CC BY
126
Социально-политические науки
4’2014
3. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
3.1. ИНСТИТУТ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (НА ПРИМЕРЕ МОРДОВИИ)
Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Место работы: Мордовский государственный университет
eralro@mail.ru
Аннотация: в статье исследуется институт местных Советов в период советского строительства в России. Показываются характерные черты представительных органов местных территорий в Мордовии
Ключевые слова: местные Советы, государственное управление, Мордовия, функции Советов народных депутатов
INSTITUTE OF LOCAL COUNCILS AS THE ELEMENT OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN STATE (ON THE EXAMPLE OF
MORDOVIA)
Eremin Alexey Roaldovich, doctor of law, professor, head of the chair of theory and history of the state and law Place of employment: the Mordovian State Univercity
eralro@mail.ru
Abstract: in article the institute of local Councils during the Soviet construction in Russia is investigated. Characteristic features of representative bodies of local territories in Mordovia are shown.
Keywords: local Councils, public administration, Mordovia, functions of Councils of People's Deputies
Работа выполнена в рамках темы НИР № 53/47-14: Развитие национальной государственности мордовского народа: историкоправовое исследование
В юридической науке принято выделять несколько исторических этапов развития местного самоуправления (управления) в нашем государстве. Можно выделить дореволюционный этап, охватывающий большую часть временного отрезка развития российской государственности, Сюда включаются; местное самоуправление Древний Руси до 988 года, местное самоуправление в 988-1785 гг,, местное самоуправление в 1785-1917 гг, Следующим этапом периодизации называют период местного государственного управления 1917-1990 годов, Затем период местного самоуправления 1990-1995 гг,1 и современный период реформирования местного самоуправления,
В данной статье мы остановимся на анализе периода местного государственного управления 1917-1990 годов или, как часто его называют, периода советского строительства,
Данный период характеризуется существенной централизацией всех органов государственной власти, начиная от высших органов власти и заканчивая органами местного управления - Советами народных депутатов (Советами депутатов трудящихся) соответствующих территорий,
Можно выделить несколько критериев характеризующих существование и функционирования системы власти в государстве этого периода, Это;
1) жесткая централизация власти, особенно на начальных этапах этого этапа, где провозглашался основопола-
1 См,; Постовой Н,В,, Местное самоуправление; история, теория, практика, - М,, 1995, - С, 8-161.
гающий принцип диктатуры пролетариата (изначально Советы, по замыслу Ленина, являлись формой пролетарской диктатуры в России);
2) несамостоятельность низших звеньев государственной системы в отношении решения вопросов управления собственной территорией (Советы депутатов низших звеньев, по сути, были бесправными и больше олицетворяли собой внешние признаки демократии);
3) командное управление вопросами местного значения вышестоящими органами (какая директива управления поступит на местный уровень «сверху», так и будет этот вопрос решаться);
4) советы депутатов хотя и формировали исполнительные органы, но фактически находились под их непосредственным влиянием, поскольку исполкомы одновременно находились в так называемом «двойном подчинении» (с одной стороны подчинялись Советам их образовавшим, с другой вышестоящему органу управления), и здесь вертикальное подчинение было намного жестче и реальнее, Можно согласиться с мнением МА Краснова, что в этом периоде за все происходящее в стране в целом, в каждом регионе, населенном пункте отвечает государство (включая, разумеется, и партию)2.
В рассматриваемый период реальное управление делами государства осуществляли государственнопартийные органы, В законодательстве этого периода нигде не упоминается термин «местное самоуправление», поскольку, с точки зрения представителей науки и
2 Краснов МА Введение в муниципальное право, - М,, 1993, - С, 6,
30
Еремин А. Р.
ИНСТИТУТ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
практики того времени этот термин свойственен только буржуазным государствам, а идея развития советского государства строилась исключительно на основе социалистического развития. Можно, в качестве примера, привести совместное Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVM съезда КПСС», которое иллюстрирует, как строилась работа местных представительных органов3.
Однако в юридической литературе можно встретить высказывания отдельных авторов о местном самоуправлении данного периода. Так, Г. В. Барабашев и К.Ф. Шеремет определяют, что понятие «местное самоуправление» допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления в целом. Социалистическое самоуправление народа отнюдь не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто более широкое -органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в управлении в полном объеме при решении местных дел и во все более широкой степени в осуществлении социалистического самоуправления народа в масштабах страны. Система Советов функционирует как система социалистического самоуправления, когда постоянно и интенсивно работают все каналы связи между представителями народа в Советах и теми, кого они представляют - избирателями, населением - всем советским народом4.
