CC BY
42
1. Авдеева Т.Г. Бахрах И.И. Детская спортивная медицина. Ростов н/Д.: Феникс, 2007.
2. Бабенкова Е.А. Как помочь детям стать здоровым: метод. пособие. М.: ООО «Издательство Астриль», 2003.
3. Велитченко В.К. Физическая культура для ослабленных детей: метод. пособие. М.: Терра-Сифт, 2000.
4. Дубровский В.И. Спортивная медицина: учебник для вузов. 2-е изд., доп. М.: ИЦ «Владос», 2002.
5. Изаак С.И., Панасюк Т.В., Тамбовцева Р.В. Физическое развитие и биоэнергетика мышечной деятельности школь-
ников. М.-Орёл: Изд-во ОРАГС, 2005.
6. Мониторинг здоровья субъекта образовательного процесса в вузах «Паспорт здоровья» / Лебединский В.Ю., Колокольцев М.М., Маслова Е.С. [и др.]: монография. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2008.
7. Минин Б.И. Книга для учителя физкультуры. М.: Астрель-Аст, 2003.
8. Хомяков Г.К. Управление тренировочным процессом в гиревом спорте. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2008.
УДК 353.1:947.16
ОСОБЕННОСТИ СОВЕТСКОГО МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ВОСТОКЕ РОССИИ (НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ИСТОРИИ)
л
Б.Г. Хачатурян1
Российская академия правосудия (Дальневосточный филиал), 680014, г. Хабаровск, ул. Восточное шоссе, 49.
Статья посвящена комплексному исследованию истории формирования советских органов местного управления (1917-1993 гг.) на Востоке России. Автор стремится проследить процесс формирования органов местного управления в различные периоды советского строительства (1920, 1940, 1980 гг.). На основании сравнительного анализа делается попытка очищения истории советского местного управления от некоторых мифов, сложившихся как в советское, так и в постсоветское время, и делается ряд выводов. Такой взгляд будет интересен специалистам в области местного самоуправления. В статье обобщен новый материал по исследуемой теме, в научный оборот вводятся новые источники. Библиогр. 35 назв.
Ключевые слова: местные Советы; местное управление; служащие; средний слой; класс средних собственников; местное самоуправление.
FEATURES OF THE SOVIET LOCAL GOVERNMENT IN THE EAST OF RUSSIA (SOME CONCLUSIONS FROM THE HISTORY) B.G. Khachaturyan
Russian Academy of Justice (Far East Branch), 49 Vostochnoe Shosse, Khabarovsk, 680014.
The article is devoted to the comprehensive study of the formation history of Soviet local governments (1917-1993) in the East of Russia. The author is aimed at tracing the formation of local governments in different periods of Soviet construction (1920, 1940, 1980). Based on the comparative analysis he attempts to cleanse the history of Soviet local governments from some of the myths developed both in the Soviet and post-Soviet era, and makes a number of conclusions. Such a view will be of interest to specialists in the field of local self-government. The article summarizes the new material on the theme under the investigation and introduces new sources into the scientific use. 35 sources.
Key words: local Soviets; local government; employees; middle class; class of middle property owners; local self-government.
В последнее десятилетие XX столетия в связи с реформированием системы государственного и местного управления в России сложилось негативное отношение к системе местного управления, созданного большевиками. Оценки эти во многом исходят из характеристики Советов, высказанных большевистскими функционерами еще в первые годы советской власти. Так, один из коммунистических лидеров Л.М. Каганович в 1923 г. следующим образом охарактеризовал советскую систему управления: «Государственная власть в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью» [1,
с. 77], тем самым выразив будущую формулу взаимоотношений между государством и местным самоуправлением.
Сегодня мы можем проанализировать эти общественные отношения на востоке России [2] без идеологического налёта, характерного для семидесяти лет советской власти и шельмования этих органов в конце 80-х - начале 90-х гг. XX столетия, и сделать некоторые новые вывод.
После отречения Николая II от престола власть на российском востоке представляла из себя конгломерат различных образований: от комитетов обществен-
1Хачатурян Борис Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции 1-го класса, тел./факс: (4212) 738165, e-meil: hach5@rambler.ru
Khachaturyan Boris, Candidate of History, Associate Professor, 1 -Class Counselor of Justice, tel.: (4212) 738165, e-mail: hach5@rambler.ru
ной безопасности, советов рабочих и солдатских депутатов до советов объединённого дворянства (во Владивостоке появился Совет офицерских депутатов, но Исполком Владивостокского Совета запретил офицерам создавать свой Совет и потребовал от большевиков Никифорова и штабс-капитана Кистеру не допустить создание Совета офицеров) [3, с. 24-24]. Их дополняли многочисленные комитеты «спасения революции», «военно-промышленные» и т.д. Эта практика быстро узаконивалась, хотя и не без противоречий [4]. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов со временем объединялись, создавая единый Совет [5, с. 750]. Практически можно говорить, что страна находилась на пороге анархии.
О становлении советской власти, в том числе и на российском востоке, в российской исторической литературе написано достаточно много, в основном с позиции марксизма-ленинизма [6, с. 3-42], но в связи с политическими событиями последнего десятилетия XX века в России появилась возможность взглянуть на старые факты новым взглядом.
