CC BY
79
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ В ЭКОНОМИКЕ РЕГИОНОВ МАЛОЛЕСНОЙ ЗОНЫ
СТЕПИЧЕВА ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
ЗИНОВЬЕВА ИРИНА СТАНИСЛАВОВНА
Воронежская государственная лесотехническая академия, г. Воронеж, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
Актуальной проблемой обеспечения сбалансированного использования ресурсов (в том числе лесных) в региональной экономике является четкое определение институциональных основ функционирования различных секторов экономики региона. В данной статье рассмотрены институциональные ограничения использования лесных ресурсов в экономике регионов малолесной зоны России (большинство действующих в Российской Федерации природоохранных норм и правил имеет лишь рекомендательный характер; не сформировано понимание сущности лесного фонда; не развито институциональное закрепление арендных отношений; не развита экологическая составляющая в лесном законодательстве; разделение функций государственного управления и хозяйственных функций на разных уровнях Государственной лесной службы Министерства природных ресурсов Российской Федерации находится только в начальной стадии; требует дальнейшего совершенствования Лесной кодекс РФ и иные нормативные акты, регулирующие лесные отношения; существующая нормативная база лесного хозяйства и лесопользования в недостаточной степени учитывает особенности рыночной экономики в лесном секторе, а также особенности малолесных регионов), обозначены базовые принципы институционального обеспечения использования лесных ресурсов.
В статье подчеркивается, что совершенствование государственного управления сбалансированностью использования лесных ресурсов в экономике регионов малолесной зоны является важным законотворческим направлением. Однако Лесной кодекс РФ - основной документ, регулирующий лесные отношения - требует дальнейшего совершенствования.
Анализ институциональных ограничений сбалансированного использования ресурсов регионов малолесной зоны позволяет определить основные направления совершенствования институциональной базы регулирования хозяйственной деятельности лесного сектора.
Ключевые слова: лесные ресурсы, сбалансированное использование, экономика региона, регионы малолесной зоны, эффективность управления, лесное законодательство.
Проблема обеспечения сбалансированного использования лесных ресурсов в экономике регионов любой страны связана с повышением эффективности управления развитием ее секторов. В основе управления лесами и реализации интересов субъектов лесных отношений лежит лесное законодательство. На федеральном уровне законодательство в сфере лесных отношений основывается на Конституции РФ и Лесном кодексе, федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации; на региональном уровне это законы регионов, которые регулируют отдельные лесные отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов.
Что касается еще одного важного фактора управления лесным хозяйством, то в настоящее время существуют пять федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих от имени государства нормотворческие и надзорные функции, функции собственника лесов и государственной поддержки лесного сектора: Министерство природных ресурсов России, Минпромторг России, Россельхознадзор, Росприроднадзор и Рослес-хоз. Управление двумя составными частями единого лесного комплекса страны - лесным хозяйством и лесной промышленностью по-прежнему осуществляется двумя федеральными органами исполнительной власти - Министерством природных ресурсов России и Минпромторгом России.
Инструментами государственного управления лесами на уровне субъектов РФ являются: лесной план субъекта РФ; лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков; государственная экспертиза проектов освоения лесов; государственный лесной реестр; государственный лесной контроль и надзор.
Учитывая характер экономики регионов России, во многом ориентированной на эксплуатацию имеющихся природных ресурсов, можно сказать, что совершенствование государственного управления сбалансированностью использования лесных ресурсов в экономике регионов малолесной зоны является важным законотворческим направлением.
Управляют лесами несколько разных ведомств. Подавляющее большинство лесов (95,8 %) находится в ведении Федерального агентства лесного хозяйства, подчиняющегося Министерству природных ресурсов.
Вторым крупным распорядителем лесов является Министерство сельского хозяйства - в его ведении находится 3,6 % лесов России. Небольшой частью лесов ведает Министерство обороны (0,4 %), и еще меньшей (0,1 %) - Министерство образования и науки. Незначительная часть лесов (менее 0,1 %) относится к так называемым «городским лесам» и находится в ведении городских администраций (необходимо отметить, что далеко не все лесные массивы, находящиеся на территории городов, относятся к этой категории).
