CC BY
42УДК 341 ББК 67.40
DOI 10.24411/2073-3305-2021-3-94-96
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО
________W W _ _
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Александра Александровна КАЛЬГИНА,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского и арбитражного процесса Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье на основе анализа юридической литературы и законодательства Российской Федерации о состоянии и перспективах развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации высказано несколько суждений: правовой основой учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является положение ст. 2 Конституции РФ от 1 2 декабря 1 993 г.; институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще не может быть признан эффективным органом по защите прав и свобод человека и гражданина по нескольким обстоятельствам: неопределенность компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что приводит к дублированию деятельности иных управомоченных государственных органов и должностных лиц; фактическое отсутствие отечественного опыта функционирования подобного института; в системе публичной власти целесообразно сохранение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; обеспечение фактической независимости Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации предполагает принятие нормативного правового акта, по юридической силе приравненного к федеральному конституционному закону РФ: Федеральный конституционный закон РФ «О гарантиях деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».
Ключевые слова: Российская Федерация; субъект Российской Федерации; законодательство; нормативный правовой акт; Конституция РФ; Федеральный конституционный закон от 1 2 февраля 1 997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; институт.
INSTITUTE OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION: THE STATE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT
Aleksandra Aleksandrovna KALGINA,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Civil and Arbitration Procedure, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia
E-mail: [email protected]
Abstract. Based on the analysis of the legal literature and the legislation of the Russian Federation on the state and prospects of development of the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, several judgments are made in the article: the legal basis for the establishment of the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation is the provision of article 2 of the Constitution of the Russian Federation of December 12, 1993; the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation cannot yet be recognized as an effective body for the protection of human and civil rights and freedoms due to several circumstances: the uncertainty of the competence of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, which leads to duplication of the activities of other authorized state bodies and officials; the actual lack of domestic experience in the functioning of such an institution; in the system of public
power, it is advisable to preserve the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation; ensuring the actual independence of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation involves the adoption of a normative legal act that is legally equivalent to the federal Constitutional Law of the Russian Federation: the Federal Constitutional Law of the Russian Federation "On guarantees of the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation".
Key words: Russian Federation; the subject of the Russian Federation; legislation; normative legal act; the Constitution of the Russian Federation; the Federal Constitutional Law "On the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation" of February 12, 1 997; the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation; institute.
Предмет данной статьи — институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его состояние и перспективы развития, что уже является предметом научных исследований1.
Первоначально о состоянии теории.
Так, М.С. Башимов обосновал несколько суждений: «Функционирование института омбудс-мена, несомненно, будет способствовать формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающими неотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности...»; «На процесс формирования предпосылок становления гражданского общества влияет ряд факторов: отсутствие среднего класса, узость круга частных собственников и преимущественно концессионный характер предпринимательской деятельности, ангажированность средств массовой информации, устойчивость традиций этатизма и коллективизма и соответствующего им массового сознания граждан. Конечно, российский вариант института Уполномоченного по правам человека не будет точной копией классической модели. При его функционировании наверняка скажутся российская самобытность, национальный характер и менталитет, культурный и правовой потенциал. Как и в Польше, отсутствие омбудсменовской традиции и черт гражданского общества, невысокий правовой уровень населения, в том числе расплывчатость представления о принципе разделения властей, может привести к недопониманию обществом назначения Уполномоченного по правам человека. Болезненный процесс становления рыночной экономики, приватизация, безработица, обнищание целых социальных групп и снижение социальной защищенности граждан — все это, не исключено, приведет многих к жалобам на нужду, чему Уполномоченный ничего противопоставить не сможет»; «Кроме того, в России необходимо продумать механизм действия омбудсмена в условиях многонационального федеративного государственного устройства, реорганизованных властных структур, что потребует немалых усилий, четких скоординированных действий; «Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих
контрольных функций является, как уже отмечалось, процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случаях неудовлетворенности административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, то есть когда его права нарушаются органом государственной власти или чиновником. Правовой институт омбудсмена обладает тем достоинством, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом»2.
