CC BY
28
отдельные аспекты комплексной оценки института
уполномоченного по правам человека
в правовой системе российской федерации
АЛЕКСАНДРА АЛЕКСАНДРОВНА КАЯЬГИНА,
кандидат юридических наук, доцент Одинцовского гуманитарного института Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право E-mail: [email protected] Рецензент: доктор экономических наук, кандидат юридических и исторических наук,
профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники Эриашвили Н.Д.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основе анализа нормативной правовой базы и актуальной юридической литературы предпринята попытка оценки механизма формирования института Уполномоченного по правам человека в правовой системе Российской Федерации.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, Российская Федерация, Конституция РФ, правовая система, система права, нормативный правовой акт, Федеральный конституционный закон, закон субъекта Российской Федерации.
Annotation. Based on the analysis of the juridical literature and legislation acts it is attempted to define the place of Commissioner for human rights in the legal system of the Russian Federation.
Keywords: Commissioner for Human Rights, the Russian Federation, the Constitution of the RF, the legal system, the system of law, the normation legal act, federal constitutional act, the regional law of the Russian Federation.
Определение статуса самостоятельного института в любой правовой системе современности — института Уполномоченного по правам человека как элемента в системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина — невозможно без уяснения историко-правовой сущности данного института. Итак, Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) есть гражданское или в отдельных государствах должностное лицо, на которое возлагаются определенные функции по контролю за соблюдением справедливости и интересов ряда гражданских групп (общностей) в деятельности органов исполнительной власти и облеченных полномочиями должностных лиц. Официальные названия данной должности в разных государствах различаются. Впервые пост парламентского омбудсмена учрежден в Швеции в 1809 году. Длительное время сама идея создания должности омбудсмена отвергалась иными правовыми системами, кроме шведской. Однако с течением времени пост омбудсмена был введен по шведскому образцу и в других европейских государствах. В современном мире должность Уполномоченного по правам человека занимает довольно важное место.
В сегодняшней России этот институт помогает сделать механизм защиты прав человека более эффек-
тивным, тем не менее, только спустя три года после принятия Конституции РФ 1993 г.1 был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ2. Тем самым, в Российской Федерации были реализованы положения статей 2, 17-64 Конституции (хотя впервые должность Уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ 1991 г.).
Принятие Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. побуждает многих ученых к научным изысканиям относительно определения статуса Уполномоченного по правам человека3 и его места в правовой системе Российской Федерации4.
Так, по мнению Н.Ю. Хаманевой, в Российской Федерации никогда ранее не существовало подобного института. Однако происходящие в России процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав человека, установления деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и адми-
нистрацией. Эти процессы дают мощный импульс для активного поиска различных правовых инструментов, методов и средств обеспечения и защиты прав, чести и достоинства личности5. Далее этот же автор, отмечая, что Конституция Российской Федерации предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека, констатирует, что внесение подобной статьи в Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека в нашей стране. К сожалению, в Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту... Такой подход к введению данного института вызывает недоумение: не ясно, почему предпочтительным оказался именно этот вариант оформления в Конституции страны важного правозащитного механизма6.
О.А. Шеенков заключает следующее: «Возведение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в ранг конституционного — еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России, создания «каналов общения» между государством и гражданами. Проведение преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения, и Уполномоченный является своего рода институционным напоминанием ее существования и значимости»7.
Почти дословно воспроизведен вышеуказанный текст из публикации известного ученого Н.Ю. Хама-невой в публикации Р.Г. Вагизова: «В Конституции РФ нет отдельной специальной нормы, посвященной данному институту. Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ. Возведение поста Уполномоченного по правам человека в ранг конституционного свидетельствует о признании государством и обществом независимого и деполитизированного органа, деятельность которого направлена на гарантирование права и справедливости во взаимоотношениях человека и государства»8.
Осуществленное А.Е. Новиковой диссертационное исследование позволило установить несколько объективных элементов (в системе моделирования института омбудсмена): исполнительный омбудсмен является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен; независимый омбудсмен представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, по уровню соотносимую с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти; он, будучи назначаемым президентом или парламентом, не подчиняется назначившему его органу; парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему9. Этим же автором предложена некая трактовка конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, свидетельствующая о том, что это комплексная правовая категория, содержание
которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями10. Российский вариант ближе к модели независимого омбудсмена, хотя в отличие от государств, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен значительными властными полномочиями. В качестве ремарки можно отметить, что в большинстве государств, где существует институт омбудсмена, он тяготеет именно к парламентской модели. Данный институт в правовых системах развитых государств мира является действенным механизмом укрепления законности в работе государственных органов. Довольно широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и признание общественностью.
