CC BY
33
М.Г. Луков
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ В ДОВОЕННОЕ ВРЕМЯ
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся. К полномочиям Советов депутатов относились: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97). Соответственно и в Конституции РСФСР 1937 г. изменилось не только название Советов, но и вся их система.
Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что политико-правовая сущность местных Советов осталась неизменной, то есть той, которая была сформирована до принятия союзной и республиканских конституций 1936 и 1937 гг., и в этом смысле, например, упразднение съездов Советов как лишнего и громоздкого звена местной власти мало изменило роль местных Советов в общих властеотношениях (изменилось прежде всего технико-юридическое оформление института местных Советов, однако этот вопрос мы здесь не рассматриваем).
Это касается и законодательной базы деятельности местных Советов как по отдельным направлениям, а также организационных структур местных Советов, что наглядно подтверждается тем фактом, что принятые в 1920-1930-е гг. нормативно-правовые акты, регулирующие указанные вопросы, в своей основе действовали не только в довоенные годы, но и после окончания Великой Отечественной войны, вплоть до конца 1960-х гг., несмотря на то, что в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. (Конституцией РСФСР 1937 г.) произошли изменения в наименованиях местных Советов.
Рассмотрим некоторые акты. Так, 2 сессия ВЦИК в 1924 г. утвердила ряд законов о местных Советах: Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах [1], Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах [2], Положение о сельских Советах [3]. Например, по Положению об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах права уездных съездов в разрешении вопросов, связанных с хозяйственной и политической жизнью уезда, были значительно расширены. Уездный съезд Советов получил ряд дополнительных прав, а именно: право заслушивать отчеты и доклады о деятельности органов, непосредственно не подчиненных уездному исполкому, но находившихся и действовавших на территории уезда; право распределения по представлению уездного исполкома доходов и расходов между уездными, городскими и волостными бюджетами, а также право утверждения ставок местных налогов и сборов в размерах не свыше тех, которые были определены губернским съездам Советов. Следует заметить, что право заслушивать отчеты и доклады о деятельности органов, непосредственно не подчиненных уездному исполкому, но находившихся и действовавших на территории уезда с этого времени будет неизменно включаться в нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус местных органов власти в лице местных Советов. В данном Положении была закреплена новая структура аппарата уездного исполнительного комитета: вместо девяти отделов и пяти уполномоченных при уездном исполкоме устанавливались четыре отдела: управление милиции, инспекция труда, статистическое бюро и два уполномоченных (ГПУ и губсуда), действовавшие на основании особых о них положений. Предусматривалось также образование секретариата при президиуме уездного исполкома для выполнения его заданий по организации, руководству и инструктированию нижестоящих исполнительных комитетов и отделов уездного исполнительного комитета. Положение увеличивало состав уездного исполкома до 15 членов, 5 кандидатов в члены. Для обсуждения наиболее важных вопросов с целью укрепления связи с нижестоящими Советами, помимо обычных заседаний, Положение установило сессионные расширенные заседания уездных исполкомов с участием не только председателей волостных исполкомов, но и представителей горсоветов и Советов промышленных районов, причем такие заседания должны были созываться не реже одного раза в три месяца.
Несколько позже было издано Положение о городских Советах в новой редакции [4] (взамен Положения 1925 г.), которое в основе сохранило прежние нормы, но вместе с тем внесло некоторые коррективы. Именно в этой редакции Положение о городских Советах с незначительными последующими изменениями будет действовать почт 40 лет, пока в конце 1960-х гг. не будут приняты новые положения о городских, поселковых и сельских Советах депутатов трудящихся. Общей тенденцией было то, что приданная компетенция местным Советам была расширена. Что касается такого важнейшего вопроса, как наделение средствами и имуществом, то сессия ВЦИК в начале 1926 г. рассмотрела и утвердила новый закон о местных финансах, в котором предусматривается
децентрализация и дифференциация местных бюджетов. Все это активизирует деятельность низшего звена власти, к самоуправлению официально не отнесенного, но являющегося им фактически [5, с. 95]. Так, центральная власть явно чувствовала потребность компромисса с сельской общиной, где наиболее сильно сохранялись потребности местного самоуправления, и одобрила сход (собрание) общины как основную единицу сельского правления, где по факту решались важные проблемы на селе [6, с. 11]. В целом же, как отмечается в литературе, пусть на короткое время, но коммуны были «собраны», а Советы начали становиться хозяевами подведомственных территорий [7, с. 78].
