CC BY
194
Дудников Артур Андреевич
аспирант кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России __________________________________(тел.: +79173182777)
Деятельность местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению представительских
функций (1945-1953)
В статье затрагивается вопрос об организационно-правовых основах деятельности представительных органов местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время и их взаимодействии с исполнительно-распорядительными органами. В рассматриваемый период законодательство фактически предусматривало две функции Советов: Советы выступали как представительный орган местной власти и как исполнительно-распорядительный орган местной власти.
Ключевые слова: местные Советы депутатов трудящихся; исполнительные комитеты (исполкомы); пленум местного Совета депутатов трудящихся; президиум местного Совета депутатов трудящихся; секции местного Совета депутатов трудящихся; предметы ведения депутатских секций; бюро секции депутатов трудящихся.
A.A. Dudnikov, Post-graduate of a Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79173182777.
Activity of the local Councils deputy toilling on realization representative function (1945-1953)
In the article the question about organizing-legal base to activity representative organ local councils deputy toilling at postwar time and their interaction with executive-efficient organ is examined. In considered period legislation provided practically two functions of Advices: the Advices were as representative organ of local authorities and as executive-efficient organ of local authorities.
Key words: local Councils deputy working; the executive committees (ispolkoms); the plenum of the local Council deputy working; the presidium of the local Council deputy working; the sections of the local Council deputy working; the subjects of conduct deputy section; agency of section deputy working.
Особенностью статуса местных Советов депутатов трудящихся в рассматриваемый период было то обстоятельство, что законодатель предусматривал фактически две функции Советов: Советы выступали как представительный орган местной власти и как исполнительно-распорядительный орган местной власти. Однако формально акцент неизменно делался на исполнительнораспорядительных органах.
Так, в Конституции РСФСР 1936 г. [1] при регулировании института местных Советов депутатов трудящихся указывается, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах) являются Советы депутатов трудящихся. Далее отмечается, что Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурнополитическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают
местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан. Советы депутатов трудящихся принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР и Автономной республики (ст. 77, 79, 80).
Здесь используется обобщенное понятие «Советы» без дифференциации на представительные и исполнительно-распорядительные органы. Заметим, что такая дифференциация применительно к союзному и республиканскому масштабу имелась. Так, относительно автономной республики указывалось, что в ней высшим органом государственной власти является Верховный Совет (ст. 56 Конституции РСФСР), а высшим исполнительным и распорядительным органом - Совет народныйх комиссаров (позже - Совет министров) АССР (ст. 65). В обоих случаях используется термин
49
«орган власти» в понимании постоянно, непрерывно действующей административной структуры. Соответственно Верховный Совет формировал президиум, избирал председателя и его заместителей, которые работали на постоянной основе. Предусматривался и служебный кадровый аппарат.
Проводя такую же экстраполяцию применительно к местным Советам депутатов трудящихся, можно сделать вывод о том, что в Конституции РСФСР термин «местный Совет» означал представительный орган на местном уровне, однако слово «представительный» не используется, а о том, что Советы представляют интересы населения, указывается косвенно, лишь в ст. 3 Конституции РСФСР («Вся власть в РСФСР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся»; точно такая же формулировка содержалась и в союзной конституции). Вместе с тем, термин «орган власти» в вышеуказанном понимании используется по отношению к исполнительно-распорядительным органам местных Советов.
Законодатель некоторым образом «размывает» понятие «местный Совет», что наглядно демонстрирует сопоставление следующих двух статей Конституции РСФСР:
ст. 79: «Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, содействуют усилению обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан»;
ст. 83: «Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов».
Обращает на себя внимание практическая полная идентичность выделенных формулировок. Заметим, что термин «руководит» означает, прежде всего, текущую управленческую деятельность - такой местный Совет, как представительный орган, не занимался и не мог заниматься, поскольку основная, юридически значимая работа Совета заключалась в сессиях. Кроме того, указанная идентичность формулировок позволяет говорить о двойственной позиции законодателя, который одновременно, да еще на конституционном уровне, двум структурам предписывает заниматься одним и тем же. В такой ситуации зна-
чимость местных Советов как представительных органов еще более снижалась.