Передача полномочий в области лесных отношений на уровень субъектов Российской Федерации привела к возникновению существенных различий в возможностях жителей регионов реализовать свои права на использование лесных ресурсов. Законодательно, в соответствии с новым Лесным кодексом и принятыми в регионах подзаконными актами, не предусмотрена заготовка валежной, сухостойной и буреломной древесины, которой в наших лесах скопились немалые запасы, которые не отпускаются местному населению, а захламляют лес и повышают его пожароопасность.
Экономические отношения в системе лесного хозяйства проявляются непосредственно через взаимодействие экономических интересов отдельных субъектов собственника лесов (государства) и частного бизнеса (арендаторов). В данном отношении Лесной кодекс РФ устанавливает два вида платежей за пользование лесным фондом: плату по договору купли-продажи лесных насаждений и арендную плату. Нельзя не отметить, что за последние пятнадцать лет трижды принципиально менялось лесное законодательство (в 1993 г. были приняты Основы лесного законодательства, в
1997 г. - Лесной кодекс РФ, в 2006 г. - новый Лесной кодекс РФ).
В отличие от существующего ранее, действующий Лесной кодекс Российской Федерации имеет существенные особенности, ввиду того, что закрепил заявительный порядок предоставления права лесопользования: арендатору предоставлено право на основании договора аренды разрабатывать проект освоения, планировать осуществление заготовки, а затем подавать декларацию. Это принципиальная позиция российского Лесного кодекса, которая основана на разделении систем управления и использования лесов: арендатор вправе сам принимать решение, а контроль осуществляют органы лесного хозяйства. В то же время эти положения неоднозначно оцениваются специалистами, высказываются и предложения о возврате к разрешительному порядку предоставления права лесопользования.
Тем не менее, реформирование Лесного кодекса (2006 г.) и последующее разделение производственной и управленческой функций в системе лесного хозяйства привело к необходимости перехода всего лесохозяйственного производства в сферу предпринимательства. Предприниматели, согласно лесного законодательства, стали полноправным участниками лесных отношений, осуществляющими конкурентную борьбу за право аренды лесных участков или лесопользование.
Действующая система законодательных актов, нормативных и методических документов основана на существующем делении лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии с их целевым назначением, на защитные, эксплуатационные и резервные, имеющие специфические условия их использования и различные приоритеты устойчивого управления лесными ресурсами. Лесные ресурсы, расположенные на землях иных категорий, четкой классификации не имеют.
Институциональное обеспечение использования лесных ресурсов базируется на ряде принципов:
1) обеспечение перманентного развития (накопления) лесных ресурсов при условии сохранения их биологического разнообразия;
2) создание условий для наиболее полного выполнения при использовании лесных ресурсов совокупности функций по средообразованию, во-доохране, защите, санитарно-гигиеническому обеспечению, оздоровлению человеческих ресурсов территории и ряда иных функций, реализация которых направлена на сохранение благоприятной окружающей среды в регионе;
3) наиболее рациональное использование лесных ресурсов, что предполагает организацию
лесовосстановления, определяемую их глобальным экологическим значением;
4) формирование системы затрат, размер которых определяется длительностью выращивания и иными природными свойствами лесных ресурсов;
5) наиболее полное удовлетворение многообразных потребностей экономики региона в лесных ресурсах на основе их рационального и многоцелевого использования;
6) улучшение качества и продуктивности лесных ресурсов территории на базе использования современных инновационных технологий лесовос-становления;
7) создание всех необходимых условий (в том числе и финансовых) для охраны и защиты лесных ресурсов (лесного экономического потенциала);
8) широкое привлечение общественности и предпринимательских структур к обсуждению и корректировке институциональной базы использования лесных ресурсов в установленных пределах, что предполагает разработку управленческих решений, реализация которых будет способствовать повышению рациональности использования лесных ресурсов, их охране и защите;
9) применение в предпринимательской деятельности способов обработки лесных ресурсов, которые не наносят ущерба (в том числе экономического) окружающей среде и здоровью населения;
10) применение в практике законотворчества и организации предпринимательской деятельности разнообразных классификаций лесных ресурсов (по видам по целевому назначению) с целью наиболее рационального (с экономической точки зрения) их использования;
11) запрет на использование лесных ресурсов органами государственной власти и органами местного самоуправления при приоритетности предпринимательской деятельности;
12) обеспечение получения экономического эффекта от использования лесных ресурсов как для предпринимателей, так и для территории.