Прежде всего необходимо отметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов трудящихся и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Но с первых же дней своего существования система Советов начала давать сбои в работе, что постоянно требовало все новых и новых методов организации работы Советов и реформирования самой системы. Во многом это объяснялось менталитетом российского населения, являвшегося по преимуществу крестьянским [7, с. 318] и привыкшего к подчинению авторитарному государству.
Первоначально (в 1917 г.) Советы были общественно-политическим органом рабочих, солдат и крестьян, соответственно и формировались, как правило, в губернских и уездных центрах. Затем Советы организовывались в волостях и сёлах. Сельсоветы во многих сёлах и деревнях были представлены лишь председателем и секретарём Совета, зачастую к тому же назначенными сверху.
Сегодня немаловажное значение имеет тот факт, что создание Советов шло снизу, на митингах, в трудовых и воинских коллективах, - так трудящиеся реа-лизовывали свою инициативу по организации самоуправления. Советы самостоятельно регламентировали:
- нормы представительства. Представительство было различное, в большинстве дальневосточных городов избирался 1 депутат от 18-50 человек [8], 1 депутат от 30 дворов и т.п., в воинских частях - 1 депутат от роты или казачьей сотни, иными словами, выборы были неравные;
- порядок избрания и отзыва депутатов, периодичность перевыборов. Право избирать и быть избранным принадлежало только трудящимся. Депутаты избирались на собраниях трудовых или воинских коллективов, как правило, открытым голосованием - про-
стым поднятием рук. Но в ряде мест, где рабочих и солдат было мало, в выборах в Советы принимало участие всё население [9, с. 698]. И как результат, состав советов был многопартийным. Следовательно, избранные делегаты представляли специфические интересы широкого слоя населения [10, с. 152];
- порядок созыва и проведения заседаний. Заседания проходили довольно часто и были обычно открытыми.
Решения принимались на заседаниях Совета и затем передавались для реализации исполнительному комитету (исполкому), который был рабочим органом Совета, формировался самим Советом из своих депутатов и был Совету подотчётен.
Постепенно Советы все больше и больше включаются в решение повседневных местных вопросов населения и из политических органов, призванных защищать интересы своего класса, становятся органами местного самоуправления. Но в 1917 г. системе Советов было далеко до однообразного построения: в одних губерниях исполком Совета избирался на съезде, в других были Советы без исполкомов, но с президиумом и бюро, в третьих исполкомы назывались съездами. Неотрегулированным оставался статус городских Советов и их исполкомов. Всё это мешало решению главного вопроса введения единой системы управления и сохранения государства.
Оценивая место и роль Советов в первый период советской власти на востоке России, на наш взгляд, их можно характеризовать как наследников корпоративной (сословной) традиции в истории российского самоуправления, как органы местного самоуправления. Но, в отличие от земства, Советы были образованы по социально-классовому признаку, интересы отдельных социальных групп составляли основное содержание их деятельности.
Революционные события 1917-1918 гг. не внесли каких-либо изменений в систему самоуправления туземных народов. Но советская власть конституционно признала равноправие народов России, коренные малочисленные народы были юридически уравнены в правах с другими гражданами, был ликвидирован особый статус инородцев.
В отличие от Временного правительства, большевики ликвидировали корпоративное (сословное) самоуправление.
В принятой в июле 1918 г. Конституции РСФСР в ведение органов советской власти на местах отнесено: проведение в жизнь всех постановлений высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории. При этом вышестоящим органам принадлежало право контроля за нижестоящими.
К концу 1918 г. политическая обстановка на российском востоке становится нестабильной, Советы не удерживают власть, на отдельных территориях создаются «самостийные» правительства со своей системой местного управления [11], и большевики были
вынуждены пойти на создание в 1920 г. буферного государства - Дальневосточной республики (ДВР). Исторический анализ положения дел в эти годы позволяет сказать, что в строительстве местных органов власти в ДВР чётко просматривается два периода: первый - период народно-революционных комитетов (март 1920 - ноябрь 1921 г.), характеризующийся отсутствием чёткой, определённой схемы строительства местного самоуправления, и второй (ноябрь 1921 -ноябрь 1922 г.) - период конституционного строительства органов местного самоуправления, которые формировались на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования с применением пропорционального представительства. Однако назвав местные органы органами самоуправления, Конституция ДВР включила их, как и в РСФСР, в систему государственных органов [12, л. 245-257]. К сожалению, этому периоду был отведён очень короткий срок, что не позволяет дать ему адекватную оценку, но создание ДВР позволило покончить с «самостийностью» ряда дальневосточных областей и разнородностью местных органов управления.
Второй этап советизации восточных территорий начался после окончания гражданской войны и ликвидации ДВР. Первым шагом на пути советского строительства на Дальнем Востоке стало прекращение деятельности органов местной власти ДВР [13]. Оценив ситуацию, ВЦИК и СНК РСФСР признали необходимым осуществить передачу власти на Дальнем Востоке чрезвычайному органу - Дальневосточному революционному комитету (Дальревкому), и вручили ему высшую распорядительную и исполнительную власть.
Советизация восточных областей началась с создания ревкомов, подготовивших базу для проведения выборов в Советы всех уровней [14].