Анализируя роль и место представительных органов местного уровня этого периода, мы приходим к выводу, что хотя внешне они и олицетворяли некий вариант демократии, тем не менее, реально не имели никакого практического веса в управлении собственной территорией. Об этом говорят и ряд известных ученых5.
Конституция РСФСР 1918 года определяла систему органов местного управления, куда включались областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались путем многостепенных выборов.
Изменения в организации местных Советов произошли после принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. Теперь эти органы стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Что касается Съездов Советов, то новые Конституции не предусмотрели их существования. Название Советов преобразуется в Советы депутатов трудящихся. В 1978 году в Конституцию РСФСР уже вносится наименование Советы народных депутатов, которые просуществовали до октября 1993 года, когда они Указом Президента России были упразднены.
Срок полномочий местных Советов неоднократно из-
3 Ведомости Верховного Совета СССР. - 1986. -№ 31. - Ст. 593.
4 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. -М., 1988. - С. 51-52.
5 См. напр.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских
представительных органах власти. - М., 1978. - С. 59, 269; Габричид-
зе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. -М., 1982. - С. 62. и др.
менялся. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на 2 года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в 2,5 года. После внесения в 1989 г. изменений в Конституцию РСФСР был установлен 5-летний срок полномочий местных Советов.
Важным этапом развития местной системы управления в Мордовии являются выборы и деятельность Советов различных уровней (сельских, городских, уездных, губернских), активно создающихся после Февральской революции 1917 г.
В Мордовии после Октябрьской социалистической революции на смену сельским и волостным органам управления пришли Советы. Начался этап централизованного управления в государстве с развертыванием партийных ячеек. К 1919 году коммунистами была создана единая, достаточно жесткая централизованная система управления, которая просуществовала довольно долго6.
В октябре 1917 года в Саранске большевики образовали революционный комитет, который в январе 1918 г. установил советскую власть в городе. В волостях Саранского уезда советская власть была установлена в феврале - марте 1918 г. В Рузаевке 30 октября на собрании рабочих и служащих был избран новый Совет. 29 января 1918 г. в Инсаре на объединенном съезде крестьян и рабочих уезда был избран уездный Совет, власть в городе перешла в руки Советов. В волостях Инсарского уезда советская власть была установлена в феврале - марте. В Ардатовском уезде 19 ноября 1917 г. на экстренном уездном собрании была провозглашена советская власть, избран уездный Совет. Реально советская власть в городе и уезде была установлена вооруженным путём в течение февраля 1918 г. 27 февраля был арестован антибольшевистски настроенный горсовет, ликвидирована земская управа. В Темникове 23 января 1918 г. начал работу 3-й уездный крестьянский съезд, провозгласивший переход власти в руки вновь переизбранному большевистскому Совету. К середине марта в Темникове и уезде была установлена советская власть7.
Интересным является эксперимент по созданию национальных Советов. По Постановлению ВЦИК от 29 июня 1925 г. «О выделении территорий, населенных мордовским населением, в самостоятельные административные единицы» и Постановлению от 7 июня 1926 г. «Об образовании мордовских национальных административнотерриториальных единиц» на территории современной Мордовии было образовано 377 национальных сельских Советов и 13 национальных волостей, являющихся по своему правовому статусу прообразом государственности Мордовии.
Конституция СССР (1936 г.), Конституция РСФСР (1937 г.) и Конституция (Основной Закон) Мордовской Автономной Советской Социалистической Республики (1937 г.) определили основные принципы государственного устройства и правового статуса Мордовии, структуру высших и местных органов власти, декларировали основные политические права и свободы граждан, а также законодательно закрепили избирательную систему республики. Мордовская Автономная Советская Социали-
6 Еремин А.Р. Местное самоуправление в Республике Мордовия: Учеб.-метод. пособие. - Саранск, 1998. - С.12.
7Дорожкин М. В. Установление Советской власти в Мордовии. - Саранск, 1957; Установление Советской власти в Мордовской АССР: документы и материалы. - Саранск, 1957; Очерки истории Мордовской АССР. - Саранск, 1961. - Т. 2.