Задачи обеспечения сбалансированного развития территорий на основе сохранения и рационального использования природных, в том числе лесных, ресурсов в несколько скрытом виде можно выявить при анализе результатов реализации тех или иных рекомендованных к исполнению правительственных мер и инструментов (например, рекомендаций по структурной перестройке экономики территорий, применению технологий по ресурсосбережению и т. д.).
Таким образом, система институционального обеспечения сохранения и рационального использования лесных ресурсов в настоящее время вклю-
чает в себя более 30 федеральных законов и около 200 подзаконных актов. В целом, действующие в Российской Федерации природоохранные нормы и правила рассредоточены более чем в 800 различных документах, но около 80 % из них имеет лишь рекомендательный характер.
В то же время ситуация с управлением лесами как объектом государственной собственности, противоестественная. Государство несет затраты на содержание своей собственности - лесного фонда, определенные на основе необходимости решения накопившихся или неотложных задач (выплата зарплаты, борьба с пожарами, проведение государственной инвентаризации лесов и т. д.), но получает фискальными методами доход только с 1 га из каждых 7 га, на которые потрачены средства федерального бюджета, зарабатывая менее 20 руб. с одного гектара лесных земель. Анализ действующих нормативных документов показывает, что в основу расчета практически всех стоимостных параметров, используемых для регулирования лесопользования, положена система нормативной оценки древесных запасов леса со всеми вытекающими из нее недостатками. Основным отрицательным моментом и отчасти результатом действия данной системы является «заниженность» фактических платежей за лес по сравнению с реально складывающимися рыночными ценами на товарную древесину и, как следствие, потеря государством значительной части рентного дохода, получаемого от эксплуатации лесов.
Еще раз стоит упомянуть, что принятие нового лесного законодательства кардинально изменило систему управления лесными ресурсами, и сегодня большинство функций по управлению лесными ресурсами как государственной собственностью передано субъектам Российской Федерации. Именно они отвечают за ведение государственного лесного реестра. Второе и очень важное изменение в системе управления лесными ресурсами - переход от разрешительной системы (лесорубочный билет) к заявительной системе (лесная декларация) по использованию лесов. Следствием этих революционных изменений стал тот факт, что государство в лице Федерального агентства лесного хозяйства не имеет прямого функционального управления имуществом России - землями лесного фонда и произрастающими на них лесами.
Обратимся к региональному уровню институционального обеспечения использования лесных ресурсов.
По лесорастительному районированию Воронежская область разделена на лесостепную (север-
ная) и степную (южная) зоны, граница между которыми проходит с запада на восток по реке Тихая Сосна в направлении Лиски-Бобров-Таловая севернее Новохопёрска и Поворино.
Основными массивами естественного происхождения являются Усманский и Хреновской боры, Шипов лес, Теллермановская роща. Значительную часть лесных насаждений составляют мелкие островные урочища, нагорно-байрачные колки, а также небольшие участки, приуроченные к поймам рек.
Лесные насаждения, особенно находящиеся в степной зоне, испытывают неблагоприятное воздействие засушливого климата и часто находятся в условиях близких к экстремальным.
Леса Воронежской области, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий, по целевому назначению относятся к защитным лесам, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями [1].
