложные проблемы концептуального, институционального, организационного, хозяйственно-правового плана по становлению и развитию механизма ГЧП [6].
Основными направлениями реализации проектов ГЧП в России должны стать: автодороги, легкий наземный городской железнодорожный транспорт, аэропорты, водоснабжение, мусоросжигание, теплоснабжение, образование и здравоохранение. Реально в настоящее время на федеральном уровне готовы к таким проектам только автодороги. Другие же проекты могут реализовываться на региональном уровне. Перспективны и другие сферы для партнерства государства с бизнесом, в частности в области трансфера технологий. В этой новой для России отрасли можно начинать не с крупных проектов, а с небольших, что поможет отработать технологию, выявить проблемные обстоятельства и впоследствии их устранить.
Механизм ГЧП в регионах России можно исследовать на основе SWOT-анализа, который включает оценку объекта по направлениям: Strength - сильные стороны; Weakness - слабые стороны; Opportunities -возможности; Threats - угрозы (табл. 1). В рамках анализа SWOT, по мнению большинства авторов, изучаются тенденции показателей развития, исследуются ресурсы, возможности использования преимуществ и недостатков, формируются цели и задачи, оценивается внешняя среда с позиции определения возможностей и угроз [7].
В конце 2007 г. при содействии Минэкономразвития России разработаны планы по развитию государственно-частного партнерства на среднесрочную перспективу (2008-
2010 гг.) в 30 субъектах Федерации. Эти планы направлены на решение задачи обеспечения эффективного взаимодействия государства и предпринимательства в целях устойчивого социально-экономического развития субъектов Федерации.
Анализ практики реализации проектов ГЧП в Российской Федерации позволяет определить ключевые барьеры для развития партнерства в стране.
Общество, власть и бизнес имеют слабое искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Пере-
ход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом как в правовом, так и в экономическом контекстах.
Отсутствует комплексный подход. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.
Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.
Таблица 1
SWOT-анализ механизма ГЧП в регионах России
Сильные стороны Снижение бюджетной нагрузки за счет привлечения частных финансовых средств и переложения части затрат на пользователей (т. н. коммерциализация услуг). Ощутимое повышение качества обслуживания пользователей. Реальное сокращение рисков субъектов федерации за счет переложения части рисков, возникших в ходе реализации проекта, на частного партнера. Использование конкурентных процедур. Повышение прозрачности отношений между региональными властями и представителями бизнес-сообщества. Обоснованное распределение коммерческих рисков Возможности Реализация общественно-значимых проектов, которые не являются в достаточной степени привлекательными для традиционных форм частного финансирования. Привлечение лучших управленческих кадров. Использование эффективных новаторских подходов частного бизнеса
Слабые стороны Высокие трансакционные издержки. Отсутствие опыта реализации проектов Угрозы Риски формирования структуры ГЧП
И последняя, возможно, самая главная проблема - это люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20-50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.
Одним из сдерживающих факторов является несовершенство законодательства о ГЧП. Практика заключения арендных договоров и концессионных соглашений оставляет властям возможность в любой момент разорвать отношения с оператором без всяких компенсаций. По сути, концессионер попадает в зависимость от личных отношений с представителями региональных элит того или иного региона. В этой связи приняты поправки к закону «О концессиях», согласно которым условия концессионного соглашения, определенные на основании решения о заключении концессионного соглашения и конкурсного предложения, не могут быть изменены соглашением сторон, за исключением ряда случаев форс-мажорного характера [8].
Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание или реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
Также законопроектом закрепляется право собственности концессионера на продукцию и доходы, получаемые им по концессионному соглашению. Предусмотрена возможность передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками недр, водным объектом (его частью) [9].
Несмотря на многие проблемы ГЧП в России, председатель Комитета по экономи-
ческой политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ Е.А. Федоров считает, что государственно-частное партнерство - это универсальный механизм развития экономики.
