CC BY
29
Жеребцов Алексей Николаевич
Институт профилактики незаконной миграции: перспективы становления и развития на современном этапе реализации Концепции государственной миграционной
политики России
Рассматриваются проблемы определения объекта профилактики незаконной миграции, соотношения понятий «профилактика незаконной миграции» и «предупреждение незаконной миграции», предлагается система специальных средств и способов профилактики незаконной миграции. Данные положения позволяют автору говорить об объективной потребности выделения в структуре миграционного права института профилактики незаконной миграции.
Ключевые слова: профилактика незаконной миграции, предупреждение незаконной миграции, незаконный мигрант, поток незаконной миграции, миграционное право, институт профилактики.
Institute for the prevention of illegal migration: prospects for the formation and development of the present stage of implementation of the Concept of state migration policy of Russia
The article deals with the problems of determining the object of prevention of illegal migration, the concept of "prevention of illegal migration", a system of special means and methods of preventing illegal migration is proposed. These provisions allow the author to assert the objective need to single out in the structure of migration law the institution of prevention of illegal migration.
Keywords: prevention of illegal migration, illegal migrant, flow of illegal migration, migration law, institute of prevention.
Институционализация правового регулирования отношений в сфере миграции населения - объективный процесс, предопределяемый имеющимися тенденциями развития и трансформации миграционных отношений в современную эпоху и все учащающимися миграционными кризисами в различных частях мира. Преодоление миграционных кризисных ситуаций и предупреждение их возникновения становится все более актуальным и значимым для нормального функционирования любого общества. Актуальна данная проблема и для современной российской государственности, где последнее тридцатилетие было ознаменовано не только формированием миграционного законодательства и, как следствие, становлением подотрасли миграционного права в структуре административного права, но и дальнейшей институционализаци-ей внутренней организации структуры указанной подотрасли права.
Длительный период формирования репрес-сивно-наказательного подхода в преодолении и пресечении негативных тенденций в сфере миграции, борьбы с незаконной миграцией населения в Российской Федерации уходит на
второй план. Российская Федерация в целом сформировала и продолжает совершенствовать административно-правовой механизм и организационную основу для эффективной борьбы с незаконной миграцией. Между тем повышение эффективности реализации государственной миграционной политики России невозможно без формирования новых концептуальных подходов к преодолению негативных тенденций в сфере миграции. О необходимости создания такого нового подхода к разрешению негативных явлений в сфере незаконной миграции населения упоминается, в частности, в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, где в п. 26 отмечается потребность в осуществлении профилактики нарушений миграционного законодательства РФ и определяются основные направления данной деятельности. В европейской правовой науке также признается необходимость перехода от применения репрессивно-принудительных мер воздействия на мигрантов к формированию эффективных правовых мер предупреждения незаконной миграции, которая осуществляется преимущественно
75
на границе государства или интеграционного объединения государств [1, 2].
Хотя вопрос о структуре миграционного права остается в современной административно-правовой науке дискуссионным [3, с. 81-90], все же следует признать объективную потребность в формировании в Общей части миграционного права института профилактики незаконной миграции. При этом следует констатировать, что в настоящее время не сформированы теоретические основы профилактики незаконной миграции, что могло бы способствовать процессу становления данного правового института.
Применительно к нашему объекту исследования имеют место два проблемных вопроса. Во-первых, является ли во всех случаях незаконная миграция правонарушением, и, во-вторых, как соотносятся понятия «профилактика незаконной миграции» и «предупреждение незаконной миграции», часто применяемые в законодательстве и актах стратегического планирования в сфере миграции в Российской Федерации.