Земли лесного фонда области на 01.01.2014 г. составляют 461,3 тыс. га, в том числе 39,4 тыс. га -присоединенные леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций. Лесистость Воронежской области - 8,0 %, общий запас древесины на корню - 63,7 млн м3. Леса выполняют преимущественно природоохранные функции. Покрытые лесной растительностью земли лесного фонда составляют - 340,5 тыс. га, из общей покрытой лесной растительностью площади, искусственные лесные насаждения произрастают на площади 34,2 %. Леса возможные для эксплуатации занимают площадь 255,7 тыс. га.
Воронежская область относится к числу лесо-дефицитных и имеет следующие особенности ведения лесного хозяйства:
- большое количество отдельных участков лесного фонда от 2 до 170 га, расположенных среди сельскохозяйственных угодий, по оврагам и балкам;
- экологическая и социальная направленность в организации использования лесов;
- комплексный характер использования лесов.
Основное направление освоения лесов области
предусматривает сохранение их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических и оздоровительных функций, повышение продуктивности лесов, их воспроизводство и лесоразведение.
Нормативными актами, регулирующими лесные отношения на территории Воронежской области, являются законы, постановления Правительства области, указы губернатора, приказы управления лесного хозяйства.
Однако, соглашаясь с мнением А. С. Исаева и Г. Н. Коровина, необходимо отметить, что в действующем «лесном» законодательстве как на федеральном, так и на региональном уровне не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на лесные ресурсы, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и управлением хозяйственной деятельностью, источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства [2].
Важно подчеркнуть, что в нормативных документах недостаточно отражены вопросы обеспечения сбалансированного развития территорий на основе модернизации перерабатывающего производства, сельского хозяйства, что напрямую связано с вопросами использования лесных ресурсов. Мало уделено внимания проблемам образования и просвещения населения в области ресурсосбережения и охраны окружающей среды. По мнению автора, это объясняется тем, что обеспечение сбалансированного развития экономики регионов на основе наращивания и рационального использования лесных ресурсов - это долгосрочный процесс, и ключевые качественные изменения при условии реализации комплекса действия в системе рационального использования лесных ресурсов начнут проявляться только к 2018-2020 гг.
Однако следует отметить, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Так, к настоящему периоду:
- сформулированы целевые ориентиры охраны природных ресурсов, в том числе лесных, в том числе приняты «Экологическая доктрина РФ», 2002 г. и «Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России», 2001 г. Следует отметить, что в территориальном аспекте реализация данных документов нашла отражение в разработке и реализации долгосрочных программ создания охраняемых в регионах территорий;
- разработаны институциональные основы охраны окружающей среды (совокупность нормативных актов, регулирующих данные процессы, отражена нами ранее. Тем не менее, следует еще раз отметить приоритетную роль Лесного кодекса);
- сформирована методологическая и методическая база для определения экономической цен-
ности живой природы, ее генетических, биологических и лесных ресурсов, что позволит сформировать инструментарий обеспечения ресурсосбережения и охраны окружающей среды;
- широко происходит внедрение международного опыта в использовании различных институциональных, управленческих, информационных и финансовых инструментов и механизмов для экономического стимулирования охраны окружающей среды и рационального использования лесных ресурсов;
- обеспечивается создание условий для масштабного привлечения инвестиций в природоохранную деятельность со стороны частного сектора;
- сформированы стратегические позиции России как «ресурсного донора» в международном масштабе, экосистемы которого вносят существенный вклад в поддержание глобальной устойчивости биосферы, это позволяет активно участвовать в международном рынке «экосистемных услуг», а не брать все затраты за обеспечение «эко-системных услуг» на свою экономику;
- созданы предпосылки для учета фактора защиты окружающей среды в переговорном процессе, связанном с вступлением России в ВТО;
- формируется система по активной подготовке специалистов природоохранного профиля.
