CC BY
159
А.А. Дудников
СТРУКТУРА МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ В ПОСЛЕВОЕННОЕ ВРЕМЯ И ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ
После окончания Великой Отечественной войны в СССР началось возрождение деятельности местных Советов депутатов трудящихся на территории, которая находилась на положении военного времени. При этом формально высшая государственная власть согласно ст. 30 действующей в послевоенный период Конституции СССР 1936 г. [1] принадлежала Верховному Совету СССР, формально избирались депутаты Верховного Совета СССР, причем в рассматриваемый период дважды (1946 и 1950 гг.) избирались депутаты всех других уровней, однако роль депутатов в основном сводилась к тому, чтобы трансформировать принятые в партийно-административных инстанциях (с «подачи» которых определялись и сами кандидаты в депутаты) решения в надлежащую правовую форму, то есть фактически по-прежнему имел место и даже в некоторой степени укрепился культ личности Сталина, который свою волю проводил через Политбюро [2, с. 39].
Вместе с тем не следует принижать и роль местных Советов, поскольку они выполняли огромный объем текущей работы по восстановлению народного хозяйства и в целом по управлению на местах. При этом виды, структура и полномочия местных Советов депутатов трудящихся определялись законодательством, которое действовало еще с довоенных времен. В наиболее системном и очень подробном виде эти аспекты представлены в Конституции РСФСР 1937 г. Институт местных Советов депутатов трудящихся определяется, прежде всего, в главе VIII «Местные органы государственной власти» в ст. 77-105 Конституции РСФСР. Указывалось, в частности, что Советы депутатов трудящихся являются органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах (станицах, деревнях, хуторах, аулах). Как видно, российский законодатель в ст. 77 Конституции РСФСР довольно четко определяет масштабы территорий, где функционировали местные органы власти.
Такой подход будет существовать вплоть до распада СССР, после чего уже в рамках постсоветской России местные органы власти будут формироваться, начиная с городов и районов, а края и области перейдут в разряд территорий, где действуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации [3, с. 53]. Конституция определяла, что краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся национальных и административных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые, сельские (станиц, деревень, хуторов, аулов) Советы депутатов трудящихся избираются соответственно трудящимися края, области, национального округа, административного округа, района, города, села сроком на 2 года. Как мы указывали ранее, выборы городских и сельских Советов до этого должны были проводиться каждый год. Основное предназначение местных Советов депутатов трудящихся определялось в ст. 79 Конституции РСФСР, причем для всех местных Советов депутатов трудящихся задачи были сформулированы одинаково. Указывалось, что Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, деятельностью подчиненных им органов управления; устанавливают местный бюджет; обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан; содействуют усилению обороноспособности страны.
Согласно ст. 80 Конституции РСФСР местные Советы депутатов трудящихся принимали решения и давали распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, РСФСР и автономной республики, иными словами, деятельность местных Советов депутатов трудящихся регулировалась на нескольких уровнях законодательства. При этом под Советами понимались представительные органы власти. Это подтверждается тем, что в дальнейшем речь идет об исполнительных и распорядительных органах местных Советов депутатов трудящихся. Так, согласно, ст. 81 «исполнительными и распорядительными органами краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов». При этом делалась оговорка в отношении самого низкого уровня местных Советов депутатов трудящихся, а именно: «исполнительным и распорядительным органом сельских Советов депутатов трудящихся (станиц, хуторов, аулов) в небольших поселениях являются избираемый ими председатель, его заместитель и секретарь». Основная задача исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) в ст. 83 определялась следующим образом: «осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов». Обращает на себя внимание то обстоятельство, что на конституционном уровне закрепляется структура руководящего состава исполнительно-распорядительного органа.
Такой подход, однако, в следующей российской конституции (Конституция РСФСР 1978 г.) применяться уже не будет, и это будет правильным шагом, поскольку такого рода вопросы должны регулироваться, конечно же, не в конституциях, а в текущем законодательстве. Вместе с тем советский
законодатель проявил, как представляется, некоторую непоследовательность, определив основную задачу исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся точно таким же образом, как и первую задачу для Советов депутатов трудящихся, что неизбежно порождает нечеткость в разделении функций представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся. Следующий блок конституционных норм касается работы пленарных заседаний местных Советов депутатов трудящихся (ст. 84-87). Предписывается, в частности, что сессии краевых и областных Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными комитетами не реже 4 раз в год; сессии районных Советов депутатов трудящихся и Советов депутатов трудящихся административных округов созываются их исполнительными комитетами не реже 6 раз в год; сессии городских и сельских Советов депутатов трудящихся созываются их исполнительными органами не реже одного раза в месяц. Краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся национальных и административных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся избирают на время своей сессии председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Оговорка опять делается для самого низкого уровня местных Советов депутатов трудящихся: «Председатель сельского Совета созывает сельский Совет и ведет его заседания».