Следует констатировать, что в миграционном законодательстве отсутствует легальное определение незаконной миграции и незаконного мигранта, что затрудняет определение объекта профилактики. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - ФЗ о профилактике правонарушений) выделяется два вида профилактики: общая и индивидуальная. При этом миграционный поток незаконной миграции населения выступает объектом общего профилактического воздействия, а незаконный мигрант является объектом индивидуальной профилактики. Затрагивая вопросы определения понятий миграционного законодательства, законодатель исходит лишь из необходимости формулирования легальной дефиниции законного нахождения в Российской Федерации иностранного гражданина (ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в редакции от 2 июля 2021 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - ФЗ о правовом положении). При этом в ст. 6 проекта федерального закона законно находящимся в Российской Федерации иностранным гражданином признается: «физическое лицо, которому в соответствии с настоящим Федеральным законом предоставлено право на краткосрочное пребывание, долгосрочное пребывание или постоянное проживание в Российской
Федерации либо которое отбывает наказание в учреждениях, исполняющих уголовное наказание». Как видно, второй вариант определения сформулирован весьма упрощенно. Применяя метод доказывания от противного и основываясь на приведенном легальном определении «законно находящегося в Российской Федерации иностранного гражданина (лица без гражданства)», следует понимать «незаконного мигранта» как иностранного гражданина (лицо без гражданства), который находится на территории Российской Федерации и не имеет действительного вида на жительство, либо разрешения на временное проживание, либо визы и (или) миграционной карты, либо иных предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ документов, подтверждающих его право на законное пребывание (проживание) в Российской Федерации. Данный подход позволяет признать, что незаконным мигрантом является исключительно иностранный гражданин или лицо без гражданства. С подобным подходом согласиться нельзя. Он противоречит давно сформированной на доктринальном уровне системе миграционных потоков. При этом сущность миграционного потока, по нашему мнению, заключается в том, что он представляет собой систему взаимосвязанных миграционно-правовых отношений, возникающих между мигрантом и органом исполнительной власти (должностным лицом), в результате которых мигрант приобретает, реализует, изменяет или прекращает специальный административно-правовой статус [4, с. 52]. Данные взаимосвязанные правоотношения позволяют институционализировать подотрасль миграционного права. Формируя объективные критерии дифференциации миграционной мобильности населения, мы предлагаем в качестве основы классификации миграции считать содержание правового режима территории как материальной основы горизонтальной (территориальной) мобильности населения. Данный критерий предоставляет возможность выделять поток внутригосударственной и межгосударственной (международной) миграции, нуждающийся в правовом регулировании. Все остальные миграционные потоки производны от приведенных основных видов [4, с. 52-54]. Таким образом, незаконными мигрантами следует признавать и граждан РФ, нарушающих требования законодательства РФ в сфере внутренней миграции населения.
Другой аспект рассматриваемой проблемы заключается, по нашему мнению, в соотношении понятий «профилактика незаконной ми-
76
грации» и «профилактика правонарушений», а также «незаконный мигрант» и «правонарушитель». Представляется, что данное соотношение должно разрешаться в пользу более широкого понятия «незаконный мигрант», где не во всех случаях данное лицо является субъектом административного правонарушения, т.е. правонарушителем. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 ФЗ о правовом положении, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Миграционным законодательством устанавливаются и другие случаи, когда мигрант незаконно находится на территории страны, но субъектом административного правонарушения в сфере миграции не является.
Таким образом, общая и индивидуальная профилактика незаконной миграции - явление более широкое, чем профилактика правонарушений, так как их объекты не совпадают. В данном контексте уместно обратить внимание на другую проблему, а именно на соотношение категорий «профилактика незаконной миграции» и «предупреждение незаконной миграции».
