CC BY
93
Луков Михаил Геннадьевич
адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Краснодарского университета МВД России преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Астраханского филиала Краснодарского университета МВД России
(тел. 89170910932)_
Организационно-правовые основы деятельности исполкомов местных Советов депутатов трудящихся во второй половине 1930-х гг.
Аннотация
В статье автор уточняет нормативно-правовую базу, определяющую систему регулирования вопросов, связанных с принятием в 1936 г. «новой Конституции» в которой путем четкого разграничения функций Советов и их исполкомов устраняет возможность подмены Советов их исполнительными и распорядительными органами.
Аnnotation
In clause the author specifies the нормативно-legal base defining system of regulation of questions, connected with acceptance in 1936. «The new Constitution» in which by precise differentiation of functions of Advice and their executive committees eliminates an opportunity of substitution of Advice their executive and administrative bodies.
Ключевые слова: местные советы, конституция СССР, советы депутатов трудящихся, исполнительные комитеты, исполнительные и распорядительные органы.
toy words: local advice, the constitution of the USSR, advice of deputies of workers, executive committees, executive and administrative bodies.
Конституция СССР 1936 г.1, при-| нятая VIII чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 г., существенно изменила структуру и статус органов власти и управления, упростив и сделав более четкими. Она отказалась от громоздкой системы съездов Советов на всех уровнях. Укрепилось единство системы Советов. Тем не менее В.Д. Гончаренко полагает, что съезды Советов были высокой формой демократизма, и их упразднение означало сужение демократии и утверждение авторитаризма2. Вряд ли, однако, с этим можно полностью согласиться. Конечно, представительство населения на съездах Советов было достаточно широким, но и новая система Советов не сужала сколько-нибудь значительно это представительство. А авторитаризм начал утверждаться отнюдь
не после упразднения съездов Советов. Вместе с тем нельзя полностью согласиться и с позицией, отрицающих значимость съездов Советов. Так, утверждается, что как высшие органы государственной власти съезды Советов из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к «митинговой демократии» не могли претендовать на выработку законов и все больше склонялись к простому одобрению решений партии3. Конечно, сама многолюдность съездов и неквалифицированность их делегатов не позволяли отрабатывать на заседаниях каждое слово закона. Но сила съездов состояла в том, что их делегаты приносили с собой живое дыхание масс, каждый делегат хорошо понимал, выгоден ли ему и его избирателям тот или иной закон4.
На основе Конституции СССР 1936 г. была при-
1 Конституция СССР 1936 г. М., 1937 г.
2 Гончаренко В.Д. Всеукраинский съезд рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов - верховный орган власти УССР в 1917 -1937 гг. Киев, 1990. С. 5.
3 Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М., 1994. С. 18.
4 История отечественного государства и права / Под ред. О.И. Чистякова. М., 2002. С. 172.
_56
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
нята Конституция РСФСР 1937 г.1, которая в основном повторяла положения союзной конституции. Соответственно изменились и местные Советы в РСФСР Это коснулось и исполнительных органов местных Советов. Рассмотрим развитие организационно-правовых основ этих органов более подробно. Итак, с принятием Конституции РСФСР 1937 г. претерпел некоторые изменения правовой статус исполнительных комитетов Советов. Конституция усилила их подотчетность и подконтрольность Советам. Согласно Конституции вся полнота власти на местах принадлежит только Совету, который для выполнения возложенных на него функций образует свои органы, в том числе исполком, именуемый Конституцией исполнительным и распорядительным органом Совета депутатов трудящихся.
Так, согласно ст. 81 Конституции РСФСР исполнительными и распорядительными органами краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. И далее в последующих статьях указывалось, что исполнительным и распорядительным органом сельских Советов депутатов трудящихся (станиц, хуторов, аулов) в небольших поселениях являются избираемые ими председатель, его заместитель и секретарь. Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) осуществляют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов. Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся. Вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся. Вышестоящие Советы депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов.
В статье 92 отмечалось, что краевые, областные Советы депутатов трудящихся образуют нижеследующие отделы и управления исполнительных комитетов: отделы - здравоохранения; народного образования; общий; организационно-инструкторский; по делам строительства и архитектуры; социального обеспечения; финансовый; цен; юстиции; правления - бытового обслуживания населения; внутренних дел; коммунального хозяйства; культуры; местной промышленности; мясной и молочной промышленности; пищевой промышленности; сельского хозяйства; топливной промышленности; торговли; плановую комиссию; и, кроме того, краевые, областные Советы депутатов трудящихся, в соответствии с особенностями хозяйства края, области, с утверждения Совета Министров РСФСР, могут образовать и другие отделы или управления исполнительных комитетов.
В самом конституционном названии этого органа подчеркивается его основное назначение - исполнение решений Совета и других актов вышестоящих органов. В свою очередь Советы не только имеют право отменять акты исполкомов, но и осуществлять изменения в персональном составе исполкома, вплоть до замены всего состава, если последний не выполняет воли Совета, его избравшего. Совет депутатов трудящихся в любое время мог заслушать отчет и информацию исполнительного комитета и по определенным отраслям его деятельности, и по его работе за соответствующий период. Усиление подконтрольности исполкома Совету усматривалось и в том, что он избирался Советом только на срок его полномочий, т.е. на два года, из числа депутатов Совета в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов комитета, число которых устанавливалось самим Советом.
