CC BY
73
Тицкий Игорь Александрович
аспирант кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России
(тел.: 89034582166)
Общественные начала в деятельности местных Советов в начальной стадии периода застоя
Аннотация
В статье рассматривается общественные начала деятельности местных Советов в 1964-1968 гг. Дается определение деятельности местных Советов как общественной организации.
Annotation
In the Abstract: in article is considered public begin activity of the local councils in 1964-1968 gg. is given determination to activity of the local councils as public body.
Ключевые слова: местные Советы, право, деятельность местных Советов, общественные организации, самоуправление.
Key words: local Councils, right, activity of the local councils, public bodies, home rule.
Шестидесятые годы стали переломными в истории советского общества. Период с 1964 -1985 гг. вошел в историю страны вначале как "эпоха развитого социализма"[2, с. 589], позже с легкой руки Горбачева под термином "застой" уверенно укрепился в научной литературе. Термин "застой" ведёт своё происхождение от политического доклада ЦК XXVII съезду КПСС, прочитанного М. С. Горбачевым, в котором констатировалось, что "в жизни общества начали проступать застойные явления" как в экономической, так и в социальной сферах [5] .
К началу 60-х гг. в стране ценой огромных усилий и жертв был создан мощный индустриальный и научный потенциал, Советское общество становилось городским и образованным. До этого времени сложившаяся в СССР модель хозяйствования достаточно успешно решала встававшие перед страной задачи. Начало 60-х гг. с точки зрения развития экономической ситуации в стране было не таким благоприятным, как в предыдущее десятилетие. Назрела необходимость реформирования.
В 60-е гг., в условиях хозяйственной реформы, много внимания уделялось развитию так называемых общественных начал. М.Т. Баймаханов, по этому поводу писал, что постоянный рост масштабов и усложнение задач хозяйственного, социально-
культурного и общественно-политического строительства предопределяют необходимость мобилизации всех сил народа, требуют неустанного повышения уровня политического и организационного руководства. В этих условиях массовые добровольные организации служат одним из важнейших средств усиления трудовой активности и общественной самодеятельности граждан. Без их участия невозможно успешное решение всех производственных, культурно-бытовых и иных вопросов [9, с. 30 - 40].
Вместе с тем, возросло внимание и к местным органам власти, когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах местного самоуправления. Так на ХХ! съезде коммунистической партии прозвучал тезис: "для нас демократия - это подлинная власть народа, это всемерное развитее самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправление" [14]. Местные органы власти действовали во многом на общественных началах. Социально-политическая сущность местных Советов проявлялась с одной стороны тем, что они являлись органами государственной власти [12, ст.1], а с другой стороны имели признаки общественной организации.
Эта особенность местных Советов подчеркивалась на XXII съезде КПСС. "Сочетая в себе черты государственной и общественной
19
организации, Советы все более выступают как общественные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности" [15, с. 397].
Подчеркивалась эта особенность и на XXIII съезде коммунистической партии. "Социалистический демократизм советской государственной системы наилучшим образом воплощен в Советах депутатов трудящихся, которые являются как органами государственной власти, так и самыми массовыми общественными организациями нашего народа" [16].
Однако государственно-организованная власть и общественная организация значительно расходятся по многим признакам и представляют собой разные институты.
Сафаров Р. А. в своей работе посвященной органам общественной самодеятельности, в начале 60-х г. указывал, что систему демократических институтов входят не только местные представительные органы, но и общественные организации. Однако, действуя в тесном единстве с местными Советами и под их руководством, общественные организации не становятся какой-то частью государственных органов и не утрачивают известной самостоятельности в осуществлении своих функций [10, с. 307].
По мнению А.А. Аимбетова, совершенно неверно, видеть общественные начала в том, что депутаты местных Советов свои обязанности выполняют бесплатно или выездные заседания сессии Советов работают на виду у населения и с участием избирателей. Бесспорно, депутаты Советов не являются профессиональными политическими деятелями, которые занимаются только тем, чтобы привести в движение государственную машину и управлять ею. Советские депутаты - это люди, избранные по воле народа, выполняющие депутатские обязанности на общественных началах [1, с. 15-16].