Образование ревкомов как начального этапа становления советской власти, на наш взгляд, было оправданно и закономерно. Их наличие обосновывалось, во-первых, потребностью проведения чрезвычайных и решительных мер по укреплению границ на Дальнем Востоке, наведению порядка и созданию крепкого государственного аппарата. Причём управление ревкомами на Дальнем Востоке продолжалось заметно дольше (до 1930 г.), нежели в европейской части России и даже в Якутии. Во-вторых, и эта особенность была общей для всей советской России; став единственным собственником, советское государство не захотело делиться полномочиями ни с кем, прежде всего с органами власти на местах, даже близко похожими на органы местного самоуправления, с этой целью создав единую систему государственных органов. Наиболее характерно в этом отношении высказывание Л.М. Кагановича, заявившего в 1923 г., что «НЭП вызвал у наших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государства, то на его демократическую эволюцию и, в частности, на эволюцию Советов в сторону старых земских и городских самоуправлений» [1, с. 16].
Одним из первых документов Дальревкома было постановление от 12 декабря 1922 г. об организации на местах «на территории быв. ДВР сельских и город-
ских Советов Рабочих, Крестьянских и Красноармейских Депутатов и волостных, уездных и губернских съездов Советов, согласно конституции РСФСР».
Постановление вводилось в действие в отношении Приморской губернии с 15 января 1923 г., в отношении остальных губерний - согласно особому в каждом отдельном случае постановлению [15, л. 19]. Избрание городских Советов в городах Дальнего Востока намечалось провести в первой половине апреля 1923 года. Для подготовки и организации выборов в Советы была создана сеть избирательных комиссий.
Выборы прошли в намеченные сроки. Оценивая выборы на Дальнем Востоке в 1923 г., Дальревком отмечал, что первая выборная кампания прошла на Дальнем Востоке успешно. Проявление абсентеизма, наблюдавшегося в значительной степени (явка избирателей на выборы, без Приморья, составила 40,7%, что было значительно выше, чем в среднем по РСФСР), объясняется тем, что около 99% избирателей-женщин не принимало участие в выборах, так как русская женщина ещё не привыкла к участию в гражданской жизни страны. Понимая классовую направленность новых органов местной власти, не принимали участия в выборах в некоторых местах зажиточная часть населения и примыкающие к ним середняки [16, л. 81-82].
Подводя итог организационной работе по советскому строительству за три года советизации Дальнего Востока, Дальревком отмечал, что пройденный путь можно разделить на три этапа.
Первый (с ноября 1922 г. по осень 1923 г.) - закрепление советской власти объединением под управлением Дальревкома всех областей Дальнего Востока, разрозненных интервенцией, и включение их как нераздельной части в состав РСФСР. Установление выборных органов советской власти - советов и исполкомов. Переход от существа демократических методов управления и форм буферных учреждений к системе советовластия и её революционной форме -ревкомам.
Второй (с осени 1923 г. по осень 1924 г.) - упрощение и сокращение аппаратов органов власти, ликвидация двух губерний, трёх уездов и укрупнение областей. Начало изучения работы на местах и перенесение центра тяжести в работе по руководству низовым советским аппаратом.
Третий (с осени 1924 г. по осень 1925 г.) - усиление руководства работой низового аппарата. Переход на новое положение о работе волисполкомов и сельсоветов и оживление их деятельности. Начало организации вокруг советов актива трудящихся масс города и деревни. Непрерывный рост живой связи всех органов власти сверху донизу с низовыми ячейками советской власти и широкими слоями населения. Переход от методов администрирования к методам широкой советской демократии. Завершение начатого в 1924 г. упрощения советского аппарата переходом через районирование к стройной трёхстепенной системе административного управления, приближающего к населению аппараты советской власти [17, л. 28].
В Якутии 1-й Всеякутский Учредительный съезд
Советов состоялся с 27 декабря 1922 г. по 19 января 1923 г. в городе Якутске [18, с. 131].
Что касается организации самоуправления у аборигенных народов, то, как показывают архивы, вопросы самоуправления у них, как правило, регулировались на региональном уровне, что позволяло большевикам, осуществляя советизацию туземных народов, на первых порах (20-е годы) сохранять специфическое национальное управление, существовавшее у них до 1917 г., в последующем постепенно «реформируя» его, привести к единой, унифицированной системе Советов. Представители среднего класса аборигенного населения пошли в Советы. В то же время архивы показывают сопротивление коренных народов советизации [19, с. 63-72]. Изучая туземный вопрос на Чукотке, П. Иванов в 1926 г. записал следующее высказывание, характеризующее отношение представителей туземцев к русским: «Зачем вы (русские - Б.Х.) сюда пришли, мы вас не звали, уходите, и мы будем жить так же, как жили наши предки» [20, л. 3-8]. И это были не единичные факты отрицательной реакции на советские преобразования и не только в 20-30-е годы. В 1992 г. П.Я. Онотка, вспоминая события конца 40-х годов (1949), говорит о подавлении вооруженного выступления зажиточных тундровиков в знак протеста против коллективизации в Марковском районе Чукотки [21].