Вместе с тем такое положение не следует переоценивать. Дело в том, что уже в апреле 1927 г. XIV партконференция провозгласила курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются коммунхозы и ГУКХ. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводил остаточный принцип финансирования местного хозяйства после затрат на индустриализацию. Сельское население по команде «сверху», втягивалось в полосу чрезвычайных кампаний. Именно в этот период происходит окончательное огосударствление местной власти.
Помимо указанных выше нормативно-правовых актов, регулирующих институт местных Советов, принимались и иные законы СССР и РСФСР: Постановление ВЦИК «Об утверждении Положения о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполнительных комитетах и сельских Советах» от 21 марта 1927 г., Постановление Президиума ЦИК «Об организации бытовых секций при Советах» от 20 февраля 1929 г., Положение о плановых комиссиях при краевых и областных исполнительных комитетах от 16 января 1939 г. и др.
Если обобщить, то следует отметить следующие тенденции в законодательном регулировании функционирования института местных Советов депутатов трудящихся в довоенное время. В указанных и других актах, принимаемых на уровне союзных республик, более четко определялись полномочия Советов по руководству деятельностью подчиненных им учреждений и предприятий на подведомственной территории, указывалось, в частности, что Советы содействуют работе и наблюдают за деятельностью неподведомственных им учреждений, предприятий и организаций, находящихся на подвластной им территории; имеют право заслушивать доклады их руководителей, рекомендовать им мероприятия по дальнейшему улучшению работы, а в необходимых случаях ставить вопрос об их работе перед соответствующими вышестоящими органами. Отмечалось также, что Советы разрешают в пределах своих прав все вопросы местного значения, обсуждают вопросы республиканского и общесоюзного значения и представляют свои предложения в вышестоящие органы; они содействуют осуществлению мероприятий, проводимых государственными органами и общественными организациями на территории, подведомственной Советам.
В организационном плане изменились формы связи Советов с массами, с избирателями, отпали прежние секции, депутатские группы и т.п., включавшие в себя не только депутатов, но и привлеченный актив населения. При Советах создавались постоянные комиссии, в которые входили только депутаты. С одной стороны, это нововведение поднимало авторитет постоянных комиссий, с другой же - оно изолировало их от рядовых избирателей. Постоянные комиссии стали создаваться теперь всеми Советами, а не только их низовым звеном, как было с секциями. Задачами постоянных комиссий были изучение и подготовка вопросов к сессии, контроль исполнения и вообще контроль.
Вместе с тем следует заметить, в этих актах не проводилось четкое разграничение, с одной стороны, прав, а с другой - обязанностей тех или иных Советов. Если права Советов очерчены сравнительно полно, то обязанности их определены весьма кратко, недостаточно. Лишь пристальный анализ мог позволить выявить соотношение прав и обязанностей, которыми наделялся Совет соответствующего звена. Более того, в новых положениях о Советах чаще всего определялись их полномочия как единство прав и обязанностей и менее разграничивались права как гарантированные законом возможности и обязанности, как обусловленная законом для них необходимость действовать соответствующим образом в каждом важном случае. Недостаточно четко также обозначались взаимные права и обязанности Советов и их исполнительных комитетов, что могло породить смешение функций этих органов, случаи подмены сессионного порядка работы Совета деятельностью их исполнительных комитетов. Представляется также незавершенным и определение правового положения депутатов местных Советов. Например, отсутствовало указание на право депутата присутствовать на заседаниях различных государственных учреждений и общественных организаций с совещательным голосом и его право на вход во все учреждения и организации, расположенные на территории данного Совета.
В целом советский законодатель в довоенное время так и не смог систематизировать законодательство о Советах депутатов трудящихся в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. Мы полагаем, что этого не было сделано по той причине, что Советы хотя и считались формально выражением власти народа, но фактически они лишь выполняли волю центральной власти и партийных структур, и в этой связи наличие или отсутствие обновленного законодательства принципиальной роли не играло.
Литература
1. Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10.1924) // СУ РСФСР. № 82. Ст. 825.
2. Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10.1924) // СУ РСФСР. № 82. Ст. 826.
3. Положение о сельских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10.1924) // СУ РСФСР. № 82. Ст. 826.
4. Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 22.01.1933) // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
5. Муниципальная власть. 1997. № 2.
6. Советское строительство. 1927. № 8/9.
7. Говоренкова Т.М. Кто в городе хозяин? // Коммунист. 1989. № 16.
