CC BY
232
ввоитин ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
ОМ
Сократ Вячеславович АЙРАПЕТЯН,
соискатель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В ОБЛАСТИ МИГРАЦИИ
В статье рассмотрены вопросы незаконной миграции и административных правонарушений в области миграционного законодательства. Особое внимание обращено на субъектов данных правонарушений—иностранных граждан и лиц, нанимающих их на работу, а также на профилактику незаконной миграции. Ключевые слова: миграция, незаконная миграция, иностранный гражданин, работодатель, правонарушение, административное наказание.
S. V. HAYRAPETYAN,
the Applicant of the Department Аdministrative Law and Process of Moscow State University of Law by the name O.E. Kutafin (MSLA)
ADMINISTRATIVELEGAL PROBLEMS OF ILLEGAL MIGRATION
In the article the questions of illegal migration and administrative offences in the area of immigration law. Special attention is paid to data subjects offences — foreign citizens and individuals who hire them to work; and to prevention of illegal the migration. Keywords: migration, illegal migration, foreign citizen, the employer, the offence, administrative punishment.
Вопросы, связанные с миграцией, актуальны для всех стран и, конечно, для России, которая занимает второе место в мире по количеству мигрантов. Огромное число мигрантов порождает серьезные проблемы и для лиц, приезжающих в Россию, и для местного населения и органов государственной власти в силу того, что недостаточно проработана государственная миграционная политика, несовершенно законодательство и неэффективна деятельность органов государственной власти в данной сфере.
В России более 10 млн иностранных граждан. В регионах с наибольшей концентрацией мигрантов уровень правонарушений, совершаемых как самими иностранцами, так и в отношении них, очень высокий. В Москве и Санкт-Петербурге иностранцами совершается каждое шестое преступление. За год из страны выдворены 25 тыс. иностранных граждан, а для 38 тыс. закрыт въезд в Россию1.
13 июня 2012 г. Президент РФ утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., в которой определены цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению социально-культурных, экономических и политических проблем, связанных с притоком мигрантов. Однако действующая система управления миграционными процессами несовершенна, что способствует увеличению количества нелегальных мигрантов.
© С. В. Айрапетян, 2014 1 Комсомольская правда. 01.12.2012. № 181. С. 9.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Незаконная миграция представляет собой перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации о въезде, пребывании (проживании) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. Угрозы, которые несет с собой незаконная миграция, — это и этническая преступность, и напряженность в обществе, и провоцирование экстремистских настроений. Для наведения порядка в сфере миграции Президент России поручил Федеральной миграционной службе разработать проекты федеральных законов, усиливающих уголовную и административную ответственность за нарушение миграционного законодательства.
Функции по надзору за соблюдением миграционного законодательства возложены на Министерство внутренних дел РФ и Федеральную миграционную службу. 30 апреля 2009 г. был издан совместный приказ МВД России и ФМС России № 338/97 «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда»2.
Основными направлениями миграционного контроля, осуществляемого названными органами, являются: реализация мер по предупреждению и пресечению нелегальной миграции; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства; контроль и надзор за соблюдением работодателями правил привлечения и использования иностранной рабочей силы. Нарушения законодательства в области миграции являются основанием для привлечения виновных к административной ответственности.
КоАП РФ содержит 18 статей, посвященных административным правонарушениям в рассматриваемой области, а самих составов значительно больше, т.к. в каждой статье несколько составов. Поскольку правонарушений достаточно много, для того чтобы лучше в них разобраться, их можно классифицировать. Мы предлагаем классификацию данных правонарушений по субъекту правонарушения.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства являются субъектом административных правонарушений в следующих случаях:
1. Статья 18.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушения правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации и закрепляет два состава:
а) нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через тер- ^ риторию Российской Федерации, в отсутствии документов, подтверждающих право к на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких н документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в не- и исполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в й Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, а равно в и уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока е пребывания; x
б) нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил ™ въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Россий- н
2 Российская газета. № 108. 17.06.2009 (без приложения 3). науки
2/2014
>
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий.
2. Статья 18.11 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушения миграционных правил:
— уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации;
— непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации.
3. Часть 2 ст. 18.17 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности.
4. Часть 1 ст. 19.27 КоАП РФ содержит еще один состав — предоставление при осуществлении миграционного учета ложных сведений либо подложных документов.