На первый взгляд, может показаться, что данные понятия совпадают по своему содержанию. Между тем анализ положений, например, Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, позволяет признать, что в акте стратегического планирования термины «профилактика» и «предупреждение» применяются как неравнозначные понятия (пп. 13, 21, 26). Такой же подход имеет место и в юридической науке. Содержательный анализ криминологической литературы позволяет сделать вывод, что предупреждением правонарушений следует признать деятельность, преследующую цель нормализации отношений в обществе до уровня, при котором причины и условия, порождающие совершение правонарушения, будут сведены к минимуму или ликвидированы [5, с. 56]. Иначе говоря, профилактика складывается из инструментальной составляющей деятельности по предупреждению негативных проявлений в сфере миграции населения. Профилактика незаконной миграции представляет собой систему социальных, правовых, организационных и информационных средств и способов, посредством которых происходят обнаружение и ликвидация причин, порождающих незаконную миграцию населения (отдельных
незаконных мигрантов), условий, создающих или облегчающих ее возникновение, а также реализуются мероприятия, направленные на повышение уровня правовой грамотности, развитие правосознания и осуществление воспитательного воздействия на мигрантов. При этом предупреждение незаконной миграции выступает деятельностью уполномоченных субъектов по реализации профилактических средств и способов воздействия для достижения целей общей и индивидуальной превенции незаконной миграции. Такой подход предоставляет возможность говорить о соотношении профилактики и предупреждения незаконной миграции как инструмента (средства) и их функциональности.
В связи с изложенным формирование научно обоснованного подхода к нормативному обеспечению профилактики и предупреждения незаконной миграции должно основываться на законодательном закреплении, во-первых, системы социальных, правовых, организационных и информационных средств и способов профилактики и, во-вторых, процедур (приемов) их реализации при осуществлении компетенции субъектов профилактики в сфере незаконной миграции населения.
Современное законодательное обеспечение института профилактики незаконной миграции практически отсутствует, за исключением, пожалуй, предписаний ФЗ о профилактике правонарушений, который закладывает общие начала деятельности по предупреждению незаконной миграции в Российской Федерации. Между тем приведенный закон, как, впрочем, и иные федеральные законы в сфере миграции, не содержит специальных социальных, правовых, организационных и информационных средств и способов профилактики незаконной миграции [6, с. 333-342]. Не акцентируя внимание на общих средствах и способах профилактики незаконной миграции, определенных в ст. 17 ФЗ о профилактике правонарушений, считаем, что для профилактики незаконной миграции должны быть сформированы специальные средства и способы профилактического воздействия. Такие попытки в настоящее время предпринимаются. Так, МВД России представило на общественное обсуждение проект Федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», где данной проблеме посвящены нормы гл. 23. Предложенные в проекте нормы выделяют следующие средства и способы профилактики незаконной миграции: 1) информирование иностранного гражданина (лица без гражданства)
77
о юридически значимых событиях; 2) соглашение о лояльности; 3) режим контролируемого пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства). Анализ положений указанного проекта, действующего миграционного законодательства РФ и практики деятельности по предупреждению незаконной миграции к числу средств и способов профилактики незаконной миграции, по нашему мнению, позволяет также отнести:
1) регистрацию мигранта в специальных информационных системах, использование мобильного приложения для иностранных граждан;
2) сбор и фиксацию в пункте пропуска через Государственную границу РФ сведений об иностранных гражданах (лицах без гражданства);
3) ведение контрольного списка;
4) дактилоскопическую регистрацию и фотографирование иностранных граждан (лиц без гражданства);
5) геномную регистрацию иностранных граждан (лиц без гражданства);
6) идентификацию иностранного гражданина (лица без гражданства) в пункте пропуска через Государственную границу РФ;
7) ведение реестра недобросовестных приглашающих лиц;
8) ведение электронного реестра работодателей, привлекающих иностранных работников;
9) ведение электронного реестра недобросовестных работодателей;
10) ведение электронного реестра иностранных работников;
11) подтверждение иностранными гражданами (лицами без гражданства) владения русским языком, знаниями истории России и основ законодательства РФ;
12) миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства);
13) учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства;
14) административную ответственность за нарушение миграционного законодательства РФ граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;
15) специальные меры административного принуждения, применяемые к гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства;
16) осуществление федерального государственного миграционного контроля (надзора);
18) информирование граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства о требованиях российского миграционного законодательства и последствиях его нарушения.
