CC BY
102
Палазян Арутюн Сергеевич
доктор юридических наук, доцент, Начальник кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России
Дудников Артур Сергеевич
соискатель кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России
(тел.: 88612581426)
Правовые основы деятельности местных Советов депутатов трудящихся по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в послевоенное время
(1945-1953 гг.)
В статье затрагивается вопрос об организационно-правовых основах деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время как исполнительно-распорядительных органов. Исполкомы объективно представляли собой центр экономической и политической жизни на местах.
Ключевые слова: местные Советы депутатов трудящихся, исполнительные комитеты (исполкомы), городские Советы депутатов трудящихся, исполнительные органы, районные Советы депутатов трудящихся.
A.S. Palazyan, Doctor of law, assistant professor, Chief of the pulpit to theories and histories of the right and state Ministry of Internal Affairs Krasnodar university of Russia;
A.S. Dudnikov, Competitor of the pulpit to theories and histories of the right and state Ministry of Internal Affairs Krasnodar university of Russia; tel.: 88612581426.
Legal bases of activity of local Councils of deputies of workers on implementation executive administrative functions during post-war time (1945-1953)
Question is touched In article about organizing-legal base to activity of the local councils deputy toilling at postwar time as executive-efficient organ. Ispolkomy objective presented itself centre economic and political life on places.
Key words: local Councils deputy working, executive committees, city Councils deputy working, executive organs, district Advices deputy working.
рганизационно-правовые осно-
0| вы деятельности местных Советов депутатов трудящихся как исполнительно-распорядительных органовнаходили детальное регулирование в законодательстве, начиная с соответствующих норм Конституции РСФСР [1]. О том, насколько подробно это делалось, видно по ст. 92, где указывалось, что краевые (областные) Советы депутатов трудящихся образуют нижеследующие отделы исполнительных комитетов:
1) земельный;
2) финансовый;
3) торговли;
4)здравоохранения;
5) народного образования;
6) местной промышленности;
7) коммунального хозяйства;
8)социального обеспечения;
9) дорожный;
10) общий;
11) по делам искусств;
29
12) управление Народного Комиссариата Юстиции РСФСР;
13) управление промышленности строительных материалов;
материалов;
14) управление местной топливной промышленности;
15) управление автомобильного транспорта;
16) плановую комиссию;
17) сектор кадров при председателе исполкома.
Помимо этого отмечалось, что в соответствии с особенностями хозяйства края (области), с утверждения союзно-республиканских Народных Комиссариатов Легкой промышленности, Текстильной промышленности, Пищевой промышленности, Рыбной промышленности, Мясной и Молочной промышленности, Лесной промышленности, Зерновых и Животноводческих совхозов, краевые (областные) Советы депутатов трудящихся образуют отделы или управления:
18) легкой промышленности;
19) текстильной промышленности;
20) пищевой промышленности;
21) рыбной промышленности;
22) мясной и молочной промышленности;
23) лесной промышленности;
24) зерновых и животноводческих совхозов.
Но и это еще не все. Согласно ст. 93 "в соответствии с условиями края (области), на основе законов СССР и РСФСР, общесоюзные Народные Комиссариаты, Народный Комиссариат Внутренних дел и Народный Комиссариат Государственной Безопасности образуют при краевых (областных) Советах депутатов трудящихся свои управления". Здесь, однако, следует заметить, что эта формула, например, "Управление НКВД при ... областном Совете депутатов трудящихся" явно искусственно привязывалась к местному Совету депутатов трудящихся, поскольку такого рода органы подчинялись строго по вертикали, и эта "привязка" лишь декларировала цельную систему исполнительных органов на уровне области (края).
Отделы и управления краевых (областных) Советов депутатов трудящихся имели уникальную соподчиненность. Так, указывалось, что, они "подчиняются в своей деятельности как соответствующему краевому (областному) Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему Народному Комиссариату РСФСР" (ст. 94 Конституции РСФСР). Как видно, в данном случае соподчи-ненность была не двойной, а даже тройной: отделы (управления) подчинялись: 1) краевому
(областному) Совету депутатов трудящихся; 2)исполнительному комитету этого Совета; 3) соответствующему Народному Комиссариату РСФСР (в 1946 г. народные комиссариаты были переименованы в министерства, но суть осталась прежней). И если эту тройную соподчиненность наложить на двойную соподчиненность самих исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, то станет совершенно очевидной громоздкость и излишняя сложность управленческих отношений разных звеньев управления.