Т.Н. Москалькова исследовала «гносеологические и прикладные аспекты функционирования российского института уполномоченных по правам человека (омбудсмена)» («В настоящее время институт омбудсмена действует более чем в ста двадцати странах мира. Мировой практике известны три основные модели института омбудсме-на: 1) омбудсмен назначается правительством или президентом страны и подотчетен ему (омбудс-мен исполнительной власти, исполнительный омбудсмен); 2) омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, избирается (назначается) парламентом и подотчетен ему (парламентский омбудсмен); 3) особая самостоятельная должность, назначение на которую осуществляется либо парламентом, либо президентом, но после назначения омбудсмен никому не подотчетен (независимый омбудсмен). Уполномоченные по правам человека в России относятся к третьей группе омбудсменов. Они назначаются на должность законодательными (представительными) органами и в своей деятельности в дальнейшем никому не подотчетны и не подконтрольны»)3.
A.C. Зубарев раскрыл «содержание конституционно-правовой конструкции взаимодействия Государственной Думы с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации как самостоятельной формы парламентского контроля»: «Предлагается на законодательном уровне ввести институт Уполномоченного по правам человека в систему парламентского контроля следующим образом: расширить круг субъектов парламентского контроля, взаимодействующих с Уполномоченным в процессе реализации парламентского контроля. Данная поправка позволит взаимодействовать с Уполномоченным не только Государственной Думе, но и остальным субъек-
2021 / № 3 Образование. Наука. Научные кадры
95
там парламентского контроля: 1) Совету Федерации; 2) комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания; 3) парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы; закрепить в качестве опосредованных форм парламентского контроля предоставление Уполномоченным по результатам своей контрольно-правозащитной деятельности информации в Государственную Думу: 1) выступление с докладом в случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека; 2) направление ежегодных докладов о своей деятельности; 3) направление специальных докладов; 4) направление в Госдуму предложений по обеспечению прав и свобод граждан. Указанное изменение позволит Государственной Думе по результатам рассмотрения информации, поступившей от Уполномоченного, непосредственно применять последствия контроля, предусмотренные статьей 15 Закона о парламентском контроле. Это, в свою очередь, не только оптимизирует контрольную деятельность Государственной Думы, но и придаст новую правовую «грань» контрольной деятельности Уполномоченного, которая будет опираться на политическую и правовую силу Федерального Собрания РФ». Предложения названного автора представляются несостоятельными, ибо между законодательным органом и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации имеются исключительно властеотношения.
Не столь совершенные результаты научных исследований относительно института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации предопределяют и несовершенство законодательства Российской Федерации.
В первую очередь обратимся к нормативному правовому акту с наивысшей юридической силой на территории Российской Федерации — Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.4, в ст. 2 которой закреплено принципиально важное положение: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Именно данное положение может и должно рассматриваться правовой основой для института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Так, Федеральный конституционный закон от 12 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»5 определяет «порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его
компетенцию, организационные формы и условия его деятельности».
Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как еще не устоявшийся нуждается в продолжении научных исследований.
Изложенное позволяет высказать несколько суждений.
Во-первых, правовой основой учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является положение ст. 2 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.
Во-вторых, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще не может быть признан эффективным органом по защите прав и свобод человека и гражданина по нескольким обстоятельствам: неопределенность компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что приводит к дублированию деятельности иных управомочен-ных государственных органов и должностных лиц; фактическое отсутствие отечественного опыта функционирования подобного института.
В-третьих, в системе публичной власти целесообразно сохранение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В-четвертых, обеспечение фактической независимости Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации предполагает принятие нормативного правового акта, по юридической силе приравненного к федеральному конституционному закону РФ, а именно Федерального конституционного закона РФ «О гарантиях деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».
1 См. об этом, например: Батюк В.И., Галузо В.Н. О роли Уполномоченного по правам человека в обеспечении единообразного исполнения законодательства в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2014. № 5. С. 10—13; Они же. Допустима ли политизация деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации? // Право и государство: теория и практика. 2015. № 11. С. 60—65.
2 См.: Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 1998. № 7.
3 См.: Москалькова Т.Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 52—59.
4 См.: Российская газета. 2020. 4 июля. О проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках подробнее см.: Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98—102.
5 См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; ...; 2016. № 5. Ст. 552.