В 30-е годы на востоке России, как и в целом по стране, произошло районирование, которое потребовало перестройки в работе местных Советов. На территории района стала действовать система государственного управления, которая была государственной как по форме, так и по содержанию. Поселковая и сельская власть была государственной по формальному закреплению в нормах законодательства, по содержанию - местной. Советы всех уровней всё больше и больше вовлекались в политическую классовую борьбу. Представители среднего класса собственников изгонялись из Советов, их места стали замещаться представителями нарождающегося среднего слоя населения [22], в основном служащими всех рангов [23, с. 1219].
На Колыме в эти годы был проведён крупномасштабный эксперимент подмены местных (формируемых населением) органов управления на уровне района административно-хозяйственными органами «Дальстроя». В результате сложилась система двойного подчинения районов: с одной стороны и в первую очередь - Государственному тресту («Дальсторой»), а с другой, и во вторую очередь - Далькрайисполкому как конституционному органу Советской власти (позже, в 1938 году после разделения Дальневосточного края - Хабаровскому крайисполкому).
21 января 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, в которой, в соответствии с Конституцией СССР, принятой в 1936 г., к местным органам государственной власти были отнесены Советы депутатов трудящихся в краях, областях, автономных областях, национальных и административных округах, районах, городах, поселках, селах. Слово местные обозначало
здесь «стоящие ниже высших». Как и в Конституции 1918 г., на все местные органы возлагались одинаковые задачи, отличающиеся только масштабом деятельности: руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории; установление местных бюджетов; руководство деятельностью подчиненных им органов управления; обеспечение охраны государственного порядка, содействие обороноспособности страны; обеспечение законности и охрана прав граждан. Для выполнения принятых решений местные Советы формировали исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы подчинялись как непосредственно своему Совету, так и вышестоящему исполкому.
В связи с принятием в 1936-1937 гг. новых конституций СССР и РСФСР в РСФСР, АССР, в краях, областях и автономных округах в 1936-1937 гг. прошли последние съезды Советов [24].
Первые выборы по новым правилам в новые местные органы на востоке России прошли в декабре 1939 года [25, л. 3-38]. В январе-феврале 1940 г. на первых сессиях вновь избранных местных Советов были сформированы исполнительные комитеты [26] и созданы отделы исполкомов, которые приступили к исполнению своих обязанностей [27, л. 1-42]. В течение года они собирались, регулярно рассматривая самые разные вопросы жизни граждан, проживающих на данных территориях [28].
Характеризуя Советы в 1930-1940 гг., можно отметить, что в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти и демократического централизма. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурными частями единого централизованного государственного аппарата.
Несмотря на имеющиеся недостатки в формировании и функционировании органов местной власти, в глазах трудящихся Советы были символом народовластия, и участие в их работе означало для основного большинства из них приобщение к управлению государством.
В годы Великой Отечественной войны демократические формы в решении вопросов местной жизни стали заменяться административными под непосредственным контролем партийных комитетов ВКП(б) и их первых секретарей. В связи с призывом депутатов в армию в работе Советов стало принимать участие большое количество не депутатов, а приглашённых. Советы собирались нерегулярно.
В первые послевоенные годы российский восток имел ещё одну особенность в организации местной власти, аналогов которой на востоке России не было до и не будет после. Связано это было с присоединением к СССР, по итогам Второй мировой войны, Южного Сахалина и Курил. Здесь для решения повседневных вопросов жизни населения при фронтовом управлении формируется система органов гражданского управления, которая до конца 1945 г. осуществ-
ляла свою деятельность совместно с японскими административными органами (кроме политических, военных и жандармских учреждений, прекративших существовать с приходом советских войск). На Курильских островах до апреля 1946 г. всю власть осуществляли военные комендатуры. В 1946 году на освобожденных территориях создаётся Южно-Сахалинская область как особая административная единица (наряду с существующей Сахалинской областью). И временный орган гражданского управления был заменён на орган административно-хозяйственного руководства - Южно-Сахалинское областное управление по гражданским делам при Военном Совете Дальневосточного военного округа (ДВО). Южно-Сахалинское областное управление было упразднено в апреле 1947 г., когда территории области вошли в состав единой Сахалинской области.
На остальных территориях местные органы власти в первый послевоенный год работали в режиме военного времени. Выборы в местные Советы второго созыва в РСФСР (на Южном Сахалине и Курильских островах в Советы первого созыва) прошли в декабре 1947 г.
В 1954 г. расформировывается ГУЛАГ и система исполнения наказания переходит в ведение министерства юстиции. В связи с этим упраздняется АГО «Дальстроя». Функции отдела были переданы исполнительному комитету Магаданского областного Совета депутатов трудящихся, утвержденного на срок до ближайших выборов Президиумом Верховного Совета РСФСР. Таким образом, прекратилось двойное подчинение национальных районов на Колыме. Первые выборы в восстановленные местные Советы Колымы прошли в феврале 1955 г.
Советская система управления в 1950-70 гг. характеризуется едиными для всей страны организационными принципами и, как результат, каким-либо разнообразием на различных территориях, в том числе и на востоке России, не отличалась.