Структура исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся была не менее детально определена и для районного Совета депутатов трудящихся - согласно ст. 96 районные Советы депутатов трудящихся образуют нижеследующие отделы исполнительных комитетов:
1) земельный;
2) народного образования;
3) финансовый;
4) торговли;
5) здравоохранения;
6) социального обеспечения;
7) общий;
8) дорожный;
9) плановую комиссию;
10) сектор кадров при председателе исполкома.
Кроме того, в соответствии с особенностями хозяйства района, с утверждения краевого (областного) Совета депутатов трудящихся, районные Советы депутатов трудящихся образуют отделы:
11) коммунальный;
12) местной промышленности.
И аналогично масштабу областного (краевого) уровня указывалось, что в соответствии с условиями района, на основе законов СССР и РСФСР, с утверждения соответствующего краевого (областного) Совета депутатов трудящихся, Народный Комиссариат Внутренних дел и Народный Комиссариат Государственной Безопасности образуют при районных Советах депутатов трудящихся свои управления. По той же аналогии определялось, что отделы районных Советов депутатов трудящихся подчиняются в своей деятельности как районному Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу краевого (областного) Совета депутатов трудящихся.
Схожим по форме образом, но несколько по-другому в содержательном плане определялась структура городских Советов депутатов трудя-
30
щихся - согласно ст. 99 на этом уровне исполнительной местной власти могли быть образованы следующие отделы исполнительных комитетов:
1) финансовый;
2) коммунального хозяйства;
3) торговли;
4) здравоохранения;
5) народного образования;
6) социального обеспечения;
7) общий;
8) плановая комиссия;
9) сектор кадров при председателе исполкома.
Кроме того, в соответствии с особенностями промышленности города, его городского и пригородного хозяйства образовывались отделы:
10) местной промышленности;
11) земельный.
По аналогии с районным звеном указывалось, что "отделы городских Советов депутатов трудящихся подчиняются в своей деятельности как городскому Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу районного Совета депутатов трудящихся или непосредственно соответствующему отделу краевого (областного) Совета депутатов трудящихся". Также с разрешения вышестоящих Советов могли создаваться иные подразделения, отражающие специфику местности (например, в г. Сочи имелся отдел по развитию курорта [2]). Однако при этом из логического ряда такого подхода советского законодателя почему-то выпали Советы депутатов трудящихся административных округов, для исполнительных комитетов которых не была определена их структура, а указывалось лишь, что Советы этого уровня и их исполнительные комитеты "образуют отделы и ведут свою работу на основе законов и указов верховных органов РСФСР и решений краевых (областных) Советов депутатов трудящихся".
Но вместе с тем именно такой подход больше соответствовал духу федеративного государства, каковым считался СССР; согласно ему для районного и городского масштаба Советов депутатов трудящихся структуру должны были определять областные (краевые) Советы депутатов трудящихся. Но это в теории, а в практике действовал административно-командный метод управления, который "отодвигал" теорию в сторону. Отдельно оговаривались особенности структурирования Советов депутатов трудящихся для Москвы, Ленинграда и национальных округов (ст. 101 -102). Указывалось, что отделы городских Советов депутатов трудящихся Москвы и Ленинг-
рада подчиняются в своей деятельности как Совету депутатов трудящихся Москвы и Ленинграда и его исполнительному комитету, так и соответствующему Народному Комиссариату РСФСР непосредственно, а Советы депутатов трудящихся национальных округов и их исполнительные комитеты осуществляют на территории округа права и обязанности, возлагаемые на них "Положением о национальных округах", а также решениями соответствующего краевого (областного) Совета депутатов трудящихся, при этом "Положение о национальных округах" устанавливалось Верховным Советом РСФСР.
Указанная структура исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся показывает, что организация их деятельности осуществлялась традиционными для управленческих звеньев способами.. При этом, в отличие от представительных органов местных Советов депутатов трудящихся, структура исполнительных комитетов законодательно была определена довольно подробно - уже только на конституционном уровне определялась структура (название отделов и комиссий) для каждого уровня исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. Наиболее типичными были следующие подразделения исполнительных комитетов: финансовый отдел; отдел коммунального хозяйства; отдел торговли; отдел здравоохранения; отдел народного образования; отдел социального обеспечения; отдел общий; плановая комиссия; сектор кадров при председателе исполкома; отдел местной промышленности; земельный отдел.
Аналогичным образом решался вопрос о правомочиях структурных подразделений исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся и по всем другим направлениям социально-экономического развития на соответствующей территории. Так, в 1948 г. Советом Министров РСФСР было утверждено Положение о Министерстве здравоохранения РСФСР и его местных органах [3], где, в частности, указывалось, что "краевой (областной) отдел здравоохранения в соответствии со ст. 92 и 94 Конституции РСФСР является органом соответствующего краевого (областного) исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся и подчиняется в своей деятельности как краевому Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и Министерству здравоохранения РСФСР" [4]. Определялось также, что краевой (областной) отдел здравоохранения руководит всем делом здравоохранения в крае (области), направляет и проверяет работу городских и рай-
31
онных отделов здравоохранения.