В Конституции РСФСР указывалось, что сессии краевых и областных Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными комитетами не реже 4 раз в год, сессии районных Советов депутатов трудящихся и Советов депутатов трудящихся административных округов созываются их исполнительными комитетами не реже 6 раз в год, сессии городских и сельских Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными органами не реже одного раза в месяц (ст. 84-86). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что сессии Советов должны были созываться по решению исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся, которые были подотчетны сессиям [2, с. 126], и в этом смысле усматривается определенное противоречие, что лишний раз подтверждает приоритет исполнительной ветви власти. Это подтверждается и ст. 87 Конституции РСФСР, согласно которой краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся национальных и административных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся избирают на время своей сессии председателя и секретаря для ведения заседаний сессии, а в сельских Советах главную роль играл председатель сельсовета, который созывал сельский Совет депутатов трудящихся и вел его заседания (ст. 88). Из этих норм следует, что высшие органы государственной власти, каковыми были сессии Советов, на которые собирались избранные народом депутаты, не имели даже своих постоянных председателей и, соответственно, не могло быть речи о планомерной организационной работе депутатского корпуса - ею ведали все те же исполкомы, т.е. получалось, что подчиненные Советам органы (исполкомы) направляли работу сессий Советов, которым, как мы указывали, они были подотчетны.
Данный феномен имеет свое логическое объяснение. В той системе административнокомандного управления обществом (системе абсолютной вертикали власти) основным был принцип неукоснительного подчинения нижестоящих инстанций вышестоящим, т.е. важнее всего было наладить систему, при которой отпущенная сверху команда должна была выполняться в срок и качественно. Для такой системы исполкомы были очень удобным звеном, поскольку они имели двойное подчинение (местному Совету как представительному органу и исполкому вышестоящего Совета), располагали, что не менее важно, всеми кадровыми, материально-финансовыми и административно-организационными ресурсами.
Совет же как полномочный представительный орган свои полномочия осуществлял, как
50
правило, в течение одного рабочего дня раз в 1-3 месяца (в зависимости от вида местного Совета депутатов трудящихся) на проводимых сессиях депутатов, а сами депутаты (каждый по отдельности) юридически значимых решений принимать не могли, равным образом это касалось и постоянных депутатских комиссий, групп и постов, хотя определенное влияние на ход событий они оказывали. И это тоже было удобно для власти, поскольку избавляло ее от возможных проблем, которые могли бы возникнуть, если бы местные Советы действительно работали самостоятельно, в полной мере представляя интересы избравших их жителей.
Но этого не было. На сессиях каждый раз избирались новый председатель и секретарь сессии, а делопроизводством, равно как и организацией проведения сессий, занимался исполком, который был подотчетен Совету как представительному органу. Фактически получалось, что депутаты периодически отвлекались от своей основной работы (за исключением депутатов-членов исполкома), собирались на сессии, где принимали решения, проекты которых также готовились в исполкомах, и затем разъезжались. При таком подходе понятно, что эффективность местных Советов как представительных органов не могла быть высокой.
Тем не менее, несмотря на свой столь необычный статус, местные Советы выполняли свои представительские функции, поскольку в любом случае депутаты избирались всенародно и несли установленную законом общественную нагрузку. Обращаясь к вопросу о формах реализации депутатами своих полномочий, следует отметить, что основная из них заключалась, как мы отмечали, в работе сессий местных Советов депутатов трудящихся, на которых депутат и реализовывал свою функцию как представителя государственной власти, поскольку именно и только голосованием на сессионных заседаниях местных Советов депутатов трудящихся могли приниматься и принимались общеобязательные для исполнения решения на данной территории местного Совета депутатов трудящихся [3, с. 28-32]. Здесь же можно назвать и участие депутатов в работе постоянных депутатских комиссий, групп, постов, о которых речь пойдет ниже.
Кроме того, сессии местных Советов депутатов трудящихся на уровне городов, районов, сел и поселков не принимали нормативноправовых актов. Нам представляется это очень важным. Такое положение подтверждает высказанный ранее тезис об относительно небольших полномочиях депутатских сессий, несмотря на то, что на своей территории формально они являлись высшей государственной
властью. Фактически местные Советы как представительные органы принимали юридически значимые решения лишь по вопросам формирования исполнительных комитетов и утверждения бюджета. Все остальные вопросы были текущими и, как мы отмечали, обсуждались на разных уровнях, где сессии отнюдь не были решающим звеном.