Говоря о малочисленных народах Севера и Дальнего Востока, необходимо отметить, что в эти годы они практически теряют все те завоевания самостоятельности, которые приобрели в 20-ые годы. По мере промышленного вторжения и советизации малочисленные народы стали терять территории хозяйственной деятельности (охотничьи угодья, рыбалки, пастбища и т.д.), насильственно переселяться в крупные посёлки и районные центры и «приобщаться» к «цивилизованным» формам ведения хозяйства. Национальные районы стали упраздняться волевым подходом без учёта мнения коренного населения. Были упразднены кочевые Советы.
В 1980-ые гг. в СССР начинается возрождение идеи производственного и общественного самоуправления, которая была возведена в ранг государственной политики. Изменения в экономике потребовали изменений и в управлении на местах. Но они вылились, во-первых, в то, что краевые, областные органы местного управления были переведены в ранг органов государственной власти, а районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы
народных депутатов образовали систему местного самоуправления. Во-вторых, в расширение депутатского корпуса, а это привело к тому, что в 1980-е годы Советы стали слишком многочисленными. В результате была затруднена возможность их эффективной работы. Депутатов захлестывала митинговщина, нередко возникали проблемы с кворумом. В-третьих, отсутствие экономической самостоятельности населения и местных Советов привело к усилению административных методов руководства, а с ними и к политической апатии жителей сел, поселков и городов.
Проведённый в работе анализ позволяет сделать общий вывод: подлинного самоуправления в 19401980 гг. в СССР не существовало. Причинами такого положения было отсутствие подлинной демократизации жизни, развития свободной инициативы народа или, как сказали бы сегодня, неразвитость гражданских институтов и, самое главное, отсутствие социального слоя, заинтересованного в развитии данного института. Всё это вело к обострению глубинных сущностных недугов советской системы: отчуждению народа от власти, постепенному размыванию основ государственности и, в конце концов, угасанию советской модели управления и самого СССР. Устранение системообразующего элемента советской системы -КПСС - развалило всю систему в целом. Необходимо было создавать новую систему управления как на государственном, так и на нижнем уровне (город-село).
Период конца 1980-х - начала 1990-х гг. характеризуется тем, что в СССР и РСФСР принимаются законы, которыми впервые в истории Советского государства в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления, определявшееся как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, но в рамках Советов. Средства и имущество местных Советов формально были закреплены за ними Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ. В действительности же объем и структура муниципальной собственности не соответствовали задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении, поскольку формировались в результате случайных процессов «верхушечной борьбы» и постоянно подвергались экспансии со стороны регионального уровня власти. И главное, сохранялась финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах.
В марте 1990 г. в стране произошли последние выборы в местные советские органы власти. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [29] заложил общие принципы реформирования советских органов власти всех уровней, которое, во-первых, выразилось в разделении советской властной монополии на представительную власть в лице президиумов и исполнительную - обл- и горисполкомов. Новый орган местной власти - президиум Совета народных депутатов - в
своей деятельности являлся подотчётным Совету, создавшему его, обеспечивал его работу и осуществлял другие полномочия. Во-вторых, вводилась альтернативность кандидатов. Так, на выборах народных депутатов в Хабаровский городской Совет на 159 депутатских мандатов было выдвинуто 556 человек, из них: трудовыми коллективами - 426; собраниями избирателей по месту жительства - 3; от общественных организаций - 59; от собраний в/с - 32; от учебных заведений - 36. Были зарегистрированы 512 человек. В выборах приняло участие 65,26 % от числа включённых в списки. Были избраны 128 человек, или 82,1%, -члены и кандидаты в члены КПСС, 5 членов ВЛКСМ, 62 работника промышленности, строительства, транспорта, связи (среди них 19 рабочих), 11 представителей научной и творческой интеллигенции, 6 юристов; 5 экономистов, 15 инженерно-технических рабочих, 19 военнослужащих, 36 женщин [30, л. 294-297].
Одновременно это были первые выборы, показавшие низкое участие в них населения. Так, из-за неявки избирателей выборы в Южно-Сахалинский городской Совет народных депутатов 21-го созыва проводились несколько раз в течение марта-мая. В итоге было избрано 135 депутатов. 170 депутатов Амурского областного Совета выбирались в три этапа. Состоявшаяся 12 апреля 1990 г. первая сессия областного Совета 21 созыва подтвердила полномочия 140 депутатов.
Эти примеры показывают, что введение демократических принципов в советское избирательное право несколько запоздало. У населения успело сформироваться непринятие советской системы, выражавшееся в нежелании участвовать в выборах в органы, которые по-прежнему, как уже говорилось выше, оставались местными органами государственной власти. Обособление местной власти от власти государственной в это время ещё не произошло. Но для истории значение данного Закона высоко и заключается в том, что он признал местное самоуправление в СССР юридически. В соответствии с этим Законом союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.
Республика Якутия (Саха) ССР [31], не дожидаясь российского закона, попыталась ввести собственное регулирование организации местного самоуправления, и 5 марта 1991 г. парламент Республики принял Закон «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» [32]. Закон вызвал много споров и неоднозначное отношение. Так, согласно Закону, в районах и городах упразднялись исполкомы, их функции передавались Президиумам, им же подчинялись и отделы исполкомов. При этом Президиум мог формироваться как из депутатов, так и не депутатов. К примеру, в результате таких преобразований в г. Мирном, во-первых, был упразднён исполнительный комитет Мирнинского городского Совета как коллегиальный орган, его полномочия были переданы Президиуму Мирнинского городского Совета народных депутатов. Во-вторых, была утверждена должность исполнительного директора горсовета с функциями ру-
ководства хозяйственным и социально-культурным строительством, подчинённого Президиуму горсовета [33, л. 137, 144, 146-147].