При этом характер распределения подчиненности краевого (областного) отдела здравоохранения показывает порядок назначения руководителя этого структурного подразделения - таковой назначался краевым (областным) исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся и утверждался Министром здравоохранения РСФСР. Отсюда следует, что краевой (областной) исполнительный комитет имел больше полномочий по отношению к отделу здравоохранения. В данном Положении подробно расписывались также функции отдела здравоохранения и порядок их реализации. Там же указывалось, что отделы здравоохранения исполнительных комитетов нижестоящих уровней местных Советов депутатов трудящихся должны в своей работе руководствоваться данным нормативно-правовым актом. Аналогичным образом выстраивались управленческие отношения по другим направления социально-экономического и культурного развития на территории соответствующих Советов депутатов трудящихся.
В целом же исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся объективно выполняли основной объем по руководству и осуществлению социально-экономической и культурной политики на соответствующих территориях [5]. Как представляется, адекватная характеристика была дана применительно к районному масштабу в одном из публицистической работе в газете "Известия" [6], где указывалось, что "исполком районного Совета - боевой государственный орган. Он возглавляет богатую и многогранную жизнь района, практически осуществляет директивы партии и правительства, решения вышестоящих организаций. Каждый день района рождает множество новых интересных и важных событий, выдвигает на повестку дня десятки различных вопросов. Председатель райисполкома ответствен за организацию работы советских учреждений района. Он обязан правильно использовать свое рабочее время. Суметь выделить главное, не поддаться "текучке", не потерять дорогое время - вот что является решающим в повседневной деятельности руководителя исполнительного комитета Совета" [7]. Очевидно, что это относится и к исполнительным комитетам всех других видов местных Советов депутатов трудящихся.
Можно констатировать, что в послевоенный период деятельность исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся была отрегулирована очень подробно,
включая конституционный уровень. По своему статусу исполкомы имели двойное подчинение и были подотчетны сформировавшим их сессиям местных Советов, а также вышестоящим исполкомам. Однако в повседневной деятельности исполкомы представляли собой звено в жесткой вертикали административно-командной системы, где роль сессий была очень низкой; кроме того, на местах деятельность исполкомов направляли партийные комитеты ВКП (б)-КПСС. Исполкомы выполняли основной объем работы по реализации внутренней политики в СССР, сначала -по восстановлению разрушенного войной народного хозяйства, а затем по дальнейшему социально-экономическому и культурному развитию. В деятельности исполкомов имелось много недостатков, обусловленных различными причинами (излишняя забюрокраченность, нехватка профессиональных кадров и др.), на что им указывалось как на сессиях местных Советов, так и вышестоящие инстанции. Но в любом случае исполкомы объективно представляли собой центр экономической и политической жизни на местах.
1. Конституция РСФСР 1937 г. М.: Госюриз-дат, 1950.
2. Натолочная О.В. Сочи и сочинцы после Великой Отечественной войны: проблемы социально-экономического и культурного развития курорта (1945-1953 гг.). Дис ... канд. ист. наук. Краснодар, 2005. С. 72.
3. Положение о Министерстве здравоохранения РСФСР и его местных органах (утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 29 апреля 1948 г.) // СП РСФСР. 1948. № 6. Ст. 32.
4. Там же.
5. Устинова Л.В. Общественно-политические процессы в российской провинции: 1943-1953 гг. (на примере Курской области). Дис. . канд. ист. наук. Курск, 2007. С. 91.
6. Загородный Н. День больших забот: на темы советского строительства //Известия. 1950. 1 сентября.
7. Там же.
1. Constitution of RSFSR of 1937. M.: Gosyurizdat, 1950.
2. Natolochnya O. V. Sochi and inhabitants of Sochi after the Great Patriotic War: problems of social and economic and cultural development of
32
the resort (1945-1953). Dis ... edging. ist. sciences. Krasnodar, 2005. P. 72.
3. The provision on Ministry of Health of RSFSR and its local bodies (it is approved as the resolution of Council of ministers of RSFSR from April 29, 1948)//JVRSFSR. 1948. No 6. Art. 32.
4. In the same place.
5. Ustinova L. V. Political processes in the Russian province: 1943-1953 (on an example of Kursk area). Dis. ... edging. ist. sciences. Kursk, 2007. P. 91.
6. Zagorodni N. Day of big cares: on subjects of the Soviet construction//News. 1950. On September 1.
7. In the same place.
33