31
Социально-политические науки
4’2014
стическая Республика была выведена из состава Куйбышевского края и непосредственно подчинена РСФСР, Высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом Мордовии стал Верховный Совет Мордовской АССР8, К числу представительных органов местной власти были отнесены Советы депутатов трудящихся в районах, городах, посёлках, селах, деревнях,
Советы депутатов трудящихся избирались трудящимися соответствующих территорий сроком на два года,
В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: формирование отделов исполнительных комитетов, руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета,
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, Сессии районных Советов созывались их исполкомами не реже шести раз в год, а сессии городских, поселковых и сельских Советов созывались их исполкомами не реже одного раза в месяц,
Говоря о жесткой централизации власти в государстве этого периода развития, в отношении деятельности Советов действовала норма, согласно которой вышестоящие Советы депутатов трудящихся имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов,
В советский период развития институтов народного представительства отзыв был составным элементом императивного мандата, После принятия в 1959 году закона о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР были приняты законы о порядке отзыва депутатов всех нижестоящих звеньев Советов народных депутатов9, Так, в Мордовии был принят Закон « О порядке отзыва депутатов Верховного Совета МАССР и местных Советов депутатов трудящихся»,
Отзыв являлся одним из основных институтов социалистической демократии, Он мог быть применен к депутату, не оправдавшему доверия избирателей или совершившему действия, не достойные высокого звания депутата, Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке,
В данный период на территории Мордовии были приняты законы о сельских, поселковых, городских и районных Советах депутатов трудящихся Мордовской АССР, По Конституции СССР 1977 г, систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик, Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно-территориальных единиц.
В конце 80-х гг, предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам, Конституция (Основной Закон) Мордовской Автономной Советской Социалистической Республики (1978 г.) определила систему Советов народных депутатов: Верховный Совет МАССР, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депу-
8 Режим доступа; http://www.gsrm.ru/about-gs/history/history.php
9 Кабышев В,Т, Прямое народовластие в советском государстве, -
Саратов, 1974, - С, 93-99.
татов, Все звенья Советской системы составляли единую систему органов государственной власти,
Срок полномочий местных Советов был увеличен до двух с половиной лет,
К числу полномочий Советов народных депутатов Конституция МАССР относила: формирование постоянных комиссий, исполнительных и распорядительных органов, других подотчетных органов, органов народного контроля,
Также, Советы народных депутатов решали вопросы
- по руководству всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства;
- утверждению планов экономического и социального развития;
- формированию местных бюджетов и заслушиванию отчетов об их исполнении;
- руководству подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
- обеспечению соблюдения законов, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан;
- содействовали укреплению обороноспособности страны,
Численный состав местных Советов определялся законодательством о выборах РСФСР, На протяжении всего советского периода существовало множество законов, регулирующих процесс выборов местных представительных органов власти, К числу таких законов можно отнести: О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 19 июля 1968 г,; О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г,; О районном Совете народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 29 июля 1971 г,; О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР: Закон РСФСР от 27 октября 1989 г,
Численный состав депутатов Советов устанавливался для всех регионов и составлял, например, по Закону РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» (1989 г,) в поселковые и сельские Советы - до 50, в районные - до 75, в городские - до 200 депутатов10.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью,
Основной формой организации совместной работы депутатов местных Советов были сессии Советов, созывавшиеся их исполкомами,
Сессии районных, городских, районных в городах Советов созывались их исполкомами не реже четырех раз в год, а сессии поселковых и сельских Советов созывались их исполкомами не реже шести раз в год,
На период сессии Совет избирал председателя и секретаря для ведения ее заседаний, На сессиях местных Советов рассматривали и решали вопросы, отнесенные к их компетенции, Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполкома, Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местного Совета, избирались постоянные депутатские комиссии, На сессиях решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполкомов, их отделов и управлений, постоянных комиссий местных Советов и других органов, образуемых местным Советом,
Также как и Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов
10 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, - 1989. - № 44, - Ст, 1306,
32
Еремин А. Р.
ИНСТИТУТ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
законодательству,
В советский период развития науки государственного права активно изучались проблемы функций Советов народных депутатов, Среди них выделялись основные, к которым относились:
- объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан);
- обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;
- руководство государственным, хозяйственным и социальнокультурным строительством;
- участие в решении общегосударственных задач; объединение и направление деятельности нижестоящих органов;
- обеспечение законности и правопорядка11.
Следует отметить, что в советский период деятельности представительных органов Советы народных депутатов всех уровней являлись органами государственной власти, поэтому их функциональная характеристика была во многом универсальной, Чаще всего внимание исследователей акцентировалось на том, «что функции -это части (или участки) содержания деятельности местного самоуправления (органов местной власти), Причем указываются их разные характеристики, которые так или иначе дополняют или поглощают друг друга: одни авторы выделяют их объективную необходимость или обусловленность; другие - относительную самостоятельность или обособленность; третьи - общность и типичность; четвертые - специфичность и однородность; пятые - стабильность, повторяемость и универсальность; шестые - целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования; седьмые акцентируют внимание на тесной взаимосвязи функций местного самоуправления с функциями социального управления»11 12.