Затем 4 апреля 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) [34] вносится специальный раздел, посвящённый местным органам государственной власти и местному самоуправлению в Республике. Статьей 84 Конституции закреплялось, что в Республике Саха (Якутия) организация деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов местного значения с учётом мнения населения, его национально-этнических и иных особенностей осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 85 определялось, что в улусах, городах, наслегах и поселках для осуществления государственной власти образуются местный представительный орган - улусное, городское, наслежное, сельское и поселковое собрание, и соответствующий исполнительный орган - местная администрация. Общие принципы и механизм действия данных органов государственной власти были прописаны только в 1994 г. в Конституционном законе Республики Саха (Якутия) «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» [35]. Оценивая данное нормотворчество, можно отметить, что подобная конституционная запись и наличие такого республиканского закона позволили региональным республиканским властям в течение нескольких лет затягивать введение местного самоуправления и практически оставить у власти старые советские органы и кадры, а в целом, на наш взгляд, способствовало менее болезненному переходу на новую систему местного самоуправления.
Недостатки советской системы и её неспособность органически вписаться в новую ситуацию привели в конечном итоге к трагическим событиям: октябрю 1993 года и последовавшим за ними указам Президента РФ о конституционной реформе и реформировании местных Советов, вылившиеся в их роспуск.
Проведенный автором анализ строительства советских органов местного управления позволяет сказать, что, во-первых, советская система местного управления на протяжении всех периодов существования советской власти реализовывалась в различных в организационном плане органах, и вряд ли можно говорить о какой бы то ни было единой «советской модели местного управления». Вместе с тем, несмотря на отрицание самими же большевиками роли местных Советов как органов самоуправления (сегодня усиленно муссируемое демократическими лидерами), местные Советы (городские, поселковые, сельские) в отдельные исторические периоды были органами именно самоуправления, представляющими интересы советского среднего слоя.
Так, первоначально Советы были многопартийными, и нельзя сказать, что эта многопартийность была декоративной, с чем на первых порах большевикам приходилось мириться, делегаты представляли специфические интересы широкого слоя населения. В
конце первого и начале второго десятилетий XX столетия местные советские органы, называясь рабоче-крестьянскими, имели специфическую форму организации (причём даже рабочие и крестьяне посылали в Советы своих представителей по различным квотам), но инициатива их создания исходила снизу. С 30-х гг. депутатский корпус местных Советов стал состоять, в основном, из представителей нового социального слоя - среднего слоя советского общества - советских служащих, но в самих органах всё больше и больше закреплялись административные методы управления под руководством партийных организаций. Наибольший размах административно-командного руководства наблюдался в годы Великой Отечественной войны. Всё это привело к тому, что Советы заняли подчинённое положение, уступив приоритет в государственном управлении партийным (ВКПб) органам.
Во-вторых, советизация восточных территорий в 1922-1993 гг. имела свои особенности, заключающиеся в том, что:
- здесь с 1920 по 1922 г. существовало особое государственное образование ДВР со своей системой местного самоуправления;
- здесь значительно дольше, нежели в европейской части России, местное управление осуществлялось неконституционными органами - ревкомами;
- в 30-е-40-е гг. XX-го столетия на Колыме был проведен эксперимент подмены выборных советских
органов административно-хозяйственными органами «Дальстроя»;
- в 1945-1947 гг. на Юж. Сахалине и Курильских островах местное управление осуществлялось военными комендатурами;
- замена интенсивных методов развития данных территорий на экстенсивные отрицательно сказалась на развитии восточных территорий России, что наглядно видно при сравнении экономических показателей востока России с западными штатами США.
В-третьих, аборигенные народы зачастую сопротивлялись изменениям в национальном управлении и в связи с этим присутствию на их землях русских. Как положительный факт необходимо отметить, что инкорпорация советской системы управления в национальную свидетельствовала о завершающей стадии формирования вертикальных связей восточных территорий и центра.
В-четвёртых, советское правительство, начиная с 1925 г., как в своё время царское и Временное, не допускало иностранных граждан к решению местных вопросов.
В-пятых, в конце 80-х - начале 90-х гг. XX столетия в правовую систему России вводится понятие «местное самоуправление», но окончательно фактическое существование Советов было прекращено только в 1993 г.
1. Каганович Л.М. Местное советское самоуправление. Строительство Советской власти на местах. М., 1923. 80 с.
2. Здесь и далее под востоком России, российским востоком понимается территория, занимаемая субъектами Российской Федерации, входящими в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО).
3. Беликова Л. Борьба большевиков за установление и упрочение Советской власти в Приморье (1917-1918 гг.). Владивосток, 1957. 152 с.
4. Местное самоуправление: российский вариант. Научно-аналитический обзор. М.: ИНИО, 1993.