Возвращаясь к российским реалиям, следует обратить внимание на то, что, формулируя определенные критерии эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека, А.Ю. Сунгуров оперирует термином «институт государственного правозащитника»11 .
При этом С.А. Денисов, основываясь на двух моделях общества (административной и гражданской), выделяет два типа омбудсмена — гражданский омбуд-смен, который выдвигается обществом, опирается на его силу и служит ему, и административный омбуд-смен, который выдвигается аппаратом государства, опирается на него и служит ему. Главной ценностью административного общества являются социально-экономические права населения. Для гражданского общества важны личные и политические права. В то же время он констатирует, что российская политическая система не является жестко авторитарной и дает каждому уполномоченному по правам человека некую меру свободы. Конечно, от воли и желания самого ом-будсмена зависит, возьмется ли он помогать России строить новую цивилизацию, или будет плыть по течению консервации старого административного общества (последнее делать легче и безопасней)12.
А.И. Ухтияров высказывает следующее суждение: «Институт уполномоченного по правам человека как государственный институт, признаваемый государством, нетрадиционен для России и появился в нашей стране недавно. В настоящее время идет поиск эффективных форм, методов и направлений его деятельности. Само существование нового правового института является показателем тех глубоких перемен, которые в последние годы претерпевает политическая система Российской Федерации»13.
Таким образом, анализ юридической литературы
подтверждает факт значительной доли неопределенности при позиционировании роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Определение статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации также предполагает обращение к двум еще достаточно дискуссионным правовым категориям, таким, как «правовая система» и «система права».
С.П. Котковец, специально исследовавший правовую систему («феномен»), предлагает ее следующую дефиницию, говоря, что это диссипативная система, формирующаяся из комплекса правовых явлений, процессов национального, иностранного и международного правового характера, содержание которой составляют как взаимосвязи правовых явлений и процессов, так и закономерные связи права с неправовыми явлениями, интерпретируемые категориями юридической науки и оказывающие собственное регулятивное воздействие на внешнюю среду14.
По мнению В.И. Власова, структура правовой системы достаточно сложна и представляет собой такое расположение ее элементов, которое обеспечивает ее целостность и стабильность, точнее, сохранение ее основных свойств и функций при воздействии на нее разнообразных факторов реальной действительности. Основными блоками, образующими структуру правовой системы, являются: объективное право, юридическая практика и правосознание15. А.Н. Соколов обращает внимание на то, что «в XXI век Россия вступила с малоэффективной правовой системой. Это можно проследить, исходя из положения о том, что правовая система России состоит из трех блоков: собственно права и выражающего его законодательства, правовой идеологии и юридической практики»16.
В.Н. Синюков и Т.В. Синюкова отмечают следующее: «Все государства имеют правовые системы в утилитарном смысле (как структуру учреждений и институтов права), но далеко не все государства имеют развитые и особенно правокультурно-самобытные и целостные правовые системы, выступающие источниками накопления юридических ценностей для всей мировой цивилизации» (под правовой системой отдельного государства понимая совокупность фундаментальных правовых явлений конкретного общества, прежде всего — право и законодательство, правовую доктрину (идеологию) и юридическую практику в широком смысле)17.
Несмотря на неопределенность понятия «правовая система» (отсутствие исчерпывающего перечня существенных признаков данного понятия), можно условно установить принадлежность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к таковой.
С правовой категорией «правовая система» взаимосвязана такая правовая категория, как «система права».
Следование теории функционального подхода позволило А.Д. Шминке сформулировать одно из основных положений в исследуемом вопросе: «Поскольку российское право представляет собой некое сложное,
многоуровневое образование, состоящее из множества элементов (компонентов) — отраслей, подотраслей, институтов и норм, то к нему применим системный подход»18 (этот же автор оперирует термином структуры системы права).
Проводя разграничение между терминами «структура» и «система», отдельные авторы полагают, что в наиболее общем виде структура системы права может характеризоваться такими составляющими, как основные принципы права, частное право и публичное право (включая международную составляющую). В нормативном аспекте структуру системы права образуют первичные и производные правовые нормы. Помимо этого, целесообразно считать, что состав позитивного права зависит от таких взаимосвязанных элементов, как интерес, воля и цель.