Закон СССР от 9 апреля 1990 г, «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ознаменовал собой начало нового периода развития управления местными территориями,
21 сентября 1995 г, Конституционное Собрание Республики Мордовия приняло Конституцию Республики Мордовия, В соответствии с ней в Мордовии на местном уровне закреплялось местное самоуправление,
Список литературы:
1, Барабашев Г,В,, Шеремет К,Ф, Советское строительство; Учебник, - М,; Юрид, лит,, 1988, - 560 с,
2, Габричцдзе Б,Н, Конституционный статус органов Советского государства, - М,; Юрид, лит,, 1982. - 184 с,
3, Дорожкин М,В, Установление Советской власти в Мордовии, - Саранск; Морд, кн, изд-во, 1957, - 302 с,
4, Еремин А,Р, Местное самоуправление в Республике Мордовия; Учеб,-метод, пособие, - Саранск; ГП Респ, Тип, «Крас, Окт,», 1998, - 252 с,
5, Кабышев В,Т, Прямое народовластие в Советском государстве, - Саратов; Изд-во Саратовск ун-та, 1974, - 149 с.
6, Краснов МА Введение в муниципальное право, - М,; Институт государства и права РАН, 1993, - 16 с,
7, Лукьянов А, И, Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и практики), - М,; Юрид, лиг,, 1978, - 351 с,
8, О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г,// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, - 1989. - № 44, - Ст, 1306,
9, О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС; Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г, // Ведомости Верховного Совета СССР, - 1986. - №
31. - Ст, 593,
10. Овчинников И, И, Местное самоуправление в системе народовластия, - М,; ИГПАН РФ, 1999, - 328 с,
11, Очерки истории Мордовской АССР, - Саранск; Морд, кн, изд-во, 1961, - Т, 2. - 544 с,
12. Постовой Н.В.. Местное самоуправление; история, теория, практика, - М,; Рекламно-издательский центр «Федоров», 1995, - 189 с,
13. Советское строительство / Под, ред. А, А, Безуглова, -М., 1985, - С, 50.
14, Установление Советской власти в Мордовской АССР; документы и материалы, - Саранск; Морд, кн, изд-во, 1957, -392 с,
Reference list:
1. Barabashev G. V., Sheremet K.F. Soviet construction: Textbook. - M.: Yurid. litas., 1988. - 560 pages.
2. Gabrichidze B. N. Constitutional status of bodies of the Soviet state. - M.: Yurid. litas., 1982. - 184 pages.
3. Dorozhkin M. V. Establishment of the Soviet power in Mordovia. - Saransk: Muzzles. book publishing house, 1957. - 302 pages.
4. Eremin A.R. Local government in the Republic of Mordovia: Studies. - a method. grant. - Saransk: Republic GP. Type. "Crassus. Oct.", 1998. - 252 pages.
5. Kabyshev V. T. Direct democracy in the Soviet state. - Saratov: Publishing house Saratovsk. un-that, 1974. - 149 with.
6. Krasnov M. A. Introduction to the municipal right. - M.: Institute of the state and right of the Russian Academy of Sciences, 1993. - 16 pages.
7. Lukyanov A.I. Development of the legislation on the Soviet representative bodies of the power (some questions of history, theory and practice). - M.: Yurid. litas., 1978. - 351 pages.
8. About elections of People's Deputies of local Councils of People's Deputies of RSFSR: The law RSFSR of October 27, 1989//Sheets of Congress of People's Deputies of RSFSR and the Supreme Council of RSFSR. - 1989. - No. 44. - Art. 1306.
9. About measures for further increase of a role and strengthening of responsibility of Councils of People's Deputies for acceleration of social and economic development in the light of solutions XXVII of congress of CPSU: The resolution of the Central Committee of CPSU, Presidium of the Supreme Council of the USSR and Council of ministers of the USSR of July 25, 1986//Sheets of the Supreme Council of the USSR. - 1986. -No. 31. - Art. 593.
10. Ovchinnikov I.I. Local government in system of democracy.
- M.: IGPAN of the Russian Federation, 1999. - 328 pages.
11. Sketches of history Mordovian Autonomous Soviet Socialist Republic. - Saransk: Muzzles. book publishing house, 1961. - T.
2. - 544 pages.
12. N. V point-policeman. Local government: history, theory, practice. - M.: Advertizing and publishing center "Fedorov", 1995.
- 189 pages.
13. The Soviet construction / Under. edition of A. A. Bezuglov.
- M, 1985. - Page 50.
14. Establishment of the Soviet power in Mordovian the Autonomous Soviet Socialist Republic: documents and materials. - Saransk: Muzzles. book publishing house, 1957. - 392 pages.
11 Советское строительство / Под, ред, А, А, Безуглова, - М., 1985, - С, 50.
12 Овчинников И,И, Местное самоуправление в системе народовластия, - М., 1999, - С, 107,
33