С 2006 г. действует Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Концессия как форма ГЧП является важнейшим инструментом, необходимым не только для привлечения инвестиций в экономику России, но и позволяющим эффективно использовать новые технологии. Механизмы данного закона уже используются в жилищно-коммунальном хозяйстве, при строительстве и реконструкции инфраструктурных объектов. Закон также дает возможность зарубежным компаниям при долевом участии подключаться к разработке наших природных ресурсов в обмен на доступ к передовым технологиям.
Созданы и обеспечены достаточными ресурсами Банк развития, Государственная корпорация «Российские нанотехнологии» (ГК «Роснанотех») и другие инструменты развития ГЧП. Усилению роли государственно-частного партнерства может послужить и создание при Банке развития Национального центра развития ГЧП, который будет оказывать содействие при разработке новых проектов и направлений партнерства государства и бизнеса.
Делая из всего этого вывод, Е.А. Федоров утверждает, что при сложившемся векторе развития Россия может в скором времени стать самой привлекательной страной. И уверен в том, что мы сможем создать общество реальных и равных возможностей. Известно, что общество без бедности возможно только на основе единства целей, на основе всеобъемлющего честного и равноправного партнерства государства и частного бизнеса. По сути, государственно-частное партнерство должно стать важнейшим инструментом экономической политики для формирования новой России [10].
Рассмотренные тенденции государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах позволяют отметить, что данный механизм взаимоотношений государства и бизнеса хотя и достаточно «молод», тем не менее внедряется в практику весьма значительными темпами, что свиде-
тельствует о его актуальности и целесообразности применения в настоящее время.
В современной России именно инструменты государственно-частного партнерства становятся главным, а иногда и единственным источником реализации крупных экономически и социально важных проектов, а также повышения инвестиционной привлекательности многих сложных проектов в инфраструктурных отраслях и сфере топливноэнергетического комплекса.
Таким образом, опыт ГЧП, успешно применяемый в мировой практике, необходимо адаптировать с учетом особенностей российской экономики и использовать как универсальный инструмент реализации общественно значимых региональных проектов в широком спектре приоритетных направлений социально-экономической политики.
1. Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. Петрозаводск, 1993.
2. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. № 12.
3. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005.
4. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика // Миро-
вая экономика и международные отношения. 2002. № 7.
5. Татаркин А.И., Романова О.А., Лаврикова Ю.Г. Теоретические основы государственно-частного партнерства // Бизнес, менеджмент и право. 2009. № 13.
6. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии // Вестник Института экономики РАН. 2009. № 3.
7. Бутенко Я.В. Частно-государственное партнерство: эффективный инструмент взаимодействия // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 7.
8. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6.
9. О концессионных соглашениях: федеральный закон от 21.07.2005. № 115-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Федоров Е.А. Государственно-частное партнерство - универсальный механизм развития экономики // Бизнес, менеджмент и право. 2009. № 13.
Поступила в редакцию 17.11.2009 г.
Cheremuhin S.A. State-private partnership: development tendencies. In the article the subject of state-private partnership is revealed, features of its formation and development abroad are investigated. Conditions of effective state-private partnership and specificity of its development in Russia are discovered.
Key words: state-private partnership; effective partnership.
УДК 330.191.6+330.012.22
ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
© И.М. Минчаков
В статье рассмотрены цели, задачи и принципы государственного регулирования предпринимательской деятельности. Обозначены направления государственного регулирования предпринимательства.
Ключевые слова: цели и задачи государственного регулирования; принципы государственного регулирования.
Государственное регулирование предпринимательства является важнейшим инструментом создания комфортных условий для успешной деятельности предпринимательских структур, обеспечения высоких темпов экономического роста и повышения уровня социально-экономического развития страны.
Целью государственного регулирования предпринимательской деятельности является создание определенных условий, обеспечивающих нормальное функционирование экономики в целом и стабильное участие предпринимателей страны в международном разделении труда, и получение от этого опти-