Таким образом, обобщенное определение понятия «система права» позволяет, разумеется, условно, утверждать об институте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как о межотраслевом (совокупном) правовом институте. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Далее необходимо проанализировать законодательство, посвященное оценке значения должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В Конституции РФ 1993 г. термин «Уполномоченный по правам человека» упоминается лишь в пункте «е» части 1 ст. 103 («1. К ведению Государственной Думы относятся:... е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом»). Приведенное конституционное положение может быть определено как бланкетная норма, предполагающая обращение к иному нормативному правовому акту, обладающему юридической силой федерального конституционного закона19: Федеральному конституционному закону «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ, в преамбуле которого закреплено предписание, что настоящий Федеральный конституционный закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.
Важно иметь в виду принципиально важное положение, закрепленное в пункте 1 ст. 1 этого Закона: «Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях
обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». В приведенном положении речь идет именно о «должности», а не о государственном органе20. В Законе Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации регламентирована в главе III «Компетенция Уполномоченного» (статьи 15 — 36.1).
Отдельно необходимо обратить внимание на специфику комментариев к указанному федеральному конституционному закону. Так, И.В. Лагун и А.Б. Юдина при комментировании положения пункта 1 (данные авторы ошибочно указывают на часть 1) ст. 1 обращают внимание на цели создания в РФ должности Уполномоченного по правам человека. К таковым указанные авторы относят: «обеспечение: гарантий государственной защиты прав и свобод граждан; соблюдения и уважения прав и свобод граждан государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами»21.
И.Ф. Вершинина, А.В. Деменева, А.Е Новикова, И.А.Дурнова при комментировании положений пункта 1 также обращают внимание на цели учреждения в России должности Уполномоченного по правам человека: «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Конституция России закрепила аксиологическое предпочтение человека, его прав и свобод, а также возложила на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Рассматриваемая конституционная обязанность государства трансформируется в конкретные обязанности государственных органов и должностных лиц. В свою очередь, гарантии представляют собой систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов.; соблюдение и уважение прав и свобод граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уважение прав человека как принцип напрямую не закреплено в Конституции Российской Федерации. Однако ввиду международной правосубъектности России и ее участия в международных актах, посвященных правам человека, возможно использование такой формулировки. Появление же принципа всеобщего уважения прав человека и основных свобод относится к возникновению ООН и связано непосредственно с принятием Устава ООН»22.
Следуя логике вышеупомянутого документа, аналогичные нормативные правовые акты были разработаны и приняты и в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, в городе Москве, как субъекте Российской Федерации, в 2009 г.23 был принят Закон города Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве». Здесь важно обратить внимание на положения частей 1-2 ст. 1 этого нормативного правового
акта: «1. Должность Уполномоченного по правам человека в городе Москве. учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уставом города Москвы в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их признания и соблюдения органами государственной власти и иными государственными органами города Москвы., органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве., их должностными лицами, государственными гражданскими служащими города Москвы. и муниципальными служащими внутригородских муниципальных образований в городе Москве., организациями города Москвы. 2. Должность Уполномоченного является государственной должностью города Москвы».
В Московской области, как субъекте Российской Федерации, решением Московской областной Думы № 25/119 от 27 декабря 2000 г.24 принят Закон Московской области «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области». Здесь также важно обратить внимание на положения частей 1-2 ст. 1 данного документа: «1. Должность Уполномоченного по правам человека в Московской области. является государственной должностью Московской области, учреждаемой настоящим Законом в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Уставом Московской области в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления в Московской области и должностными лицами. 2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Московской областной Думой».