Далее, в ст. 89-91 Конституции РСФСР закрепляется один из важнейших принципов организации и деятельности Советов депутатов трудящихся, в том числе и местных Советов депутатов трудящихся, который заключался во вполне определенной соподчиненности как по горизонтали, так и по вертикали и выражался в следующих нормах: исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся; вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся; вышестоящие Советы депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов. Этот дуализм одновременной соподчиненности (территориальный и ведомственный), на наш взгляд, сыграл в целом негативную роль, поскольку с неизбежностью принижал роль представительных органов местной власти, то есть самих Советов.
Особенностью законодательного регулирования института местных Советов в Конституции РСФСР было и то, что структура исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся определялась очень подробно. Так, согласно ст. 92 краевые (областные) Советы депутатов трудящихся (они относились к местным Советам) образовывали нижеследующие отделы исполнительных комитетов: земельный; финансовый; торговли; здравоохранения; народного образования; местной промышленности; коммунального хозяйства; социального обеспечения; дорожный; общий; по делам искусств; управление Народного комиссариата юстиции РСФСР; управление промышленности строительных материалов; управление местной топливной промышленности; управление автомобильного транспорта; плановую комиссию; сектор кадров при председателе исполкома. Помимо этого, в соответствии с особенностями хозяйства края (области), с утверждения союзно-республиканских народных комиссариатов легкой промышленности, текстильной промышленности, пищевой промышленности, рыбной промышленности, мясной и молочной промышленности, лесной промышленности, зерновых и животноводческих совхозов, краевые (областные) Советы депутатов трудящихся образовывали отделы или управления: легкой промышленности; текстильной промышленности; пищевой промышленности; рыбной промышленности; мясной и молочной промышленности; лесной промышленности; зерновых и животноводческих совхозов. Но и это был не предел. Согласно ст. 93 в соответствии с условиями края (области), на основе законов СССР и РСФСР, общесоюзные народные комиссариаты, Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности образовывали при краевых (областных) Советах депутатов трудящихся свои управления. Здесь, однако, следует заметить, что эта формула, например, «Управление НКВД при... областном Совете депутатов трудящихся» явно искусственно привязывалась к местному Совету депутатов трудящихся, поскольку такого рода органы подчинялись строго по вертикали, и эта «привязка» лишь декларировала цельную систему исполнительных органов на уровне области (края).
Отделы и управления краевых (областных) Советов депутатов трудящихся имели уникальную соподчиненность. Так, согласно ст. 94 они подчинялись в своей деятельности как соответствующему краевому (областному) Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему Народному комиссариату РСФСР, то есть соподчиненность была тройной. Если эту тройную соподчиненность наложить на двойную соподчиненность самих исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, то станет совершенно очевидной громоздкость и излишняя сложность управленческих отношений разных звеньев управления.
Структура исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся была не менее детально определена и для районного Совета депутатов трудящихся (ст. 96). И аналогично масштабу областного (краевого) уровня указывалось, что в соответствии с условиями района, на основе законов СССР и РСФСР, с утверждения соответствующего краевого (областного) Совета депутатов
трудящихся, Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности образуют при районных Советах депутатов трудящихся свои управления. По той же аналогии определялось, что отделы районных Советов депутатов трудящихся подчиняются в своей деятельности как районному Совету депутатов трудящихся и его исполнительному комитету, так и соответствующему отделу краевого (областного) Совета депутатов трудящихся. Схожим по форме образом определялась структура городских Советов депутатов трудящихся. При этом следует заметить, что уровень городского Совета депутатов являлся наиболее характерным с точки зрения характеристики полномочий местных Советов, поскольку он располагался, с одной стороны, между областными (краевыми) Советами как наиболее высоким уровнем местных Советов, а с другой стороны, между сельскими Советами как наиболее низким уровнем местных Советов, и поэтому именно городской уровень местных Советов дает возможность более полного представления о полномочиях местных Советов. В целом же сферы ведения местных Советов разных уровней в своей основе были схожими, при этом больше полномочий было, разумеется, у областных (краевых) Советов, а меньше - у сельских Советов.
Депутатский корпус местных Советов после войны формировался сначала на довоенной основе, а затем в 1950 г. было принято Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся от 2 октября 1950 г. [4]. В целом данный избирательный закон, хотя и содержал некоторые демократические нормы (возможность выдвижения нескольких кандидатов, свобода агитации, гласность при подсчете голосов и др.), однако он отражал сложившуюся в СССР административно-командную систему, и в этой связи на практике выборы во многом превращались в фикцию, поскольку все без исключения кандидаты в депутаты предварительно согласовывались в партийных инстанциях, и выдвигался всего один кандидат. Вместе с тем определенная ценность данного избирательного закона состоит в том, что он показал вектор дальнейшего развития законодательства о местных Советах депутатов трудящихся.
Литература
1. Конституция СССР 1936 г. М., 1937.
2. Медовник А.А. Уголовно-политическое судопроизводство в советском государстве послевоенного периода (1945-1953 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.
3. Назарова А.И. Городские советы Чувашской АССР в 1946-1964 гг.: формирование и состав депутатского корпуса: Дис. ... канд. ист. наук. Чебоксары, 2005.
4. Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся от 2 октября 1950 г. // Ведомости ВС СССР. 1950. № 30.