Помимо сессий - основной формы деятельности местных Советов депутатов трудящихся как представительных органов в послевоенный период - практиковались и иные формы, посредством которых депутаты реализовывали представительские функции. Традиционными были встречи депутатов с избирателями в своих избирательных округах, которые являлись его обязанностью [4]. Так, в 1950-е гг. с отчетами перед своими избирателями выступили в среднем по всей стране 80% депутатов местных Советов депутатов трудящихся [5, с. 17]. Большое значение придавалось наказам избирателей, которые расценивались как «одни из ярких проявлений активного участия широких масс трудящихся в управлении государством. В них высказываются конкретные предложения, направленные на досрочное выполнение государственных планов, на заданий и улучшение деятельности Советов» [5, с. 17]. Особое место среди форм текущей депутатской деятельности занимал депутатский запрос [6, с. 63].
В литературе советского периода отмечалось, что «большое значение в развертывании демократии и повышении активности депутатов, усилении ответственности выборных работников имеет практика запросов депутатов» [7, с. 23]. Если ранее правом запроса пользовались члены ЦИК СССР - второго по назначению органа государственной власти, подотчетного съезду Советов, то после принятия Конституции СССР 1936 г. (Конституции
РСФСР 1937 г.), действовавшей в период правления Хрущева, право запроса было предоставлено и депутатам [8, с. 17]. Согласно конституционным нормам в СССР местные Советы являлись полновластными органами государственной власти на местах, исполнительные органы избирались ими и перед ними отчитывались. Поэтому и в науке советского государственного права, и в практике советского строительства уже задолго до принятия правовых актов, закрепляющих право запроса депутатов местных Советов, признавалось, что депутаты его имеют [9, с. 151]. Так, в начале 1944 г., т.е. в период Великой Отечественной войны, депутат Меркулов на сессии Московского городского Совета внес запрос о том, что «принимает ли исполком Моссовета какие-либо меры к прекращению хулиганства на улицах столицы некоторой части подростков». Председатель Моссовета дал на него ответ, а
51
позже было принято обязательное постановление «О правилах поведения детей на улицах столицы» [6, с. 63]. На сессии Московского городского Совета второго созыва депутат Лебедева внесла запрос о незаконной вырубке Сокольнической рощи [1, с. 199]. На III сессии Куйбышевского областного Совета второго созыва (сентябрь 1948 г.) было сделано сразу три запроса [2]. Запросы практиковались и во многих других Советах [13, 14, 15, 16], это стало обычной практикой.
Если обратиться к вопросу о правовом статусе депутатов местных Советов депутатов трудящихся, то следует заметить, что он не регулировался в специальном союзном и российском законе, а также не закреплялся отдельной главой в других законах. Полагаем, что это следует расценивать как существенный недостаток советского законодательства на уровне СССР и РСФСР. На данное обстоятельство обращалось внимание в советской юридической литературе. Так, В.П. Кравцов применительно к сельским Советам депутатов трудящихся отмечал, что «даже такие важные права депутата сельского Совета, как право вносить вопросы на рассмотрение сессий Совета и заседаний исполкома и право участвовать в деятельности формируемых Советом органов, в ряде положений о сельских Советах не отражается (Киргизская, Латвийская, Молдавская союзные республики). Это, несомненно, проблемы. Неодинаково решаются в различных положениях о сельских Советах и такие вопросы, как порядок подотчетности депутатов и исполнительных комитетов сельсоветов. В некоторых положениях вопрос о подотчетности фиксируется лишь в самой общей форме - необходимости систематически отчитываться перед населением. В других же устанавливаются сроки отчетов исполкомов на сессиях Советов и депутатов перед избирателями. В законодательстве Армянской и Украинской союзных республик предусматривается такая подотчетность один-два раза в год» [13,
14, 15, 16] (как мы отмечали, в послевоенный период действовали в своей основе принятые ранее акты, и лишь в некоторых союзных республиках были изданы акты, регулирующие отдельные аспекты деятельности местных
Советов депутатов трудящихся, но они не вносили каких-либо существенных новелл).