Принятие нормативных правовых актов об Уполномоченных по правам человека, как правило, обосновывается положениями статьи 2 Конституции РФ. Иначе говоря, принимается во внимание концепция о приоритете прав и свобод человека. Однако целый ряд положений Конституции РФ (например, статьи 8, 17 и др.) указывают не на концепцию приоритета интересов личности, а на некий паритет в обеспечении интересов личности, общества и государства. По этим же основаниям можно признать как не корреспондирующим положениям части 2 ст. 8 Конституции РФ Федеральный закон «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» 2013 г.25
Изложенное выше позволяет нам высказать несколько дискуссионных суждений. Итак, во-первых, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также Уполномоченных по правам человека в отдельных субъектах Российской Федерации необходимо рассматривать исключительно как должность, представители которой призваны, наряду с
иными должностями, обеспечивать соблюдение прав и свобод граждан в Российской Федерации. Во-вторых, в основу законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, а также Уполномоченных по правам человека в отдельных субъектах Российской Федерации, положена концепция приоритета интересов личности по отношению к интересам общества и государства (ст. 2 Конституции РФ 1993 г.). В-третьих, принятие во внимание и иных концепций о соотношении интересов личности, общества и государства, например, концепции о паритете в обеспечении интересов личности, общества и государства, не повлекло бы принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и аналогичных нормативных правовых актов в отдельных субъектах Российской Федерации. В-четвертых, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в отдельных субъектах Российской Федерации предназначена для устранения нарушенных прав и свобод человека как по инициативе представителей этой «должности», так и при обращениях лиц, считающих свои права и свободы нарушенными. Наконец, в-пятых, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в отдельных субъектах Российской Федерации занимает свое особое место в правовой системе Российской Федерации. Что касается системы права Российской Федерации, то определение в ней места должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в отдельных субъектах Российской Федерации объективно не имеет ни научного, ни практического значения.
1 См.: Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2006. № 43. Ст. 4411; 2008. № 24. Ст. 2788; 2011. № 1. Ст. 1.
3 См. об этом, например: Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. М.: ИГиП РАН, 1998; Шеенков О.А. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Монография. М.: Юпитер, 2004; Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека (история, теория, практика): Учебное пособие. Казань: Изд-во Казанского университета, 2005; Новикова А.Е. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Институт Уполномоченного по правам человека (в поисках критериев эффективности): Учебное пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010.
4 О правовой системе см., например: Котковец С.П. Правовая система России в контексте тенденций глоба-лизации: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010; Правовая система России (проблемы тео-рии и практики): Монография / Отв. ред. В.Д. Неутов. Ростов-на-Дону: Антей, 2011; Соколов
А.Н., Смирнова Е.С., Старостина С.А. Правовая система общества: Учебное пособие. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2011.
5 См.: Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. С. 50.
6 См.: там же. С. 51.
7 См.: Шеенков О.А. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Феде-рации: Монография. С. 31-32.
8 См.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека (история, теория, практика): Учебное пособие. С. 71.
9 См.: Новикова А.Е. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. С. 8.
10 См.: там же. С. 8.
11 См.: Сунгуров А. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека / Институт Уполномоченного по правам человека (в поиска критериев эффективности): Учебное пособие. СПб.: Норма, 2010. С. 6.
12 См.: Денисов С.А. Две модели уполномоченного по правам человека для России // Омбудсмен. 2013. № 2.
13 См.: УхтияровА.И. Уполномоченный по правам человека как публично-правовой институт защиты прав граждан // Ом-будсмен. 2013. № 1.
14 См.: Котковец С.П. Правовая система России в контексте тенденций глобализации: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С. 12.
15 См.: Правовая система России (проблемы теории и практики): Монография / Отв. ред. В.Д. Неутов. Ростов-на-Дону: Антей, 2011. С. 11.
16 См.: Соколов А.Н., СмирноваЕ.С., Старостина С.А. Правовая система общества: Учебное пособие. С. 51-52.
17 См.: Правовая политика. Право. Правовая система: Монография / Под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитин-форм, 2013. С. 197198, 196.
18 См.: ШминкеА.Д. Система права и система законодательства России (вопросы методологии): Монография. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013. С. 52.
19 О системе нормативных правовых актах в Российской Федерации подробнее см.: Галузо В.Н. Систематиза-ция законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28-30; он же: О роли нормативного правового акта в системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27-30.
20 О соотношении терминов «должность» и «государственный орган» подробнее см.: ГалузоВ.Н. «Должность прокурора» в России: тернистый путь к возрождению // Закон и право. 2008. № 10. С. 73-74; он же: «Присутственное место» или «государственный орган»: допустимо ли отождествление? // Вестник Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя. 2011. № 6. С. 77-79.
21 См.: СПС «Консультант Плюс». 2010.
22 См.: СПС «Консультант Плюс». 2012.
23 См.: Ведомости МГД. 2009. № 6. Ст. 140.
24 См.: Подмосковные известия. 2001. 25 января.
25 См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