5. Первым в России общим Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов был Совет, созданный 7 марта в Николаевске-на-Амуре (Минц И.И. История Великого Октября: в 3 т. 2-е изд. М.: Наука, 1977. Т. 1. 787 с.).
6. Дальневосточная историография этого периода подробно рассмотрена в работе Н.А. Шиндялова «Советская историография Великой Октябрьской социалистической революции на Дальнем Востоке» (Социалистическое строительство на Дальнем Востоке. Благовещенск: Благовещенский гос. пед. институт им. Калинина, 1974).
7. Например, в Приморской губернии в 1923 г. сельское население составляло 67%. Оно было неоднородным. 60,9% всей посевной площади губернии принадлежало середнякам. Второе место занимали бедняцкие хозяйства, но площадь посева этой группы была почти в десять раз меньше, чем площадь посева середняков, и в 5 раз меньше, чем у кулацких хозяйств. Последнее место по числу хозяйств занимали кулаки, но они обладали 1/3 всех средств производства. (Флеров В.С. Восстановление Советов в Приморье (январь-март 1923 г.) // Дальний Восток за 40 лет Советской власти. Комсомольск-на-Амуре, 1958).
8. В Петрограде в Совет делегировался 1 депутат от 1 тыс. рабочих, но если предприятие насчитывало менее тысячи
человек, то норма представительства сохранялась та же.
9. Минц И.И. История Великого Октября. В 3 т. 2-е изд. М.: Наука, 1977. Т. 1. 787 с.
10. Хотя есть и другое мнение. Так, хабаровский историк В.Г. Попов считает, что депутаты Советов представляли 510% населения края. Попов В.Г. Первый съезд земских и городских самоуправлений Дальнего Востока // Восток России: Проблемы и опыт преобразований. Хабаровск: ДВАГС, 2000. Вып. 2.
11. В 1920 г. в Приморье функционировало Временное правительство Приморской земской управы, в Амурской области правительство Амурской области. На Северном Сахалине хозяйничали японцы.
12. ГАХК. Ф. 10. Оп. 1. Д. 70.
13. 27.10.1922 г. упраздняется Дума г. Владивостока и земское управление. В декабре 1922 г. «Дальревком» принял постановление, определявшее временное административно-территориальное устройство в Приморье.
14. Революционными комитетами назывались чрезвычайные органы Советской власти на местах, создаваемые на только что освобожденной от интервентов и белогвардейцев территории и действовавшие до образования выборных Советов. В большинстве случае это были не выборные, а назначаемые органы.
15. Владивостокский городской Совет рабочих, крестьянских, красноармейских и краснофлотских депутатов возобновил свою работу после его избрания 5 ноября 1922 года; 9 июля 1923 года на первом заседании горсовета был избран президиум в составе 9 человек // ГАПК. Ф. Р-85. Оп. 1. Д. 1б.
16. ГАХК. Ф. Р-58. Оп. 1. Д. 327.
17. Там же.
18. На нём присутствовали 102 делегата, в том числе 53 члена РКП(б), 2 кандидата в члены партии, 47 беспартийных; по национальному составу: якутов - 58, русских - 34,
представителей других национальностей - 10 (Иванова Т.С. Государственность Республики Саха (Якутия): истоки, пути развития, проблемы. Якутск: ИГИ АН РС(Я), 2002. 404 с.).
19. Например, «Тунгусская республика» в Якутии в 19241925 гг. Причины, побудившие тунгусов восстать против Советской власти: тяжёлые налоги, налагаемые на население; отсутствие внимания и подвоза товаров первой необходимости со стороны властей Якутской республики; убийство бывших политических противников Советской власти, добровольно сдавшихся; необоснованные обвинения лучших представителей тунгусов в контрреволюционных действиях, составление на них списков с целью ареста и выдворения их из мест постоянного проживания. (Якутия. Хроника. Факты. События. 1632-1917 гг. 2-е изд., доп. / сост. А.А. Калош-ников. Якутск: Бичек, 2002. 496 с.).
20. Иванов П. Туземный вопрос на Чукотском полуострове // ГАРФ. Ф. р-3977. Оп. 1. Д. 170.
21. Онотка П.Я. Прошлое не должно выстрелить в будущее // Советская Чукотка. 1992. 20 февраля.
22. Наглядно это видно на составе делегатов съездов Советов. Так, по докладу мандатной комиссии, на первый съезд Советов Хабаровской области, состоявшийся в декабре 1934 г., было избрано 168 человек. По протоколу на съезде присутствовало 154 человека. Из них мужчин 128, или 83%, женщин 26 - 17%. Социальный состав делегатов характеризовался следующим образом: рабочих - 46 (31,9%), из них: непосредственно занятых на производстве - 27; колхозников - 28, единоличников - 2 (1,2%); служащих - 38 (26,3%); военнослужащих - 30 (всего 144, - Б.Х.). Но совершенно другие цифры получаются при анализе графы «кем работает делегат» в анкетах делегатов: служащих (руководители предприятий, ИТР, учителя, врачи, партийные, комсомольские, профсоюзные функционеры, сов. чиновники) - 75 (52,0%); военнослужащих - 24 (16,6%), в том числе: красноармейцы - 7, ком. состав - 17; рабочих - 25 (17,3%); занятых в сельском хозяйстве - 20 (13,8%), из них: колхозников 3, зав. детяслями - 2, зав. МТФ - 1, пред. и зам. пред колхозов - 9, бригадиры - 4, звеньевая - 1. Итого 144 анкеты. Такое же положение и в других дальневосточных Советах. ГАХК. Ф. 1508. Оп. 1. Д. 5. Л. 4. Д. 7, 8.