Общественные организации и органы массовой народной самодеятельности не ограничиваются использованием форм содействия и помощи государственным органам, а также форм совместной с ними работы. В ряде случаев они переходят к самостоятельному выполнению тех или иных государственных функций [4, с. 245-252].
Местные Советы передают общественным организациям часть компетенции по осуществлению ряда функций, а не сами функции. Если бы местные Советы передавали в ведение общественных организаций функции отделов к управлений исполкомов, то общественные организации стали бы частью
представительной системы [1, с. 21-27].
Представляется более уместным говорить о передаче общественным организациям компетенции по осуществлению функций местных органов власти. Иначе, такая передача отрицательно сказалась бы на эффективности управленческой деятельности местных Советов.
Ряд, ученых придерживался мнения, согласно которому при отождествление функций местных Советов с их компетенцией делаются неправильные выводы о передаче отдельных функций отделов и управлений исполкомов местных Советов общественным организациям [3].
Г.И. Петров, указывает, что кроме общественных организаций, добровольных обществ и общественных самодеятельных организаций (домовых, уличных, квартальных, родительских комитетов, советов пенсионеров, женских советов, общественных советов при отделах исполкомов местных Советов при культурно-просветительных и медицинских учреждениях и др.), которые активно участвуют в управлении хозяйственным и культурным строительством, творчество народных масс породило другие формы общественного управления и им соответствующие общественные органы, например, общественные отделы исполнительных комитетов местных Советов, общественные инспекции, общественные инструкторы, контролеры и т. д. [7, с. 101 - 107].
Так, например, при исполнительных комитетах местных Советов в "Белорусской ССР было создано около 190 общественных отделов, в Московской области - более 110, в Ленинграде и Ленинградской области - около 100, в Свердловской области - около 140 общественных отделов и т. д. Сочетание государственности и общественности представляют собой также те исполнительные комитеты сельских и поселковых Советов (например, в Горьковской области), которые почти целиком переходят на общественные начала (платными работниками в них являются лишь секретари исполкомов)" [7, с. 101 - 107].
В.М. Манохин, писал, что многие представители общественных организаций избираются депутатами Советов и, таким образом, имеют возможность проводить в них волю всех членов своих организаций. При этом общественные организации и органы самодеятельности трудящихся постоянно интересуются работой своих членов, избранных депутатами, осуществляют за их деятельностью повседневный контроль, содействуют успешному выполнению ими депутатских обязанностей, помогают в проведении отчетов
______________________________________20
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №2
перед избирателями, в организации приема граждан, реализации наказов населения и т. д. [6, с. 111].
Кроме того, программа КПСС XXII съезда Коммунистической партии Советского Союза, предусматривает дальнейшее расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурнопросветительными учреждениями,
находящимися в ведении государства, а также усиление их деятельности по укреплению общественного порядка [15, с. 309].
Необходимо отметить, что попытки научного оправдания "слабости" местной власти, попытка увязать бессилие местных органов с всесторонним участием населения в организации решения местных вопросов, вызвана многими факторами. Во-первых, отсутствие закрепленного правового механизма реализации, местными органами, своих полномочий. Так, например, красноречиво заявление А.А. Аимбетова, писавшего, что, говоря о методах осуществления местными Советами своих функций, нельзя исходить лишь из правовых категорий. Советская власть сильна в первую очередь сознательным участием масс в решении хозяйственных, культурных и политических задач общества. Следовательно, организационномассовая работа в реализации местными Советами своей функции занимает значительное место. Внутренняя связь между понятиями "право" и "обязанность" местных Советов такова, что они не существуют одно без другого, как два полюса одного предмета [1].
Во-вторых, жесткая централизация власти. Подчинение нижестоящих органов вышестоящим. К.Ф. Шеремет, считает, что обязанности местных Советов значительно шире, чем их права, и объясняет это следующими обстоятельствами: во-первых, тем, что многие свои обязанности местные Советы выполняют без каких-либо правомочий, а только организационно-массовыми средствами; во-вторых, тем, что актами вышестоящих органов на местные Советы могут возлагаться многие дополнительные обязанности, которые они осуществляют в рамках уже имеющихся у них прав [11, с. 23].
В-третьих, как справедливо отмечали некоторые исследователи, многие недостатки в организаторской работе местных Советов "кроются в недопонимании их роли, в неумении
некоторых руководителей исполкомов местных Советов систематически, а не компанейски заниматься этими вопросами, сочетать большую повседневную хозяйственно организаторскую работу местных Советов с культурно-воспитательной работой среди населения" [8, с. 82].