Сам факт значительного повышения интереса государственных структур к проблемам использования лесных ресурсов, разработка взвешенной политики в этой сфере, несомненно, является исключительно положительным индикатором, так как свидетельствует о стремлении государства не только максимально оптимизировать процессы природопользования внутри страны, но и создать, с учетом интересов отечественного бизнеса эффективные социально-экономические и юридические условия для развития отечественной промышленности, тем более в тех отраслях, в которых Россия имеет значительные конкурентные преимущества, созданные природно-климатическими условиями страны [4].
Проводимые институциональные реформы государственного управления вопросами сохранения и использования лесных ресурсов направлены на решение задач в двух ключевых сферах:
1) в системе государственного управления лесным фондом в виде развития государственной лесной службы и ее территориальных представительств в регионах;
2) в подсистеме хозяйственного управления использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесных ресурсов.
Главная цель формирования экономического механизма лесопользования - обеспечение бюджетной самоокупаемости системы лесоуправления с последующим увеличением лесного дохода для государства. Основными задачами охраны леса являются его рациональное использование и восстановление.
Все большее значение приобретают мероприятия по охране леса малолесных районов в связи с их водоохранной, почвозащитной, санитарно-оздоровительной ролью.
Однако в новом Лесном Кодексе:
- во-первых, отсутствует статья, в которой раскрыто содержание основных понятий, содержащихся в кодексе, и применяемых в системе регулирования отношений использования лесных ресурсов. Лесной Кодекс разграничивает понятие лесной инфраструктуры (статья 13) и лесоперерабатывающей инфраструктуры (статья 14) [3]. В отличие от лесной, лесоперерабатывающая инфраструктура предназначена не для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а для переработки древесины и иных лесных ресурсов. Следует отметить, что создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных предусмотренных Лесным Кодексом и другими федеральными законами случаях. Например, такой запрет может быть установлен в лесохозяйственном регламенте, если в нем среди разрешенных видов использования лесов не будет предусмотрена переработка древесины и иных лесных ресурсов (статья 87 ЛК РФ);
- во-вторых, до сих пор отсутствуют положения об ответственности арендаторов лесных ресурсов за нерациональное их использование и отсутствие мероприятий по их восстановлению, требований к их профессиональной компетентности. Наиболее спорным моментом является возможность предоставления лесных участков на основе права бессрочного пользования, а также - на условиях аренды сроком до 49 лет. Новый кодекс делает региональные власти заинтересованными в первую очередь именно в использовании земель лесопаркового защитного пояса под застройку и развитие инфраструктуры, и лишь в последнюю очередь - в сохранении лесов как основы природной среды региона. Если леса учтены как земли Лесного фонда, тогда они находятся в относительной безопасности. Но в 32 регионах России леса не учитываются как земли лесного фонда;
- в-третьих, не сформирована институциональная основа, которая позволит определить и отследить законность происхождения древесины -поскольку отменена разрешительная документация
(лесорубочные билеты, ордера на мелкий отпуск древесины и т. д.);
- в-четвертых, в кодексе не разграничены государственные и частнохозяйственные интересы в области управления лесами и лесопользованием. В результате реформирования законодательства ответственность за лесоустройство была переложена на лесопользователей, кроме того, в новых нормативно-правовых документах не прописан алгоритм исполнения работ, которые должен производить лесопользователь.
Таким образом, в общем виде можно выделить следующие недостатки институциональной базы использования лесных ресурсов страны:
1. Реформа разделения функций государственного управления и хозяйственных функций на разных уровнях Государственной лесной службы Министерства природных ресурсов Российской Федерации находится только в начальной стадии, что требует дальнейшего развития.
2. Требует дальнейшего совершенствования Лесной кодекс Российской Федерации и иные нормативные акты, регулирующие лесные отношения. Закрепленные в Лесном кодексе положения не соответствуют интересам предпринимателей и собственника лесов - государства: первые не заинтересованы в реализации интереса собственника относительно лесовосстановления, охраны от пожаров и т. п., а второй не имеет законных оснований для самостоятельного осуществления данных видов деятельности в своих интересах.