То есть, во-первых, называясь Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, Советы фактически были органом власти советских служащих. Во-вторых, для достижения нужных цифр мандатные комиссии не гнушались представлять фальсифицированные цифры, характеризующие социальный состав делегатов.
23. В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведен до «работающего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не производства» (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651). Советский энциклопедический словарь к служащим относит лиц, получающих фиксированное жалование (из бюджета государства - Б.Х.). И делит их на следующие крупные профессиональные группы: административно-управленческие кадры, инженерно-технические работники (ИТР) и др. группы дипломированных специалистов (научные работники, преподаватели высшей и средней школы, врачи и т.д.), торговые и конторские работники (Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1982. 1600 с.).
24. Последний IX Чрезвычайный Всеякутский съезд Советов проходил в два этапа: 26-30 сентября 1936 г. и 3-9 марта 1937 г. Съезд принял Конституцию Якутской АССР.
25. В Совет депутатов трудящихся Приморского края в конце 1939 г. было избрано 114 депутатов. 78,5% из них были
коммунистами, 21,5% - беспартийными, 40% - рабочими, 24,4 - крестьянами; 79,3% - мужчинами, 20,7% -женщинами.
В голосовании по выборам депутатов Артемовского городского Совета депутатов трудящихся Приморского края 24.12.1939 г. приняло участие 99,11% избирателей, занесенных в списки. Избрано 115 депутатов, из них: 62 человека членов и кандидаты в чл. ВКП(б), 14 - чл. ВЛКСМ, 53 -беспартийных, 40 - женщин. По социальному положению: рабочих - 59, служащих - 50, крестьян - 5, кустари - 1. Партийные, профсоюзные и госчиновники - 35 человек. ГАПК. Ф. 92. Оп. 2. Д. 16.
В голосовании по выборам депутатов Шкотовского районного Совета приняло участие 98,78% избирателей. Избрано 60 депутатов, из них членов ВКП(б) - 38, беспартийных - 22. ГАПК. Ф. 114. Оп. 6. Д. 47.
26. Первая сессия Амурского областного Совета депутатов трудящихся состоялась 06.01.1940 г.
27. Первая сессия Шкотовского районного Совета образовала следующие отделы исполкома: земельный, народного образования, финансовый, торговли, здравоохранения, социального обеспечения, общий, дорожный, коммунального хозяйства, местной промышленности, переселенческий и районную плановую комиссию. ГАПК. Ф. 114. Оп. 6. Д. 47.
28. Первая сессия Артемовского городского Совета состоялась 04.01.1940 г. в 08.00. Сессия рассмотрела оргвопросы.
Вторая сессия созывается 03.02.1940 г. в 18.00. Сессия рассмотрела три вопроса: 1. О работе шахты №2/9. Докладчик: депутат-начальник шахты С.И. Сучанский. 2. Утверждение положения о Красном знамени и Доске почета района. 3. Организационные вопросы.
Решение сессии. По первому вопросу: утвердить план угледобычи по шахте №2/9. Для выполнения поставленной задачи намечены организационные и воспитательные меры, в том числе развертывание социалистического соревнования. Руководству шахты предписано «поднять производительность труда».
Третья сессия состоялась 04.02.1940 г. Сессия рассмотрела один вопрос - «О работе Артемторга».
27.04.1940 г. созывается внеочередная V сессия, рассмотревшая исполнение бюджета за 1939 г. и утвердившая бюджет на 1940 г. ГАПК. Ф. 92. Оп. 2. Д. 16. Л. 3-38, 93-113, 478-480.
Первая сессия Шкотовского районного Совета состоялась 02.01.1940 г. Сессия рассмотрела организационный вопрос, образовала депутатские комиссии: бюджетную, просвещения и здравоохранения, торговли и общественного питания, земельную, оборонную, дорожного строительства.
Вторая сессия состоялась 23.03.1940 г. Рассмотрены два вопроса: 1. О развитии местной промышленности. Докладчик: пред. исполкома Оборонко. 2. Исполнение районного бюджета на 1939 год и утверждение районного бюджета на 1940 г. Докладчик: и.о. зав. тов. Коренева. 3. Организационный вопрос. ГАПК. Ф. 114. Оп. 6. Д. 47. Л. 1-54.
29. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
30. ГАХК. Ф. 904. Оп. 10. Д. 2671.
31. 27.09.1990 г. Якутская АССР была переименована в Якутскую-Саха Советскую Социалистическую республику, а затем 27.12.1991 г. - в Республику Саха (Якутия).
32. Якутские ведомости. 1991. № 5.
33. Мирнинский городской архив. Ф. 10. Оп. 1. Д. 468.
34. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Якутск: Сахаполиграфиздат, 1992.
35. Якутские ведомости. 1994. 9 июля.