Исполкомы Советов согласно Конституции 1937 г. больше не имели президиумов, которые до этого являлись их организационно-оперативными органами. Таким образом, и по структуре рассматриваемые исполнительные органы отличались от исполнительных комитетов первого этапа развития советской государственности. По мнению ряда исследователей, конституционная реформа 1936-1937 гг., усилив подконтрольность исполкомов Советов самим представительным органам, способствовала демократизации системы местного управления2. На это же указывали в своих многочисленных выступлениях представители партийно-гоударственного руководства стра-
1 Конституция РСФСР 1937 г. М., 1937 г.
2 Советы за 50 лет. М., 1967. С. 54.
57
ны 1930-х гг.: «Новая Конституция путем четкого разграничения функций Советов и их исполкомов устраняет возможность подмены Советов их исполнительными и распорядительными органами»1. При этом упускался из вида тот факт, что в тексте Основного закона, в проектах Положений о сельских и городских Советах содержался целый ряд противоречивых моментов, сводивших на нет общую демократическую направленность этих документов, а именно: 1) мероприятия по подготовке и проведению выборов в Советы осуществляются исполкомами на подведомственной им территории; 2) исполнительные комитеты созывают сессии Советов депутатов трудящихся; 3) исполкомы организуют выполнение решений своих Советов и в то же время определение повестки дня сессий, подготовка вопросов на сессию - также являются прерогативой исполнительных органов.
Как видно, согласно Конституции РСФСР 1937 г. исполнительный орган местного Совета получал возможность влиять на состав депутатского корпуса, сроки его работы, характер и содержание принимаемых решений. Механизм же обратной связи, возможность отмены Советом решений и распоряжений исполкомов, возможность роспуска Советами своего исполнительного органа, предусмотренные Конституцией РСФСР 1937 г. был неотрегулирован. Кроме того, анализ документов 1937 - 1941 гг. свидетельствует о дальнейшем развитии тенденции бюрократизации системы местного управления. В сложившихся к середине 1930-х гг. условиях именно исполнительные комитеты под руководством партийных органов определяли основные направления культурно-политического и хозяйственного строительства на своей территории, отвечали за реализацию решений руководящих партийных и советских органов. Усилению властных полномочий исполкомов способствовало и то обстоятельство, что двухлетняя работа по принятию Положения о местных Советах так и не была доведена до конца. В тех же проектах, которые в 1941 г. были представлены на рассмотрение Верховного Совета РСФСР, права исполкомов Советов и самих исполнительных органов совершенно не были разграничены, что создавало реальную возможность вмешательства исполкомов в сферу практической деятельности депутатского корпуса и массовых органов Советов2.
Мы полагаем, что подтверждением последовательной бюрократизации местного управления
является и постепенное свертывание общественного контроля за деятельностью народных избранников. Все более редким явлением становились депутатские самоотчеты, равно как и отчеты всего состава депутатского корпуса Советов перед электоратом и случаи отзыва депутатов, не исполнявших свои обязанности, по инициативе избирателей. Таким образом, реализация идей конституционной реформы в сфере местного управления, по сути дела являлась завершением начавшегося еще в 1920-х гг. курса на построение «аппаратного государства», завершением свертывания ленинской стратегии на развитие общественного самоуправления.
Кроме того, на их судьбе местных Советов и их исполкомов отразилось проведение сплошной коллективизации. Она привела к тому, что на селе сложились как бы два руководящих органа - сельсовет и правление колхоза. Нередко бывало, что территория их действия совпадала. Это породило на местах, да и кое у кого в центре, мнение, что сельские Советы становятся ненужными. Еще в конце 1929 г. появились предложения о ликвидации Советов в районах сплошной коллективизации и передаче их функций колхозам. Стали даже говорить о немедленном отмирании государства вообще. Эти заблуждения встретили решительный отпор, и именно на Советы была возложена задача проведения коллективизации. В начале 1930-х гг. руководящие партийные и советские органы приняли целую серию решений по этому поводу. Основная идея их состояла в том, чтобы улучшить состав местных Советов, изгнав из них противников коллективизации и избрав туда ее активных сторонников. Это и должно было обеспечить успешное преобразование деревни. Однако параллелизма из-бежать так и не удалось, и там, где сложились крепкие колхозы, фактическая власть была не у исполкомов Советов, а у правления колхоза. В городах же такой дилеммы не было - там исполкомы Советов депутатов трудящихся фактически подмяли под себя Советы как представительные органы местной власти. Но в любом случае деятельность исполкомов, в свою очередь, направлялась партийными органами ВКП (б), которая как руководящая и оставшаяся в единственном числе политическая партия делала во многом номинальной работу исполкомов, поскольку все основные решения предварительно обсуждались и принимались на партийных форумах разных уровней.
1 Горкин А.Ф. Новые задачи партийных органов в работе Советов депутатов трудящихся. М., 1940. С. 10.
2 Гаврилов С.О. Местные Советы Российской Федерации в период подготовки и реализации конституционной реформы второй половины 1930-х гг.. Кемерово, 2004. С. 113.
_58
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