Поскольку применение данных профилактических средств и способов осуществляется должностными лицами органов, уполномоченных в сфере миграции, а ими являются не только органы внутренних дел, миграционное законодательство РФ должно содержать правовые основы административных процедур деятельности указанных субъектов по предупреждению незаконной миграции посредством применения профилактических средств и способов. Именно административные процедуры предупреждения незаконной миграции позволят сформировать законный и обоснованный механизм применения общих и индивидуальных средств и способов обеспечения профилактики незаконной миграции.
Таким образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Нужно признать объективную потребность в формировании в структуре миграционного права института профилактики незаконной миграции и в разработке законодательных положений, определяющих нормативно-правовую основу данного института.
2. Незаконная миграция как миграционный поток является основным негативным объектом общей профилактики в данной сфере, а незаконный мигрант выступает объектом индивидуальной профилактики. При этом незаконный мигрант не во всех случаях является нарушителем миграционного законодательства РФ, влекущим административную ответственность, но во всех случаях требует индивидуальной профилактики. Незаконным мигрантом может быть не только иностранный гражданин или лицо без гражданства, но и гражданин РФ.
3. Профилактикой незаконной миграции следует признать систему социальных, правовых, организационных и информационных средств и способов, посредством которых осуществляются обнаружение и ликцидация причин, порождающих незаконную миграцию, и условий, способствующих или облегчающих ее появление, а также повышение уровня правовой грамотности, развитие правосознания и осуществление воспитательного воздействия на мигрантов. Предупреждение незаконной миграции является специальной деятельностью уполномоченных субъектов профилактики в определенных административно-процессуальных формах по применению средств и способов профилактики незаконной миграции.
78
1. Cannata G. Migration: planning the future // Глобальные и региональные аспекты миграционных процессов: сб. ст. / отв. ред. А. А. Громыко. М., 2019.
2. Hans Dietrich von Loeffelholz. Managing Highly-Skilled Labor Migration in Germany: Law and Practice // Labor Migration and Migrant Integration Policy in Germany and Russia / ed. by Marya S. Rozanova. St. Peterburg, 2016.
3. Жеребцов А.Н., Малышев Е.А. Миграционное право в системе административного права Российской Федерации: место и значение // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2020. № 4.
4. Жеребцов А.Н. О сущности и системе видов миграционных потоков в рамках концепции государственной миграционной политики Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2021. № 3.
5. Титушкина Е.Ю., Иванов С. С. К вопросу о понятии «предупреждение преступлений» и его соотношение с «профилактикой правонарушений» //Российский следователь. 2021. № 3.
6. Жеребцов А.Н. Проблемы административно-правового обеспечения профилактики незаконной миграции в Российской Федерации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2021.
1. Cannata, G. Migration: planning the future // Global and regional aspects of migration processes: coll. articles / resp. ed. A.A. Gromyko. Moscow, 2019.
2. Hans Dietrich von Loeffelholz. Managing Highly-Skilled Labor Migration in Germany: Law and Practice // Labor Migration and Migrant Integration Policy in Germany and Russia / ed. by Marya S. Rozanova. St. Peterburg, 2016.
3. Zherebtsov, A.N., Malyshev, E.A. Migration law in the system of administrative law of the Russian Federation: place and significance // Legal bulletin of the Kuban State University. 2020. No. 4.
4. Zherebtsov, A.N. On the essence and system of types of migration flows within the framework of the concept of the state migration policy of the Russian Federation // Legal bulletin of the Kuban State University. 2021. No. 3.
5. Titushkina, E.Yu., Ivanov, S.S. To the question of the concept of "crime prevention" and its relationship with "prevention of offenses" // Russian investigator. 2021. No. 3.
6. Zherebtsov, A.N. Problems of administrative-legal support for the prevention of illegal migration in the Russian Federation // Administrative and legal regulation of law enforcement activity: theory and practice: proc. of the Intern. sci. and practical conf. Krasnodar, 2021.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: admgan@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan@mail.ru
79