Следующий субъект правонарушений в сфере миграции — принимающая сторона. Принимающая сторона привлекается к административной ответственности за нарушения правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.9 КоАП РФ), выразившиеся:
— в нарушении приглашающей или принимающей стороной либо должностным лицом юридического лица, обеспечивающего обслуживание иностранного гражданина или лица без гражданства либо выполняющего обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, их проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы;
— в непринятии гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, пригласившими в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившими им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременного выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации;
— в предоставлении жилого помещения или транспортного средства либо оказании иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, находя-
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
щимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию;
— неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета;
— непринятие приглашающей стороной мер по материальному, медицинскому и жилищному обеспечению приглашенного иностранного гражданина или лица без гражданства в период его пребывания в Российской Федерации;
— предоставление приглашающей стороной заведомо ложных сведений о цели пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при оформлении документов для въезда в Российскую Федерацию указанного иностранного гражданина или лица без гражданства. Принимающая сторона тоже привлекается к административной ответственности за предоставление при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений об иностранном гражданине или о лице без гражданства либо подложных документов (ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ).
Следующий субъект рассматриваемых административных правонарушений — работодатель. Административная ответственность работодателя установлена за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КоАП РФ).
В данной статье содержится несколько составов:
— привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу либо патента, если такие разрешения либо патент требуются в соответствии с федеральным законом;
— привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства без получения в установленном порядке разрешения на привлечение и использование иностранных работников, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом;
— неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочия в области содействия занятости населения, или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства либо неуведомление соответствующего органа о расторжении трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с иностранным работником или о предоставлении ему отпуска без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение года, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом; ^
— неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы К уведомления работодателем или заказчиком работ (услуг), привлекающими высо- Н коквалифицированных специалистов, федерального органа исполнительной вла- и сти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере й миграции, или его уполномоченного территориального органа в соответствии с пе- И речнем, установленным указанным федеральным органом исполнительной власти, Е об исполнении обязательств по выплате заработной платы (вознаграждения) высо- £ коквалифицированным специалистам, или о расторжении трудового договора или ™ гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с высококва- Н лифицированным специалистом, или о предоставлении ему отпуска без сохранения ^ заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение науки
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
года либо непредоставление или несвоевременное предоставление сведений о постановке высококвалифицированного специалиста на учет в налоговом органе, если такое уведомление или предоставление таких сведений требуется в соответствии с федеральным законом.
КоАП РФ в ст. 18.16 устанавливает ответственность за нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах). К этим составам относятся:
— нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), выразившееся в предоставлении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридическим лицом, его филиалом или представительством, управляющими торговым объектом (в том числе торговым комплексом), либо должностным лицом указанных юридического лица, филиала или представительства, либо иным юридическим лицом или его должностным лицом, либо иным лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, торгового места на территории торгового объекта (в том числе торгового комплекса), производственного, складского, торгового, служебного, подсобного или иного помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, незаконно привлекаемым к трудовой деятельности, осуществляемой на торговом объекте (в том числе в торговом комплексе), либо в выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства, незаконно осуществляющим указанную деятельность, разрешения на ее осуществление или в допуске в иной форме к осуществлению указанной деятельности;
— предоставление лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридическим лицом, его филиалом или представительством, управляющими торговым объектом (в том числе торговым комплексом), либо должностным лицом указанных юридического лица, филиала или представительства торгового места на территории торгового объекта (в том числе торгового комплекса), производственного, складского, торгового, служебного, подсобного или иного помещения другому юридическому лицу или другому лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые не имеют разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но фактически используют труд иностранных работников либо которые привлекают к трудовой деятельности иностранных граждан или лиц без гражданства, не имеющих разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом.
Статья 18.17 КоАП РФ закрепляет составы правонарушений, связанных с несоблюдением установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности:
— несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;
— несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;
— несоблюдение иностранным юридическим лицом, его филиалом или представительством установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
За указанные правонарушения КоАП РФ предусматривает назначение виновным наказаний в виде штрафа, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и административного приостановления деятельности.
Самым распространенным наказанием является штраф, который предусмотрен за все правонарушения в рассматриваемой области. Максимальный размер установлен: для граждан — 5 000 руб. (в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях — 7 000 руб.; при повторном совершении правонарушения максимальный размер штрафа составляет также 7 000 руб.), на должностных лиц — 50 000, а на юридических лиц — 800 000 руб.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации предусмотрено как дополнительное альтернативное наказание, которое применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Административное приостановление деятельности применяется к юридическим лицам на срок до 90 суток как наказание, альтернативное штрафу, или как дополнительное наказание.
Из сказанного можно сделать вывод, что в КоАП РФ много составов административных правонарушений в области миграции. Для совершенствования миграционной политики необходима систематизация норм КоАП РФ об ответственности за нарушение миграционных правил. Часть составов административных правонарушений, содержащихся в гл. 18 «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ» КоАП РФ, выходят за рамки ее объекта, часть включена в иные главы КоАП РФ. Представляется, что было бы целесообразно объединить их в одной главе и расширить объект охраны, предусмотренный в гл. 18. Соответственно, нужно изменить название этой главы — «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения соблюдения миграционных правил РФ».