3. Существующая нормативная база лесного хозяйства и лесопользования в недостаточной степени учитывает особенности рыночной экономики в лесном секторе, а также особенности малолесных регионов, которые раскрыты нами ранее. Много
узких мест отмечается в налоговом законодательстве, системе учета, транспортировке, аренды, финансировании и т. п.
Литература
1. Зиновьева И. С. Оценка использования ресурсного потенциала лесов на территории Воронежской области // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 10. С. 24-30.
2. Исаев А. С., Коровин Г. Н. Лесоустройство в системе лесного планирования // Лесное хозяйство. 2009. № 4. С. 33-34.
3. Лесной кодекс РФ: от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 21.07.2014 г.) // КонсультантПлюс онлайн. URL: http://base.consultant.ru-/cons/cgi/ online.cgi? req=doc;base=LAW;n=165885;fld=134;dst=4294967295;r nd=0.13302079029381275;from=164925-0
4. Основные аспекты государственных программ развития лесопромышленного комплекса России. Рейтинговое агентство «Эксперт РА». URL: http:// www.raexpert.ru/researches/-lesprom/lpk2002/part_2_1/
References
1. Zinovyeva I. S. Otsenka ispol'zovaniya resursnogo potentsiala lesov na territorii Voronezhskoj oblasti // Regional'naya ekonomika: teoriya i praktika. 2012. № 10. S. 24-30.
2. Isayev А. S., Korovin G. N. Lesoustrojstvo v sisteme lesnogo planirovaniya // Lesnoye khozyajstvo. 2009. № 4. S. 33-34.
3. Lesnoj kodeks RF: ot 04.12.2006g. №200-FZ (v red. ot 21.07.2014 g.) // Konsul'tantPlyus onlajn. URL: http://base.consultant.ru-/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base =LAW;n=165885;fld=134;dst=4294967295;rnd=0.13302079 029381275;from=164925-0
4. Osnovnye aspekty gosudarstvennykh programm razvitiya lesopromyshlennogo kompleksa Rossii. Rejtingovoye agentstvo «Ekspert RA». URL: http://www.raexpert.ru/researches/-lesprom/ lpk2002/ part_2_1
* * *
INSTITUTIONAL COMPONENT OF SYSTEM OF ENSURING BALANCED USE OF RESOURCES IN ECONOMY OF REGIONS OF THE LOW-FOREST ZONE
STEPICHEVA OLGA ALEKSANDROVNA Tambov state university named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
ZINOVYEVA IRINA STANISLAVOVNA Voronezh state forestry engineering academy, Voronezh, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
Actual problem of ensuring balanced use of resources (including forest) in regional economy is accurate definition of institutional bases of functioning of various sectors of economy of the region. In this article authors considered institutional restrictions of use of forest resources in economy of regions of the low-forest zone of Russia (the majority of nature protection norms operating in the Russian Federation and rules has only advisory nature;
created the understanding of essence of forest fund; developed institutional fixing of rent relations; developed the ecological component in the forest legislation; division of functions of public administration and economic functions at different levels of the Public forest service of the Ministry of natural resources of the Russian Federation is only in an initial stage; the Forest code of the Russian Federation and other regulations governing the forest relations demands further improvement; the existing regulatory base of forestry and forest exploitation in insufficient degree considers features of market economy in forest sector, and also designated feature of low-forest regions), the basic principles of institutional ensuring use of forest resources.
In article authors emphasized that improvement of public administration by balance of use of forest resources in economy of regions of a low-forest zone is the important legislative direction. However the Forest code of the Russian Federation - the main document governing forest relations - demands further improvement.
The analysis of institutional restrictions of balanced use of resources of regions of the low-forest zone allows to define the main directions of improvement of institutional base of regulation of economic activity of forest sector.
Key words: forest resources, balanced use, region economy, regions of low-forest zone, management efficiency, forest legislation.