Можно констатировать, что местные Советы депутатов трудящихся в послевоенный период представительские функции выполняли в минимальном объеме, несмотря на то, что формально именно в этом качестве их полномочия имели наивысшую силу. Такое положение находило отражение в законодательстве, прежде всего на уровне конституционного регулирования, где основное внимание уделялось местным Советам не как представительным органам, а как исполнительно-распорядительным органам; соответственно, не имел достаточного регулирования и правовой статус депутатов местных Советов депутатов трудящихся. Основной формой работы местных Советов депутатов трудящихся при осуществлении представительских функции были периодически созываемые сессии (раз в 1-3 месяца в зависимости от вида местного Совета депутатов трудящихся), которые во время их проведения были наивысшей властью на местном уровне. Однако организация сессий была такой, что в реальности депутаты не могли ощущать себя полновластными выразителями интересов жителей (на сессиях каждый раз избирался новый ее председатель, отсутствовал штат постоянных работников, занимающихся организацией деятельности депутатского корпуса, к тому же сами депутаты работали на общественных началах. В результате сессии превращались в кратковременные собрания депутатов, которые дружно голосовали за подготовленные для них аппаратом исполкома проекты решений по весьма ограниченному кругу вопросов, важнейшими из которых были формирование исполкомов местных Советов после очередных выборов и ежегодное утверждение бюджета. Сессии не принимали также нормативно-правовых актов; по текущим же вопросам принципиальные решения принимались партийными структурами, а реализовывались исполкомами. В этой ситуации сессии, равно как и депутаты и их постоянные комиссии, существенной роли играть не могли. Депутаты это понимали, и этим во многом объяснялось их зачастую такое же формальное отношение к исполнению депутатских обязанностей.
1. Конституция СССР 1936 г. М., 1947.
2. Очерки по истории органов советской государственной власти: материалы к изучению истории советского государства и права / Всесоюзный Ин-т юрид. наук М-ва юстиции СССР. М., 1949. С.126.
3. Кириченко М.Г., Михалева Н.А., Мицкевич А.В., Пронина В.С. и др. Формы участия общественности в работе местных Советов
1. The Constitution of USSR 1936. M., 1947.
2. The Essays on histories organ soviet state authorities: (materials to study of the histories soviet state and right) / All-union In-t of Law of the Ministry of Justices of USSR. M., 1949.
3. Kirichenko M.G., Mihaleva N.A., Micke-vich A.V., Pronina V.S. and others. Forms of the participation to public in functioning (working) the local councils deputy working. M., 1963.
52
депутатов трудящихся. М., 1963.
4. Памятка о правах и обязанностях депутатов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся. Челябинск, 1953.
5. Георгадзе М. П. Некоторые вопросы работы Советов депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма // Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961.; ГАКК. Ф. Р-687. Оп. 3. Д. 97; ГАКК. Ф. Р-988. Оп. 1. Д. 17 и др.
6. Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве: императивный мандат. М., 1967.
7. Органов Н.Н. Партия и Советы // Советское государство и право. 1961. № 10.
8. Каюмов Р. К. Дальнейшая демократизация местных Советов депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма в СССР. автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1962.
9. Михайлов М. И. Некоторые вопросы конституционной практики // Советское государство и право. 1956. № 9.
10. Зиновьев А. В. К вопросу о регламенте Верховного Совета РСФСР // Вестник ЛГУ. 1961. № 17. Вып. 3.
11. Аскеров А.А. Очерки советского строительства. М., 1953.
12. Степанов С. Из опыта работы местных Советов // Известия. 1948. 8 окт.
13. Козлов Г. И. Советы за работой. Ростов н/Д, 1951.
14. Известия. 1956. 26 апр.
15. Коммуна. 1956. 15 апр. (Воронеж).
16. Советская Россия. 1957. 26 янв.
4. The Memorandum about rights and duty deputy and constant commissions of the local councils deputy working. Chelyabinsk, 1953.
5. Georgadze M.P. Some questions of the work of Council deputy toilling at period of unrolled construction communism // Councils deputy toilling at period unrolled construction communism. M., 1961.; GAKK. F. R-687. Op. 3. D. 97; GAKK. F. R-988. Op. 1. D. 17 and others.
6. Kotok V.F. The Orders of the constituents in socialist state: imperative mandate. M., 1967.
7. Organ N.N. The Party and Advices // Soviet state and right. 1961. № 10.
8. Kayumov R.K. Further democratization of the
local Councils deputy toilling at period unrolled construction communism in USSR: autoref. dis.............
Master of Law. L., 1962.
9. Mihaylov M.I. Some questions of constitutional practical persons // Soviet state and right. 1956. № 9.
10. Zinoviev A.V. To the question about regulations of the supreme Soviet of RSFSR // Bulletin of LGU. 1961. № 17. Vol. 3.
11. Askerov A.A. The Essays soviet construction. M, 1953.
12. Stepanov S. From experience of the functioning (working) the local councils // News. 1948. Oct. 8.
13. Kozlov G.I. The Advices for work. Rostov on/D, 1951.
14. News 1956. Apr. 26.
15. The Commune. 1956. April 15 (Voronezsh).
16. Soviet Russia. 1957. Jan. 26.
53