Обратимся к Конституции РСФСР 1937 г. [12]. В статье 79 Конституции, перечислен круг функций местного Совета - руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, установление местного бюджета, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан. Более скупо обозначена сфера деятельности исполкомов Советов [12, ст. 83]. Однако всех этих функциональных характеристиках не было ничего от самостоятельной власти, от народовластия. Поскольку, "Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся". Более того, ст. 90 гласила, что вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся. Явно усматривается подчиненность действий местной власти ни закону, а вышестоящей власти. Централизованная система советской власти, оставалась неизменной: какая бы самостоятельность ни провозглашалась, но последнее слово сохранялось за вышестоящими структурами. Не закон контролировал и регулировал деятельность местных органов, а более высокая ступенька аппаратной власти.
Неоднозначно в этом смысле и содержание закона Верховного Совета РСФСР "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" от 19 июля 1968 г. [13]. В первых статьях закона закреплялось, что сельский или поселковый Совет избирается демократическим путем, осуществляет руководство развитием своей территории, обеспечивает соблюдение законов, контроль за работой расположенных на данной территории предприятий и организаций, однако "является органом государственной власти на объединяемой им территории и решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов, трудящихся села, поселка" [13, ст. 1].
Ослабление руководящей, организующей и контролирующей деятельности Советов неизбежно приводит к нарушению, искажению
21
государство и общественные организации. М., Госюриздат, 1961.
5. Горбачев М. С. Избранные речи и статьи. Т. 3. М.: Политиздат, 1987.
6. Манохин В. М. Об участии общественных организаций в формировании органов советского государственного управления, "Правоведение", 1962, № 3. стр. 111.
7. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в управлении государством /Г. И. Петров. // Правоведение. 1962. № 3. С. 101 -107.
8. Основин В.С. Местные Советы и законность, М., "Юридическая литература", 1970.
9. Повышение роли общественных организаций в коммунистическом строительстве / М. Т. Баймаханов.// Правоведение. 1970. № 1. С. 30 - 40.
10. Сафаров Р. А. Местные Советы и
органы общественной самодеятельности. В кн.: Местные Советы на современном
этапе. М., Наука, 1965, с. 307.
11. Шеремет К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов. "Советское государство и право", 1965, № 4, стр. 23.
12. Собрание Узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства РСФСР, 01.03.1937 г. N 2.
13. Закон о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР; Законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся автономных республик, входящих в состав РСФСР. М.: Известия, 1973.
14. Внеочередной XXI съезд КПСС. Стенографический отчёт, т. 1-2, М., 1959.
15. Материалы XXII съезда КПСС. Госполитиздат, 1961, стр. 397.
16. Материалы XXIII съезда КПСС, Политиздат, 1966.
___________________________________________22
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №2
принципов организации и функционирования исполнительных органов, создает благоприятную почву для бюрократизации аппарата управления. Иначе, используя свои широкие полномочия, местные Советы превратились бы в полновластных хозяев на своей территории.
Но они не могли воспользоваться данными законом правами. Во-первых, огромное количество предприятий и организаций, размещавшихся на территории какого-либо Совета, были ему не подвластны, поскольку имели отраслевое, ведомственное подчинение. Во-вторых, являясь низшим звеном в структуре государственной власти, местные Советы были скованы в своих действиях решениями и контролем вышестоящих структур. Как показала практика, самостоятельность местных Советов была формальной.
1. Аимбетов А. А. и др. Проблемы совершенствования организации и деятельности местных Советов, Алма-Ата, 1976.
2 Ахизер А. С. Россия: критика исторического опыта. (Социокультурная динамика России). Том I. От прошлого к будущему. Новосибирск, "Сибирский хронограф", 1997.
3. Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., Юрид. лит., 1966, с. 66-67; Ямпольская Ц. А. О механизме передачи общественным организациям функций некоторых государственных органов. Правоведение, 1961, № 4, с. 48; Баймаханов М. Т. Передача общественным организациям функций государственных органов. Алма-Ата, Наука, 1965.
4. Лукьянов А. И. и Лазарев Б. М. Советское
